改革方向論衡

魏加寧

我們的所謂“改革”似乎都在朝著重新加強(qiáng)集權(quán)的方向走，這顯然與市場(chǎng)化改革方向相左，與建設(shè)現(xiàn)代國(guó)家背道而馳

最近一個(gè)時(shí)期，有關(guān)改革方案設(shè)計(jì)的研究十分火爆，然而對(duì)于改革方向的研討卻十分罕見。綜觀目前各種改革思路，不能不令人感到多少有些隱憂：

一是在政府與企業(yè)的關(guān)系上，一些人只講“政府轉(zhuǎn)型”，不講“去政府化”，理由似乎也挺有道理：“該抓的要抓起來，該放的要放下去”?？闪钊藫?dān)心的是，如果沒有主攻方向，如果沒有其他相應(yīng)的制度改革來加以配合，在中國(guó)現(xiàn)實(shí)條件下，“政府轉(zhuǎn)型”的結(jié)果很可能是：該抓的抓起來了，但是該放的卻沒有放下去；或者是暫時(shí)先放下去了，之后再以加強(qiáng)宏觀調(diào)控、加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管等名義重新抓起來，最終使得政府的作用得到進(jìn)一步強(qiáng)化。

二是在政府與國(guó)民的關(guān)系上，民主與法治本應(yīng)相輔相成，沒有民主，法治的權(quán)威就無法確立；相反，沒有法治，民主就得不到可靠保障。然而，由于種種原因，目前輿論界強(qiáng)調(diào)法治的多，倡導(dǎo)民主的少。而在司法改革方面也是強(qiáng)調(diào)司法獨(dú)立的多，倡導(dǎo)司法透明、司法公正、司法監(jiān)督的少。如果沒有民主監(jiān)督做保障，片面地強(qiáng)調(diào)法治，只能會(huì)助推集權(quán)化傾向。

三是在部門與部門的關(guān)系上，重要的是決策——執(zhí)行——監(jiān)督三權(quán)分立、三權(quán)制衡，而不是追求權(quán)力的過度集中。但目前行政體制改革的主要注意力總是放在追求大部制上面，而不是研究如何構(gòu)筑權(quán)力制衡。片面追求大部制，權(quán)力不斷朝少數(shù)大部委集中，則會(huì)進(jìn)一步強(qiáng)化集權(quán)體制。

四是在中央與地方的關(guān)系上，當(dāng)前的主要矛盾是中央財(cái)政日子好過，地方債務(wù)負(fù)擔(dān)過重。此輪財(cái)稅改革的主要任務(wù)應(yīng)當(dāng)是減輕地方財(cái)政負(fù)擔(dān)，增強(qiáng)地方政府自主權(quán)。但是改革的路徑有兩種，一種是上收部分事權(quán)，另一種是下放部分財(cái)權(quán)。如果只強(qiáng)調(diào)上收事權(quán)，不注意下放財(cái)權(quán)，也會(huì)進(jìn)一步強(qiáng)化中央集權(quán)。

五是在國(guó)企與民企的關(guān)系上，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，本應(yīng)是凡民營(yíng)企業(yè)能夠做的，就盡量讓民營(yíng)企業(yè)去做；只有民營(yíng)企業(yè)做不了、做不好的，才應(yīng)由國(guó)有企業(yè)來做。國(guó)有企業(yè)應(yīng)是政府職能的延伸，而不應(yīng)與民爭(zhēng)利。然而當(dāng)前存在著一種相反的傾向：一方面，政府默認(rèn)國(guó)有企業(yè)在競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域依靠壟斷掙大錢，謀暴利；而另一方面，政府卻又在鼓勵(lì)民營(yíng)企業(yè)進(jìn)入到薄利、微利、甚至是無利可圖的公益性事業(yè)或準(zhǔn)公益事業(yè)。如此一來，豈不是本末倒置？如果國(guó)有企業(yè)不從競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域退出來，不把高回報(bào)的競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)讓出來，民營(yíng)企業(yè)又如何能夠競(jìng)爭(zhēng)過國(guó)有企業(yè)？如果連理應(yīng)以社會(huì)福利最大化為本職的國(guó)有企業(yè)都不愿意進(jìn)入的公益性事業(yè)或準(zhǔn)公益事業(yè)，那追求利潤(rùn)最大化的民營(yíng)企業(yè)又為何要積極進(jìn)入這些領(lǐng)域呢？只講“民進(jìn)”，不講“國(guó)退”的結(jié)果，只會(huì)強(qiáng)化國(guó)有企業(yè)的逐利行為，同時(shí)弱化民營(yíng)企業(yè)的盈利能力。

六是在價(jià)改與企改的關(guān)系上，究竟是價(jià)格改革優(yōu)先，還是企業(yè)改革優(yōu)先，上世紀(jì)80年代曾有一爭(zhēng)。如今來看，二者同等重要。如果沒有價(jià)格改革，沒有正確的價(jià)格信號(hào)引導(dǎo)，那么企業(yè)改革就無法推進(jìn)，企業(yè)之間就無法展開公平競(jìng)爭(zhēng)；反之，如果沒有企業(yè)改革，沒有引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，那么價(jià)格改革就意味著漲價(jià)，就意味著有權(quán)者可以利用手中權(quán)力來配置資源，然后通過市場(chǎng)化價(jià)格合法變現(xiàn)，從中獲取超額利潤(rùn)，因而導(dǎo)致人民群眾的不滿，增大改革的阻力。譬如鐵路改革，如果不加快企業(yè)制度改革，不引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，所謂鐵路改革的結(jié)果，要么是票價(jià)上漲，要么是債臺(tái)高筑，其最終成本都是要由廣大老百姓、納稅人或人民幣持有者共同分擔(dān)。

七是在官方智庫(kù)與民間智庫(kù)的關(guān)系上，如果僅重視官方智庫(kù)建設(shè)，強(qiáng)調(diào)官方智庫(kù)整合，而不是積極發(fā)展民間智庫(kù)，鼓勵(lì)智庫(kù)之間展開公平競(jìng)爭(zhēng)、大力發(fā)展思想市場(chǎng)的話，那么通過官方智庫(kù)方式達(dá)成所謂“共識(shí)”，將有可能使整個(gè)社會(huì)重新回到改革開放前的“思想統(tǒng)一年代”。

八是在頂層設(shè)計(jì)與基層探索關(guān)系上，積改革開放35年之經(jīng)驗(yàn)，要想推進(jìn)改革，既要加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，也要鼓勵(lì)基層探索。頂層設(shè)計(jì)通常需要達(dá)成改革共識(shí)，但是如果只強(qiáng)調(diào)頂層設(shè)計(jì)，不允許地方先行先試，那么在共識(shí)達(dá)成之前，許多改革根本就寸步難行。中國(guó)國(guó)土遼闊、人口眾多、地區(qū)之間千差萬(wàn)別，試圖以一種統(tǒng)一的改革模式套用不同的地區(qū)，勢(shì)必事倍功半。因此，中央政府不應(yīng)當(dāng)壟斷改革，而應(yīng)當(dāng)放手讓地方創(chuàng)新，鼓勵(lì)地方在體制改革上展開競(jìng)爭(zhēng)。所謂頂層設(shè)計(jì)，主要應(yīng)當(dāng)設(shè)計(jì)改革的大方向，設(shè)計(jì)改革的大框架，設(shè)計(jì)改革的大原則，而不是事無巨細(xì)、面面俱到，更不能用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的方式來推進(jìn)市場(chǎng)化改革。以房地產(chǎn)稅為例，應(yīng)當(dāng)由中央政府決定統(tǒng)一稅種，地方政府決定各自稅率，從而給地方政府更多的政策靈活性和自主決策權(quán)。

值得一提的是，當(dāng)前，有許多人指責(zé)地方政府的公司化傾向，這無疑是正確的，但如果在解決這一問題的方法上，不是選擇自下而上的民主監(jiān)督，而是延用幾千年封建社會(huì)慣用的自上而下到各地巡視的做法，其結(jié)果很可能是重蹈歷史覆轍。當(dāng)年唐朝“安史之亂”，并不是因?yàn)榈胤阶鱽y，而恰恰是由于中央派遣的節(jié)度使權(quán)力過大所致。

令人擔(dān)憂的是，幾乎從所有方向上看，我們的所謂“改革”似乎都在朝著重新加強(qiáng)集權(quán)的方向走，這顯然與市場(chǎng)化改革方向相左，與建設(shè)現(xiàn)代國(guó)家背道而馳。

與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)集中決策不同的是，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是分散決策，與之相配套的是民主法治和地方自治。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、民主法治、地方自治“三位一體”，共同構(gòu)成現(xiàn)代國(guó)家的基本框架——而這，才正是我們改革的基本方向！

總而言之，改革可以試錯(cuò)，但是方向千萬(wàn)不能走錯(cuò)！否則，方案越精細(xì)，離目標(biāo)越遙遠(yuǎn)！

（作者為國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心宏觀經(jīng)濟(jì)研究部副部長(zhǎng)）