預(yù)算績效管理實踐探究

崔書欣

1994年分稅制改革實施以來，我國財政部門經(jīng)過17年的不懈努力和探索，汲取資源能力、宏觀調(diào)控能力、資源配置能力、調(diào)節(jié)收入分配能力大大增強(qiáng)，向建立穩(wěn)固、強(qiáng)大和可持續(xù)的財政目標(biāo)不斷接近；先后實施了部門預(yù)算、國庫集中支付、政府采購、收支兩條線和現(xiàn)代會計制度等各項制度改革，至2004年十六屆三中全會召開之際，基本搭建了適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件的公共財政框架。

隨著預(yù)算管理制度改革的不斷深化，全面、系統(tǒng)、深入研究預(yù)算績效管理成為預(yù)算管理改革中的一個重要任務(wù)。長期以來，國際和國內(nèi)的多數(shù)經(jīng)濟(jì)學(xué)者提及更多的是“績效預(yù)算”概念，而我們正在推進(jìn)的是“預(yù)算績效”進(jìn)程。

在我國現(xiàn)階段，盡管公共支出管理體系已然開始構(gòu)建高績效政府組織的進(jìn)程，但是由于缺乏統(tǒng)一規(guī)范的績效考評制度和標(biāo)準(zhǔn)，距離績效預(yù)算的目標(biāo)仍然存在著較大的差距，根據(jù)目前預(yù)算體制的實際情況看，應(yīng)該從推進(jìn)預(yù)算績效入手，構(gòu)建績效評價指標(biāo)體系，積極穩(wěn)妥、循序漸進(jìn)開展預(yù)算體制改革。

預(yù)算績效是一項涉及范圍廣、內(nèi)容復(fù)雜的系統(tǒng)工程，具體包括績效目標(biāo)設(shè)定、績效運(yùn)行跟蹤監(jiān)控、績效評價、評價結(jié)果反饋和應(yīng)用4個環(huán)節(jié)。本文以地基抗震和地下空間安全規(guī)程項目資金預(yù)算為例，探究績效預(yù)算管理的有關(guān)環(huán)節(jié)和內(nèi)容。

一、績效目標(biāo)設(shè)定。根據(jù)國民經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展規(guī)劃和事業(yè)發(fā)展規(guī)劃，科學(xué)、合理測定資金需求，編制年度項目規(guī)劃，設(shè)定績效目標(biāo)，制定績效指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)。

（一）項目背景。隨著我省經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展，城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，城市建設(shè)規(guī)劃面積放大，超高層建筑越來越多，工程建設(shè)規(guī)模越來越大，隨之帶來了抗震設(shè)防、地基基礎(chǔ)抗震、巖土工程等涉及建設(shè)工程抗震質(zhì)量安全的新問題和新難題。因此，開展巖土工程抗震、深基坑、樁基礎(chǔ)等有關(guān)問題的研究，編制吉林省地基抗震和地下空間安全規(guī)程，保障工程抗震質(zhì)量安全成為我省當(dāng)前抗震工作的首要任務(wù)。

（二）設(shè)立績效目標(biāo)。研究的問題緊密結(jié)合我省的實際情況，重點(diǎn)是工程抗震和工程安全，對工程建設(shè)和工程管理具有指導(dǎo)意義；研究工作分階段進(jìn)行，扎實穩(wěn)步推進(jìn)。據(jù)此，分別設(shè)立了長期目標(biāo)和短期目標(biāo)。

1、長期目標(biāo)：2012年-2014年擬完成四個專題的研究編制：場地和地基的地震效應(yīng)巖土工程勘察研究；管樁應(yīng)用中的長期安全問題研究；深基坑工程方面問題的研究；地鐵等大型地下工程巖土工程問題研究。

2、短期目標(biāo)：2012年通過成立研究隊伍、組織專家論證、進(jìn)行室內(nèi)外試驗、觀測、監(jiān)測，確定切實可行的具體研究項目。

（三）制定指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)（如上表所示）

（四）績效目標(biāo)的審核與批復(fù)

財政部門對地基抗震和地下空間安全規(guī)程項目資金的績效目標(biāo)的措施可行性、指標(biāo)的科學(xué)性、資金的合理性等指標(biāo)進(jìn)行審核，不符合要求的，項目資金主管部門要進(jìn)行修改和調(diào)整。

二、績效運(yùn)行跟蹤監(jiān)控管理

地基抗震和地下空間安全規(guī)程項目在預(yù)算年度的工作計劃是：第一階段：組織專家論證，確定切實可行的研究項目，完成立項并組成研究隊伍。第二階段：進(jìn)行調(diào)研、收集資料；選定進(jìn)行試驗的場地或工程項目。第三階段：開展室內(nèi)外試驗研究、觀測、監(jiān)測，獲取原始數(shù)據(jù)資料。第四階段：室內(nèi)資料整理、分析、研究，補(bǔ)充完善試驗工作。財政部門和項目資金主管部門要建立跟蹤監(jiān)控機(jī)制，對績效目標(biāo)運(yùn)行情況進(jìn)行跟蹤管理和督促檢查，保障績效目標(biāo)順利實現(xiàn)。

首先，要完善外部控制機(jī)制，加強(qiáng)外部控制。另外，可以將審核結(jié)果公布在政府網(wǎng)站，接受公眾和媒體的監(jiān)督。

其次，要探索從外部控制逐步過渡到內(nèi)部控制的轉(zhuǎn)化，使財政部門對項目資金主管部門的效率和協(xié)同控制，取代政策和過程控制。

三、績效評價管理

地基抗震和地下空間安全規(guī)程項目預(yù)算執(zhí)行結(jié)束后，財政部門、項目資金主管部門要根據(jù)設(shè)定的績效目標(biāo)和指標(biāo)，運(yùn)用科學(xué)、合理的績效評價指標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)和方法，對項目支出的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效益性進(jìn)行客觀公正的評價?？冃гu價的步驟主要有：

（一）編制結(jié)果和目標(biāo)。以子項目深基坑工程方面問題的研究為例，該子項目研究實現(xiàn)的結(jié)果目標(biāo)是：1、基坑工程所需物理力學(xué)參數(shù)、指標(biāo)的確定及降水前后的變化規(guī)律；2、適合我省實際情況的基坑支護(hù)類型及參數(shù)確定（如錨桿參數(shù)）；3、在施工過程中如何進(jìn)行基坑變形動態(tài)監(jiān)測，建立健全險情預(yù)警和響應(yīng)機(jī)制，及時消除質(zhì)量安全隱患和風(fēng)險。4、降水方法（如管井）的理論基礎(chǔ)及參數(shù)確定；5、基坑降水對周圍建（構(gòu)）筑物的影響，保證周圍設(shè)施的安全。

（二）選擇結(jié)果評價和監(jiān)控目標(biāo)。選擇在施工過程中如何進(jìn)行基坑變形動態(tài)監(jiān)測，建立健全險情預(yù)警和響應(yīng)機(jī)制，及時消除質(zhì)量安全隱患和風(fēng)險進(jìn)行評價。

（三）設(shè)置實現(xiàn)的目標(biāo)和日期。計劃于2012年年底實現(xiàn)短期目標(biāo)，2014年底實現(xiàn)長期目標(biāo)。

（四）分析和報告結(jié)果。對于地基抗震和地下空間安全規(guī)程項目分析報告結(jié)果應(yīng)包括：基本概況、實施項目后的成本或收益、項目績效情況分析、資金使用及管理分析等。

四、績效評價結(jié)果反饋與應(yīng)用管理

財政部門和項目資金主管部門應(yīng)建立績效評價結(jié)果激勵與約束機(jī)制，將其作為改進(jìn)預(yù)算管理和安排以后年度預(yù)算的重要依據(jù)；建立評價結(jié)果與整改機(jī)制；建立績效評價信息報告制度和評價結(jié)果公開制度。

我國目前還處于預(yù)算績效評價的起步階段，僅僅在某些大額的項目支出上進(jìn)行試點(diǎn)，基本目標(biāo)還是強(qiáng)調(diào)節(jié)約和支出效率，隨著績效評價逐步覆蓋所有財政支出和部門，應(yīng)該繼續(xù)推行項目績效考評，然后涵蓋基本支出；在全面推進(jìn)績效評價的基礎(chǔ)上，注重項目支出的經(jīng)濟(jì)效率和有效性并推廣到整個政府部門；追求財政資金的資金價值，實現(xiàn)從成本到結(jié)果的管理。