重新界定中央地方權(quán)力關(guān)系

趙樹凱

未來的政府改革需要拋卻傳統(tǒng)“大一統(tǒng)”的控制思路，在法治軌道上重新界定和確立不同層級政府間權(quán)力，建立起基層政府與高層政府的新互動(dòng)模式

進(jìn)入二十一世紀(jì)以來，縣鄉(xiāng)政府在政府體系中的位勢發(fā)生重要變化。雖然我們需要充分肯定基層政府運(yùn)行業(yè)已發(fā)生的歷史進(jìn)步，但是，更要看到政府體制內(nèi)部自身出現(xiàn)的嚴(yán)峻局勢。“重新集權(quán)化”全面擠壓了縣鄉(xiāng)政府，直接加劇了縣鄉(xiāng)政府與上級政府的緊張關(guān)系，間接加劇了縣鄉(xiāng)政府與基層民眾的緊張關(guān)系。未來的政府改革需要拋卻傳統(tǒng)“大一統(tǒng)”的控制思路，在法治軌道上重新界定和確立不同層級政府間權(quán)力，建立起基層政府與高層政府的新互動(dòng)模式。

縣鄉(xiāng)政府一體化：“基層政府”新特質(zhì)

按照法定的政府組織架構(gòu)，中國有五級政府，即中央、省（市）、市（地）、縣（市）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）。如果從字面上理解，最低層級的政府即為基層政府，故基層政府即鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。然而，具體考察縣鄉(xiāng)政府的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制，情形則顯然不同。在20世紀(jì)80年代的政府改革議程中，具體來說，在恢復(fù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府早期的改革設(shè)計(jì)中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府本來是按最具有獨(dú)立意義的基層政府來設(shè)計(jì)的。中央政府曾提出并積極推進(jìn)建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政、行政管理權(quán)下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)等系列改革措施，但是，在后來的政府演變中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)距離獨(dú)立一級政府的設(shè)計(jì)目標(biāo)越來越遠(yuǎn)?，F(xiàn)在，不論是財(cái)權(quán)，還是事權(quán)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)都已經(jīng)不具備一級政府的真正屬性，而是越來越成為縣級政府的從屬組織，或者成為縣級政府的代理機(jī)構(gòu)。從近十年農(nóng)村新政的推進(jìn)本身來看，政策的基本設(shè)計(jì)在中央，而政策的實(shí)際操作在縣（市），發(fā)展改革呈現(xiàn)出“以縣為主”的鮮明特點(diǎn)。縣鄉(xiāng)政府呈現(xiàn)一體化的明顯趨勢。所以，實(shí)質(zhì)意義上的基層政府應(yīng)該是縣級政府，更準(zhǔn)確些說，則是縣（市）和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府共同構(gòu)成基層政府。

最近十多年來，縣鄉(xiāng)政府對于發(fā)展和穩(wěn)定的貢獻(xiàn)巨大，并且，縣鄉(xiāng)政府自身的改進(jìn)也頗多建樹。但是，迄今為止縣鄉(xiāng)政府運(yùn)行并未進(jìn)入良性軌道。相反，政府體系內(nèi)部的緊張關(guān)系持續(xù)加劇，基層政府與社會(huì)民眾的沖突也在持續(xù)加深。整體地看，現(xiàn)在基層政府已經(jīng)陷入深刻的治理危機(jī)。這種危機(jī)已經(jīng)超越了一般意義上的“治理”層面，或者說，直接就是一種政治危機(jī)。中共十八大以來，重啟改革議程成為社會(huì)熱點(diǎn)話題。在接下來的改革設(shè)計(jì)中，不僅需要行政體制或者管理技術(shù)的改進(jìn)，而且需要更具深度和廣度的政治改革。

重新集權(quán)：政府體制的關(guān)鍵癥結(jié)

整體來看，20世紀(jì)90年代以來縣級政府與上級政府的關(guān)系趨勢特征是“重新集權(quán)化”。上個(gè)世紀(jì)80年代的中國改革，就中央地方關(guān)系而言，是以向地方放權(quán)為主導(dǎo)思路的，具體說，是在“條條服從塊塊”的大原則下來處理不同層級間政府關(guān)系。這種改革的原則，體現(xiàn)在機(jī)構(gòu)設(shè)置、人事任命、財(cái)政收支等諸多方面，來自上級政府或者中央的直接管控都明顯減弱。1987年中共十三大以后，隨著政治改革問題高調(diào)提出，不僅在上下級政府間關(guān)系上放權(quán)速度加快，而且在黨和政府關(guān)系上黨委的權(quán)力也顯著收縮。一段時(shí)間內(nèi)，黨政分開的改革有實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展，如撤銷黨委政法委、政府部門黨組等。在這種大的背景下，縣鄉(xiāng)改革的推進(jìn)力度空前。當(dāng)時(shí)，中央提出縣級黨委政府要總攬改革全局，縣級綜合改革一度成為改革進(jìn)程中的重大題材。不論東部還是中西部，都出現(xiàn)過一些縣級改革的先行者，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、體制創(chuàng)新、機(jī)構(gòu)設(shè)置等方面都有一些重大突破，如內(nèi)蒙古卓資、四川廣漢、山西原平等。在縣鄉(xiāng)關(guān)系上，縣向鄉(xiāng)鎮(zhèn)放權(quán)也成為改革潮流，縣的職能部門設(shè)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的機(jī)構(gòu)紛紛下放交由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)開始建立獨(dú)立財(cái)政，出現(xiàn)縣鄉(xiāng)財(cái)政分灶吃飯的基本格局。在當(dāng)時(shí)看來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)有建立為真正一級政府的勢頭。不論從中央的決策者，還是地方領(lǐng)導(dǎo)者，雖然政府改革的長遠(yuǎn)目標(biāo)并不明晰，但是，從基本思路來說，都把鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為基礎(chǔ)層級的政府來建設(shè)，希望把鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為一級完整的政府來建設(shè)。這種改革思路的基本標(biāo)志，1986年9月26日 中共中央、國務(wù)院發(fā)出《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)工作的通知》（即中發(fā)[1986]22號文件）。1989年，國務(wù)院進(jìn)一步提出，要繼續(xù)提出關(guān)于縣級改革的整體方案。

但是，以擴(kuò)權(quán)放權(quán)為方向的縣鄉(xiāng)政府改革，在進(jìn)入1990年代以后發(fā)生逆轉(zhuǎn)。這種逆轉(zhuǎn)是悄無聲息推進(jìn)的。從大的歷史背景來說，1989年的激烈政治動(dòng)蕩之后，雖然理論上并沒有否定中共十三大提出的改革目標(biāo)和思路，但是，改革的實(shí)際進(jìn)程不僅沒有繼續(xù)，而且在一些方面還有后退。如關(guān)于黨政分開等方面的改革，初步展開后又回到十三大以前。就縣鄉(xiāng)政府本身改革來說，原來的改革思路也沒有再繼續(xù)推進(jìn)。到1990年代中期，上級政府對于基層政府的控制總體上趨于加強(qiáng)，特別表現(xiàn)為垂直管理的部門不斷增多?；旧?，具有重要調(diào)控能力的政府部門大都開始實(shí)行垂直管理。如稅務(wù)部門，在地稅國稅分家以后，地方稅務(wù)部門也實(shí)行了省級垂直管理，隨后工商部門也實(shí)行垂直管理。21世紀(jì)之初，國土部門也實(shí)行了領(lǐng)導(dǎo)班子的垂直管理，質(zhì)監(jiān)和藥監(jiān)等部門也實(shí)行了垂直管理。

這些中央集權(quán)的新推進(jìn)，在國外研究中稱為“再中央集權(quán)化”。這種重新集權(quán)化，對于基層政府的運(yùn)行產(chǎn)生了直接而深刻的影響，不僅影響了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，也直接影響了縣市政府。在縣鄉(xiāng)之間，原來一些已經(jīng)下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)力也被縣市政府重新收走，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府變得更加虛弱。在行政權(quán)發(fā)生上級集權(quán)的同時(shí)，財(cái)政上的分稅制改革，從另一個(gè)方向削弱了縣鄉(xiāng)政府作為基層政府的運(yùn)行能力，既削弱了其管理能力，更削弱了其服務(wù)能力。其中受打擊最甚者，自然是在多級政府體系中最沒有談判能力的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。

通觀本世紀(jì)以來的縣級改革，中央的重新集權(quán)化是重要特征。這里的“中央”并不特指最高層的中央政府，而是泛指基層政府之上的上級政府。這種重新集權(quán)化，既表現(xiàn)在財(cái)政權(quán)力向上集中，也表現(xiàn)在行政權(quán)力向上集中，還表現(xiàn)在自1990年代中期以來，上級政府對于基層政府的直接控制不斷強(qiáng)化，具體表現(xiàn)為來自上級的各種考核問責(zé)日趨嚴(yán)密。在這個(gè)過程中，雖然從職權(quán)配置上中央權(quán)力在加強(qiáng)，對于基層的控制更細(xì)膩，但是，中央的權(quán)威卻在急劇下降。權(quán)威是建立信任與認(rèn)同基礎(chǔ)上的權(quán)力。缺乏基層信任與認(rèn)同，中央權(quán)力的有效性顯著衰落。也就是說，中央重新集權(quán)化的過程，也是基層對于高層不信任、不合作的過程。這種重新集權(quán)的直接后果，是基層政府與高層政府的矛盾空前尖銳時(shí)期。透過文件語言上、官方場面上基層政府對于高層的順從逢迎，隨處可見基層與高層之間的無窮分歧和廣泛猜忌。這種奇異狀態(tài)在快速地消解整個(gè)政府體制的可信度和有效性。

當(dāng)前，從基層政府與上級政府的關(guān)系來看，縣鄉(xiāng)政府的基本體制環(huán)境即條條集權(quán)的大格局未變，但是，隨著省直管縣體制的推進(jìn)，縣的管理職權(quán)有所擴(kuò)張，垂直管理勢頭有所回轉(zhuǎn)。

上下不討好：基層官員的兩難困境

重新集權(quán)直接導(dǎo)致基層政府對于高層政府的不信任和不合作，也對于基層政府與基層民眾的矛盾起了催化作用。但是，在這種情況面前，高層領(lǐng)導(dǎo)并沒有很好地反思本身存在的問題，而是更多地指責(zé)基層政府，特別是指責(zé)基層官員的品行和能力。高層政府不斷增加和強(qiáng)化不合理或不切實(shí)際的考核問責(zé)。由此，基層政府陷入兩難境地，上有高層領(lǐng)導(dǎo)的指責(zé)批評，下有基層民眾的不滿抵抗。

就基層官員來說，他們本身的不滿也在迅速增加。這種不滿也在兩個(gè)方向上：

對上，他們認(rèn)為高層集權(quán)過多，眾多重要部門垂直管理。在基層政府看來，高層的這種做法有兩種動(dòng)因，既有高層對基層政府不信任的動(dòng)因，如往往是哪個(gè)領(lǐng)域出了問題，就把哪個(gè)部門劃為垂直管理；也有高層與基層政府直接爭利的動(dòng)因，如把那些有利益的單位和部門劃歸上級管理。因此，面對來自上級的批評指責(zé)，基層官員對于上級政府的不滿也是很強(qiáng)烈的。針對上級的垂直管理，縣鄉(xiāng)干部往往說，“上訪問題很重要，計(jì)劃生育很重要，中央為什么不搞垂直管理”，“放在地方管不好，收到上邊照樣管不好”。針對權(quán)力濫用、官員腐敗等問題，一些基層官員說：“說基層官員腐敗，我們這點(diǎn)腐敗算什么，上級更腐敗，高層更腐敗”，“腐敗的根子在上邊，并不在我們下邊”。

對下，他們認(rèn)為現(xiàn)在的民眾越來越難管理，很多人經(jīng)常對政府提出過分的要求。很多基層官員反映，現(xiàn)在民眾不管大事小事、公事私事、新事舊事都來找基層政府，頻現(xiàn)各種無理上訪、惡意上訪，稍不滿意就越級上訪，對于民眾的很多指責(zé)和行為表現(xiàn)，基層官員也有很多不滿和抱怨。認(rèn)為這些民眾意在鬧事，趁機(jī)提條件來敲詐政府，是“刁民”。民眾的頻繁上訪大大增加了基層官員的維穩(wěn)工作量，他們承受著巨大壓力，耗費(fèi)了很多精力，嚴(yán)重影響了正常工作安排和心理狀態(tài)。

當(dāng)下的基層治理，問題主要表現(xiàn)在兩個(gè)層面，一個(gè)是社會(huì)層面，一個(gè)是政府層面。不僅政府與社會(huì)面臨諸多矛盾，而且，基層政府與上層政府也存在諸多矛盾?？梢哉f，目前是民眾與政府的矛盾空前復(fù)雜的時(shí)期，也是基層政府與上層政府矛盾空前尖銳的時(shí)期。從基層官員來說，他們面臨民眾的廣泛深刻的不信任，不合作；同樣，從上層政府來說，也面臨基層官員深刻而廣泛的不信任，不合作。與80年代甚至90年代早期比較，上層領(lǐng)導(dǎo)人的講話，上級政府的文件精神，不僅得不到基層官員的尊重和執(zhí)行，往往成為基層官員嘲諷質(zhì)疑的對象。在上級面前，基層官員過去那種發(fā)自內(nèi)心的謙恭和信服，已經(jīng)不復(fù)存在。

擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣：理順政府間關(guān)系的積極探索

現(xiàn)在，人們在討論鄉(xiāng)村治理的時(shí)候，不可避免地強(qiáng)調(diào)政府治理的重要。雖然政府體制沒有根本性轉(zhuǎn)變，但是，局部的改革努力和突破也在不同領(lǐng)域有所體現(xiàn)。應(yīng)該說，這些體制性的演變，是在鄉(xiāng)村治理的視野下觀察政府變革所必須注意的。

進(jìn)入新世紀(jì)以后，雖然政府改革并沒有深刻而重大的舉措推出，但是，高層政府也清楚地察覺到來自基層政府的不滿指責(zé)。在這種情況下，高層開始重新重視對于基層的放權(quán)擴(kuò)權(quán)問題，既表現(xiàn)在財(cái)政的公共支出責(zé)任上，高層愿意承擔(dān)更多責(zé)任，特別是加大了財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的力度；也表現(xiàn)在行政權(quán)力分割上，高層開始改進(jìn)過去那種不斷加強(qiáng)中央集權(quán)的思路，將一部分審批權(quán)力下放給縣市政府。在政府部門的設(shè)置和管理上，對于過去的垂直管理做法有了反思，有意識(shí)地給予地方較大自主空間。在這個(gè)過程中，對于基層治理影響最巨者，是財(cái)政體制的省直管縣和擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣兩項(xiàng)改革試點(diǎn)。從一般理解上，強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)自然涵蓋了財(cái)政省直管縣的內(nèi)容，是對于80年代中期以后確立的“市管縣”政府間體制的調(diào)整。但是，從改革本身進(jìn)程來看，強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)和財(cái)政省直管縣的進(jìn)路不同。

自2007年開始，中央政府積極推進(jìn)省直管縣財(cái)政改革。主要做法是，在政府間收支劃分、轉(zhuǎn)移支付、資金往來、預(yù)決算、年終結(jié)算等方面，省財(cái)政與市縣財(cái)政直接聯(lián)系，開展相關(guān)業(yè)務(wù)。到2011年底，全國共有27個(gè)省對1080個(gè)縣（包括縣級市）實(shí)行直接管理。省直管縣的作用主要是，加快了項(xiàng)目申報(bào)審批速度，縮短了財(cái)政運(yùn)轉(zhuǎn)周期，降低了審批成本，提高了政府工作效率。省直管縣在一定程度上提高了擴(kuò)權(quán)縣市的體制地位和社會(huì)影響，使擴(kuò)權(quán)縣市成為投資環(huán)境好、辦事效率高的代名詞（陳國權(quán)、李院林，2009）。比中央直接推進(jìn)的財(cái)政省直管縣更早的放權(quán)改革，是一些地方自發(fā)推動(dòng)的擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣改革。從2002年開始，湖北、浙江、河南三省先后給縣市擴(kuò)權(quán)，如浙江把313項(xiàng)屬于地級市的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限下放給20個(gè)縣級行政區(qū)，權(quán)限范圍包括計(jì)劃、外貿(mào)、國土資源、交通等（何濤舟，2009）。2010年，國務(wù)院進(jìn)一步做出決定，將原來屬于垂直管理的工商部門和質(zhì)監(jiān)部門劃歸地方管理。在此背景下，縣級擴(kuò)權(quán)有了一些實(shí)際的舉措。也許可以說，以此為標(biāo)志，縣級政府有了較大的權(quán)力空間和較多的活力，重新中央集權(quán)的勢頭有所扭轉(zhuǎn)。

但是，“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”引發(fā)諸多問題。其一，除了經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限的調(diào)整下放外，涉及社會(huì)管理、社會(huì)事業(yè)發(fā)展、維護(hù)穩(wěn)定等方面仍由地級市統(tǒng)一管理和統(tǒng)籌安排；其二，人事任免權(quán)依然還在省轄市，如果省里不將人事權(quán)上收，這種縣市擴(kuò)權(quán)改革會(huì)受到嚴(yán)重的抑制。有的縣級領(lǐng)導(dǎo)人說，只要省轄市對縣級還有人事管理權(quán)，那么，現(xiàn)在的擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣就沒有辦法進(jìn)行到底；其三，地級市在強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)問題上有抵觸。在財(cái)政上，市級雖然已經(jīng)充分履行基數(shù)劃轉(zhuǎn)，也不再參與分享試點(diǎn)縣的經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果，但同時(shí)也取消了原有政策以外的所有財(cái)政支持；其四，垂直管理在擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣政策中定位模糊，因?yàn)閲?、工商、稅?wù)、金融等垂直管理部門在政府管理中舉足輕重，但各自都有自上而下的行政體制，擴(kuò)權(quán)政策無能為力。其五，從實(shí)際運(yùn)行看，下放的權(quán)限數(shù)量少，而且多是虛的空的 。比如像舉辦群眾集會(huì)活動(dòng)、稅務(wù)出具發(fā)票遺失證明之類的審批權(quán)放了，但是，涉及招商引資稅收優(yōu)惠、工業(yè)園區(qū)耕地占補(bǔ)平衡等方面審批權(quán)紋絲不動(dòng)。實(shí)質(zhì)性權(quán)限仍然停留在省市級政府。改革試點(diǎn)后，因?yàn)槭〖壵芾矸蕊@著擴(kuò)大，工作量明顯增加。由于人員編制有限、信息不暢和地區(qū)差異較大等原因，省級政府的工作常常不到位?？h市則因?yàn)槭率乱c省級直接對接，許多事情都要去省城，交通比較遠(yuǎn)，行政成本明顯提高。

目前，基層政府與高層政府的關(guān)系，可以說處在一個(gè)收權(quán)與放權(quán)交織的糾結(jié)時(shí)期。高層政府和基層政府的權(quán)力關(guān)系遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有理順，更深刻的問題還沒有解決，甚至根本就沒有觸及。高層政府和基層政府的權(quán)力責(zé)任關(guān)系，還處在一個(gè)混沌未開的非法制化狀態(tài)。上級政府與基層政府關(guān)系的法治程度依然很低。已經(jīng)展開的放權(quán)擴(kuò)權(quán)還是局部的，淺層次的，屬于對過度集權(quán)的修修補(bǔ)補(bǔ)，而且這種修補(bǔ)是上級政府的隨意性行為，屬于被動(dòng)應(yīng)付的放權(quán)行為。

要從根本上理順基層與上級政府間關(guān)系，需要加大改革力度，最直接突出的問題有兩個(gè)。其一，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的問題?，F(xiàn)在，雖然中央財(cái)政向地方財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的力度加大，但是，在轉(zhuǎn)移支付過程中，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付比重很高。很多專項(xiàng)本身就是對于基層的不合理要求。轉(zhuǎn)移支付體制背后更重要的問題是，中央不應(yīng)該集中如此多的財(cái)力。在許多情況下，先集中財(cái)力再轉(zhuǎn)移支付本身就很沒有效率并且有利于產(chǎn)生腐敗。其二，基層政府的機(jī)構(gòu)編制問題。高層政府依然管的過多過濫，對于基層機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員編制等問題，高層政府行為隨意，想放則放，想收則收。不論在中央，還是地方，往往因?yàn)槟撤N情況出現(xiàn)，領(lǐng)導(dǎo)人一個(gè)講話、一次會(huì)議就決定新設(shè)某種機(jī)構(gòu)，就決定某種機(jī)構(gòu)升格、擴(kuò)編，甚至自上而下要求某種機(jī)構(gòu)統(tǒng)一配置什么設(shè)備、工作人員應(yīng)當(dāng)何種待遇。下級政府不論什么情況，都必須執(zhí)行這種大一統(tǒng)的要求。上級政府想管多少就管多少，想管到哪里就管到哪里，政令漫天飛，其結(jié)果只能是，想管也管不好，越想管越管不好，越號稱加強(qiáng)權(quán)威，結(jié)果越是權(quán)威衰落。顯然，這是一種非法制化、非制度化的政府間關(guān)系。

從體制深層來看，理順基層與高層政府關(guān)系，進(jìn)一步的行政性分權(quán)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，還需要做出諸多政治體制的新安排，即包括基層政治體制改進(jìn)，也包括全局性的政治體制變革。政府間關(guān)系的法治化尤為緊迫。應(yīng)該通過法治化來確定高層與基層政府的權(quán)力責(zé)任關(guān)系。哪些責(zé)任和權(quán)力在基層，哪些責(zé)任和權(quán)力在高層，應(yīng)該基于民主和法治的原則給以制度化的確定，有明確的切割。這種切割和劃分，應(yīng)當(dāng)與市場經(jīng)濟(jì)的流動(dòng)性和靈活性相容，在機(jī)構(gòu)和職能上都有較好的彈性和地區(qū)差異兼容性。不同層級的政府，應(yīng)該有明確的責(zé)任和權(quán)力邊界，什么事情對上負(fù)責(zé)，依據(jù)上級政府要求執(zhí)行，什么事情對下負(fù)責(zé)，依據(jù)本地民意做出決定，都必須有基于法治的明確規(guī)定。換言之，中央和地方之間，基層政府和上級政府之間，也應(yīng)該通過法律過程來“確權(quán)”，而不是通過領(lǐng)導(dǎo)人的講話、文件來隨意收放。這是法治政府的基本要求。

規(guī)范性：基層政府運(yùn)行的歷史性進(jìn)步

考察政府行為的規(guī)范性，可以從兩個(gè)角度，即從外部看運(yùn)行狀況變化，從內(nèi)部看決策過程變化。

從外部看，政府行為的規(guī)范性明顯增強(qiáng)。主要表現(xiàn)在：政府辦事程序趨于明確，如期限的規(guī)定，條件的規(guī)定，并且公開化；政府的辦事場所趨于統(tǒng)一，很多地方都設(shè)立了政務(wù)大廳；政府人員的行政問責(zé)得到強(qiáng)化，政府對于工作人員的行為有明確要求，工作紀(jì)律得到整肅。政府運(yùn)行的這種規(guī)范提升，應(yīng)該說與八九十年代基層政府的隨意混亂，職責(zé)不清，有責(zé)無崗、有崗無人、有人無為的狀況不大相同。與此相應(yīng)，政府依法行政，官員依法辦事，在程序性、行為標(biāo)準(zhǔn)化方面有巨大進(jìn)步。

行政問責(zé)正在推進(jìn)。這種自上而下的行政性問責(zé)的推進(jìn)，主要是地方黨政領(lǐng)導(dǎo)直接主導(dǎo)的，就其動(dòng)力而言，一個(gè)是由政府招商引資的需要所激發(fā)，一個(gè)是基層群眾對于政府的壓力所致。同時(shí)，最近幾年上級政府的問責(zé)加強(qiáng)也推動(dòng)著基層政府的問責(zé)性提高。

機(jī)構(gòu)改革有所推進(jìn)。從縱向來看，基層政府的機(jī)構(gòu)設(shè)置方面的自主權(quán)有所擴(kuò)大，特別是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，來自高層政府的直接規(guī)制和要求比過去明顯減少；從橫向來看，基層政府的機(jī)構(gòu)設(shè)置現(xiàn)在呈現(xiàn)比較多樣和復(fù)雜的局面。在不同的縣市，很難看到完全一致的機(jī)構(gòu)設(shè)置。這也是與上世紀(jì)八九十年代不同的情況。機(jī)構(gòu)改革雖然是基層政府改革的熱點(diǎn)領(lǐng)域，但是，推進(jìn)力度并不大。一般來說，基層黨政領(lǐng)導(dǎo)人更愿意在行政規(guī)范化方面多有動(dòng)作，而不愿意在機(jī)構(gòu)精簡方面加大力度。因?yàn)闄C(jī)構(gòu)精簡調(diào)整，阻力更大，風(fēng)險(xiǎn)更大。2010年以來，個(gè)別發(fā)達(dá)地方在縣市層面啟動(dòng)了大部制改革。這些地方的政府部門調(diào)整力度很大，政府機(jī)構(gòu)數(shù)量大大減少，但實(shí)際效果還相當(dāng)微弱。政府運(yùn)行機(jī)制變化不大，政府人員甚至抱怨改革后工作程序更加麻煩，行政效率更低；人員規(guī)模變化有限，因?yàn)榫嗊^程中只是簡單地職位合并，出現(xiàn)了領(lǐng)導(dǎo)職位的過度擁擠，有的一個(gè)部門有十來個(gè)副職領(lǐng)導(dǎo)。目前的大部制改革，主要效果在部門設(shè)置的減少，在提高政府效率和縮小政府人員規(guī)模這兩個(gè)方面，還沒有發(fā)揮出實(shí)際作用，也許其效果的體現(xiàn)還需要假以時(shí)日。

從內(nèi)部看，決策過程的規(guī)范化提升。進(jìn)入新世紀(jì)以來，縣鄉(xiāng)兩級政府都開始重視議事規(guī)則的制定，決策程序趨于明確。不論是政府的常務(wù)會(huì)，還是黨委的常委會(huì)，普遍建立了正式文本形式的議事規(guī)則，并制定了相應(yīng)的決策程序。如集體決定的事項(xiàng)、會(huì)議紀(jì)要的正規(guī)化，特別是重大項(xiàng)目的決策、工程承包的發(fā)包等方面，普遍建立了明確的規(guī)則程序。雖然從執(zhí)行來看，這些決策規(guī)則和議事程序往往落實(shí)得不好，甚至因?yàn)檫@種決策機(jī)制問題導(dǎo)致的腐敗案例仍然未見其少，但是，與二十世紀(jì)八九十年代的無明確規(guī)則和程序的狀況比，顯然是很大進(jìn)步。

與此同時(shí)，主要領(lǐng)導(dǎo)人的“限權(quán)”進(jìn)程有所推進(jìn)。決策體制的主要弊端是過度集權(quán)，特別是一把手集權(quán)。最近幾年，一些地方探索縣市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的一把手“限權(quán)”改革。一般來看，領(lǐng)導(dǎo)層內(nèi)部決策制度健全和議事規(guī)則的設(shè)立，本身就是對于個(gè)人集權(quán)的限制。但是，在此基礎(chǔ)上，一些地方還專門出臺(tái)了若干限制一把手集權(quán)的措施，包括一把手“自覺限權(quán)”的經(jīng)驗(yàn)。如“末位表態(tài)制”，即一把手在會(huì)議議決事項(xiàng)過程中最后表態(tài)；一把手不直接分管人事、財(cái)務(wù)工作等。這些一把手限權(quán)改革，還屬于政府決策機(jī)制的前沿問題，探索試驗(yàn)剛剛開始，爭論還很多。有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，如果一把手能夠做到“自覺限權(quán)”，他就能夠做到自覺的防止權(quán)力濫用，那么，所謂限權(quán)也就沒有意義了。顯然，這種“自覺限權(quán)”的改革探索有內(nèi)在的邏輯矛盾。

政府間“確權(quán)”：關(guān)于改革的意見

現(xiàn)在，在農(nóng)村政策議程中，“確權(quán)”是個(gè)很重要的概念，主要是對于農(nóng)民與土地關(guān)系的清晰界定和法制化保障。筆者認(rèn)為，就政府改革而言，為了解決當(dāng)前不斷增加、日益復(fù)雜的體制性沖突，也需要在不同層級的政府間積極推進(jìn)“確權(quán)”。

客觀地說，進(jìn)入新世紀(jì)的十多年間，基層政府發(fā)生了令人欣慰的積極變化，也有一些改革舉措取得明顯進(jìn)展。但是，現(xiàn)在的基層政府面臨比以往更多問題。這是因?yàn)楦母镞M(jìn)程本身引發(fā)愈加深遠(yuǎn)廣泛的問題。這些問題即植根于基層社會(huì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)程，也滋生于政府體系內(nèi)部。民眾對于政府的要求快速提升，需要政府處理的利益關(guān)系日益復(fù)雜，政府體系的不適應(yīng)性日益顯現(xiàn)。基層政府正在陷入深重的治理危機(jī)之中。顯然，這是一個(gè)孕育著巨大風(fēng)險(xiǎn)的社會(huì)情景。歷史的經(jīng)驗(yàn)顯示，社會(huì)動(dòng)蕩往往發(fā)生在變革啟動(dòng)的時(shí)候。托克維爾關(guān)于法國大革命的描述分析，展示的就是這種歷史邏輯。

從縣鄉(xiāng)權(quán)力配置的考察發(fā)現(xiàn)，政府體制的基本格局，依然是僵硬的自上而下的中央集權(quán)控制。自上世紀(jì)90年代初期以來，經(jīng)濟(jì)市場化進(jìn)程有巨大推進(jìn)，公民社會(huì)快速成長，但是，政府體制并沒有做出與經(jīng)濟(jì)社會(huì)演變相適應(yīng)的深刻調(diào)整，而且在某些方面甚至還在倒退。中央集權(quán)控制已經(jīng)對整個(gè)政府體系的功能發(fā)揮產(chǎn)生了深刻的消極影響。一方面，集權(quán)控制嚴(yán)重束縛了基層政府面對基層社會(huì)的服務(wù)能力和控制能力，導(dǎo)致微觀矛盾上升為宏觀矛盾，間接地加劇了基層社會(huì)的治理難度；另一方面，集權(quán)控制嚴(yán)重?fù)p害了基層政府對于高層政府的合作關(guān)系，直接造成了基層政府對于高層政府及其政策方針的不合作甚至抵制，造成了大量的政策失效。

從官員個(gè)人行為的考察則發(fā)現(xiàn)，集權(quán)控制的消極影響更加深刻和嚴(yán)重。一方面，集權(quán)控制直接制造基層官員對于高層官員的不信任，特別是對于高層官員能力和品行的不信任，甚至直接質(zhì)疑高層官員職位來源的正當(dāng)性。與上世紀(jì)八九十年代比較，基層官員對于高層官員能力和品德的負(fù)面評價(jià)顯著增加。另一方面，基層官員對于政治體制的信任與忠誠不斷消解，使得基層官員從對于某些高層政策和某些官員個(gè)人的不信任，發(fā)展到對于整個(gè)政府制度安排的質(zhì)疑和不合作。

現(xiàn)在，基層政府運(yùn)行出現(xiàn)了系統(tǒng)性障礙。其一是制度化滯后造成的政府運(yùn)行障礙，可以稱為制度化危機(jī)。作為官僚機(jī)器的政府，其形態(tài)和機(jī)制都不成熟，還習(xí)慣于用“政治口號”、“政治運(yùn)動(dòng)”來解決政府運(yùn)行中的問題，這種“運(yùn)動(dòng)化”的運(yùn)行邏輯帶來大量矛盾；其二是民主化滯后造成的政府運(yùn)行障礙，或稱民主化危機(jī)，核心問題是民眾意志對政府過程的參與性不夠，政府行為難以向民眾負(fù)責(zé)，導(dǎo)致民眾對政府的不信任、不合作，甚至發(fā)生大量抵抗；其三是法治化滯后造成的政府運(yùn)行障礙，或稱法治化危機(jī)。社會(huì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過程中需要協(xié)調(diào)空前復(fù)雜的利益關(guān)系，法律法規(guī)供應(yīng)不足加劇了矛盾激化，甚至釀成廣泛的社會(huì)沖突。大量利益紛爭的處理無法律通道可循，許多本來可以司法過程解決的問題被擴(kuò)展到政治過程中，而政治解決過程渠道不暢，大量問題在上訪、抗議等非良性過程中展開，直接后果是：普通社會(huì)問題被政治化，個(gè)體問題被群體化，分散問題被集中化，局部問題被全局化。在這種情況下，政府改革難度空前巨大。

黨的十八大前后，國內(nèi)外輿論對于中國改革都有很多議論和期待。半年多來，新領(lǐng)導(dǎo)層有一些新舉措和新表示。從政府改革來說，中央政府已經(jīng)在下放權(quán)力方面有了一些具體動(dòng)作，取消和下放了一些行政審批權(quán)限，行政性分權(quán)步伐明顯加快。但是，這種改革基本上還在行政改革范圍之內(nèi)。在政治層面，尚也看不到新的重大舉措出臺(tái)。相反，傳統(tǒng)政治控制方式還得到了強(qiáng)化。不論在高層，還是在基層，傳統(tǒng)政治控制的沒有明顯松動(dòng)和改變的跡象。即便從行政改革本身來看，在基層政府層面（縣市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)），現(xiàn)在也沒有清晰的頂層設(shè)計(jì)和規(guī)劃。

筆者認(rèn)為，也許從現(xiàn)在開始，政府改革進(jìn)入一個(gè)政治改革和行政改革“分道”推進(jìn)的階段。或者說，政治改革和行政改革的分野正在越來越清晰。比較西方國家，中國政府過程的基本特點(diǎn)是政治過程與行政過程的一體化?；仡櫼酝甑母母?，政治改革和行政改革彼此交融，共進(jìn)共退、一損俱損?，F(xiàn)在則不然，行政改革在加快推進(jìn)，政治改革則舉步不前。從基層政府角度看，不論是政治層面的改革，還是行政層面的改革，我們都難以清晰地判斷出改革部署近期是否出現(xiàn)重大突破。目前，高層對于基層政府改革沒有清晰的規(guī)劃設(shè)計(jì)。但是，這并非壞事。在大一統(tǒng)的政府控制思路下，中央也不可能設(shè)計(jì)出真正合理可行的基層政府改革方略。面對幅員廣闊、社會(huì)經(jīng)濟(jì)狀況千差萬別的基層實(shí)際，中央這些設(shè)計(jì)規(guī)劃往往是不切實(shí)際的，甚至是虛妄的。

筆者認(rèn)為，基層政府的行政性制度安排，如縣鄉(xiāng)政府有多少個(gè)機(jī)構(gòu)，多少人員崗位，行政權(quán)力如何在部門之間配置等等，不應(yīng)當(dāng)成為中央政府的職權(quán)范圍，中央也無法安排好。中央應(yīng)該在地方政治改革進(jìn)程中承擔(dān)較多責(zé)任，積極規(guī)劃設(shè)計(jì)政治改革的基本框架和基本路線，成為這些改革思路強(qiáng)有力的推動(dòng)者。如果政治性制度安排做出有力調(diào)整，基層自然會(huì)把這些行政性制度安排解決好?；蛘哒f，如果基層民意力量真正能夠制約政府，那些行政性問題根本不成問題。問題在于，高層在政治改革重大問題上缺乏作為和誠意，卻在很多行政性、管理性問題上給基層以管制和干涉。與上世紀(jì)80年代形成比較，現(xiàn)在的基層官員比高層更有政治改革的要求和沖動(dòng)，最近十年來不斷有基層自主啟動(dòng)重大政治改革舉措。這是因?yàn)榛鶎宇I(lǐng)導(dǎo)更能直接感受來自社會(huì)和公眾的改革壓力。但是，高層不僅不積極呼應(yīng)和引導(dǎo)，反而致力于打壓和限制。高層的這種表現(xiàn)也是其政治權(quán)威不斷流失的重要原因?，F(xiàn)在看來，在新的社會(huì)經(jīng)濟(jì)形勢和中央-地方利益格局下，高層已經(jīng)無法通過集權(quán)、收權(quán)來確立權(quán)威，一味籠統(tǒng)地要求基層“服從中央”、“維護(hù)大局”已經(jīng)無法奏效。高層要重塑政治權(quán)威，需要拋卻傳統(tǒng)思路，政府體系動(dòng)大手術(shù)，重新界定確立不同層級政府間的權(quán)力關(guān)系，在不同層級政府間建立全新的互動(dòng)模式。

（作者為國務(wù)院發(fā)展研究中心研究員）