我國(guó)征地補(bǔ)償制度的演變和發(fā)展趨勢(shì)

余春秋

征地是實(shí)行土地資源配置的方式之一，是國(guó)家從公共利益出發(fā)，依照法定程序把農(nóng)村集體擁有的土地轉(zhuǎn)為國(guó)有土地，并依法向被征用土地的組織和個(gè)人給予相應(yīng)補(bǔ)償?shù)男姓袨椤?/p>

征地事關(guān)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，涉及人民群眾的切身利益，關(guān)系社會(huì)的和諧穩(wěn)定，因此，必須建立科學(xué)規(guī)范、公正合理的征地補(bǔ)償制度，以推動(dòng)征地工作的順利進(jìn)行。

征地補(bǔ)償?shù)脑瓌t

征地是國(guó)家利用公權(quán)變更農(nóng)民集體土地所有權(quán)的行為，被征地農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)受到一定損失，依照公共負(fù)擔(dān)面前人人平等的原則，其損失應(yīng)得到公平的補(bǔ)償。根據(jù)國(guó)家《土地管理法》規(guī)定，目前征地補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)。

目前，全國(guó)比較普遍認(rèn)可的征地補(bǔ)償原則主要有兩條：首先是堅(jiān)持適當(dāng)原則，《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》對(duì)此作出明確規(guī)定，要求征地補(bǔ)償要做到被征地農(nóng)民的生活水平不降低。其次是要堅(jiān)持公平的原則，公平原則也就是同地同價(jià)，既對(duì)土地所有者公平，也對(duì)建設(shè)單位公平。

征地補(bǔ)償?shù)臍v史演變

按照測(cè)算補(bǔ)償安置費(fèi)用的依據(jù)、方法和標(biāo)準(zhǔn)，我國(guó)征地補(bǔ)償安置大致經(jīng)歷了“產(chǎn)量總值法”、“年產(chǎn)值倍數(shù)法”與“區(qū)片地價(jià)法”三個(gè)階段。

建國(guó)后，全國(guó)第一個(gè)關(guān)于征地方面的法規(guī)是1953年11月5日政務(wù)院頒布的《國(guó)家建設(shè)征用土地辦法》，該辦法經(jīng)1957年修訂后一直沿用到1982年。建國(guó)之初，百?gòu)U待興，國(guó)家建設(shè)對(duì)土地的需求量大。這個(gè)階段征地補(bǔ)償安置主要體現(xiàn)國(guó)家建設(shè)優(yōu)先的理念，對(duì)被征地農(nóng)民的利益考慮得相對(duì)較少。被征用土地的補(bǔ)償費(fèi)“以其最近三年至五年產(chǎn)量的總值為標(biāo)準(zhǔn)”，被稱(chēng)之為“產(chǎn)量總值法”。在這一階段，征地補(bǔ)償數(shù)額小，甚至在很多情況根本沒(méi)有補(bǔ)償。

1982年5月14日，國(guó)務(wù)院頒布《國(guó)家建設(shè)征用土地條例》，引入年產(chǎn)值的概念，征地補(bǔ)償采取該耕地前3年平均年產(chǎn)值的若干倍的辦法，稱(chēng)之為“年產(chǎn)值倍數(shù)法”。 1987年1月1日，《土地管理法》實(shí)施，征地安置工作步入了依法、規(guī)范的軌道，“一要吃飯，二要建設(shè)”的基本理念得到體現(xiàn)，被征地農(nóng)民利益得到重視。在此項(xiàng)法規(guī)中，明確提出土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)這三項(xiàng)征用土地費(fèi)用，且補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有所提高，土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和可以達(dá)到年產(chǎn)值的20倍，并對(duì)勞動(dòng)力安置和農(nóng)轉(zhuǎn)非有了明確的規(guī)定。根據(jù)1999年實(shí)施的新《土地管理法》，國(guó)家土地管理的整體思路發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變，用途管制制度代替了限額審批制度，征地的指導(dǎo)思想也發(fā)生了較大的變化，在強(qiáng)調(diào)保障國(guó)家建設(shè)的同時(shí)，更加強(qiáng)調(diào)保護(hù)耕地、保護(hù)被征地農(nóng)民的利益。這一時(shí)期，全國(guó)仍沿用“年產(chǎn)值倍數(shù)法”，但補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)一步提高，土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總額可以達(dá)到年產(chǎn)值的30倍，征地程序也明確規(guī)范，征地補(bǔ)償安置的透明度有所增加。

2004年10月21日，國(guó)務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》（國(guó)發(fā)[2004]28號(hào)），征地補(bǔ)償安置進(jìn)入?yún)^(qū)片地價(jià)法新階段。這一階段，征地補(bǔ)償安置的指導(dǎo)思想發(fā)生了根本轉(zhuǎn)變，被征地農(nóng)民的利益得到重視，不僅強(qiáng)調(diào)被征地農(nóng)民的生活水平不下降，更要求被征地農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)有保障，體現(xiàn)了“反哺農(nóng)民”的指導(dǎo)思想和“以人為本”的執(zhí)政理念。文件還提出由“省、自治區(qū)、直轄市人民政府制定并公布各市、縣征地的統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)或區(qū)片綜合地價(jià)，征地補(bǔ)償做到同地同價(jià)，國(guó)家重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目必須將征地費(fèi)用列入概算”，區(qū)片地價(jià)按規(guī)定時(shí)間調(diào)整。

當(dāng)前征地補(bǔ)償存在的問(wèn)題

縱觀我國(guó)征地補(bǔ)償?shù)臍v史演變，征地補(bǔ)償制度逐步成熟，征地補(bǔ)償安置理念日趨清晰、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不斷提高，補(bǔ)償方法日趨科學(xué)，操作正走向成熟規(guī)范。這一歷史演變體現(xiàn)了國(guó)土資源部門(mén)從單純服務(wù)國(guó)家建設(shè)向服務(wù)國(guó)家建設(shè)和以人為本并重，有效地支持了國(guó)家建設(shè)，緩解了征地矛盾，維護(hù)了社會(huì)穩(wěn)定。

目前全國(guó)實(shí)行的征地區(qū)片地價(jià)是一種新的征地補(bǔ)償測(cè)算方法。它是依據(jù)地類(lèi)、產(chǎn)值、區(qū)位、農(nóng)用等級(jí)、人均耕地?cái)?shù)量、土地供求關(guān)系、當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平和城鎮(zhèn)居民最低生活保障水平等因素，劃分區(qū)片并測(cè)算的征地綜合補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

然而，在多年的操作過(guò)程中，征地區(qū)片地價(jià)制度的不足之處也逐漸體現(xiàn)出來(lái)。目前，我國(guó)對(duì)同一區(qū)片內(nèi)實(shí)行統(tǒng)一的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，然而，區(qū)片內(nèi)地類(lèi)結(jié)構(gòu)復(fù)雜，既有優(yōu)質(zhì)耕地又有其他土地，這種情況南方尤為突出。若采取同一補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)顯然有失公平，從保護(hù)耕地的角度也不可取；如若將區(qū)片劃分很細(xì)，在制定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)時(shí)又會(huì)加大操作難度。其次，很多大型項(xiàng)目特別是線性工程往往穿越多個(gè)區(qū)片，相鄰區(qū)片同樣的土地，在進(jìn)行補(bǔ)償時(shí)，常常存在巨大的價(jià)格落差。另外，目前我國(guó)的財(cái)稅管理體制直接將土地的增值收益作為財(cái)政收入進(jìn)入國(guó)民經(jīng)濟(jì)核算體系，極大損害了失地農(nóng)民的既得利益，土地級(jí)差收益無(wú)法得到體現(xiàn)。此外，政府作為征地主體，在征地環(huán)節(jié)對(duì)用途管制的監(jiān)管和控制手段相對(duì)薄弱，被征地群眾對(duì)基礎(chǔ)性、公益性用地普遍持支持的態(tài)度，而對(duì)經(jīng)營(yíng)性用地征地補(bǔ)償?shù)钠谕鸵髤s越來(lái)越高，實(shí)行區(qū)片地價(jià)很難解決這一問(wèn)題，也容易激發(fā)不同類(lèi)型、不同項(xiàng)目實(shí)際補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不同所產(chǎn)生的矛盾和問(wèn)題。

征地補(bǔ)償?shù)陌l(fā)展趨勢(shì)

目前，黨中央、國(guó)務(wù)院對(duì)征地工作的基本要求是保證被征地農(nóng)民生活水平不降低，長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)有保障。國(guó)土資源系統(tǒng)對(duì)征地改革的基本思路是提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，完善征地程序，提出了嚴(yán)格區(qū)分基礎(chǔ)性、公益性與經(jīng)營(yíng)性用地，解決失地農(nóng)民的社保問(wèn)題，制訂了同地同價(jià)的原則，完善了告知、確認(rèn)和聽(tīng)證程序。但這些措施基本上是對(duì)現(xiàn)行征地制度的改進(jìn)和完善，而不屬于根本性的改革。

征地補(bǔ)償制度是保障國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)順利進(jìn)行，維護(hù)廣大人民群眾切身利益的一項(xiàng)重要制度。然而，征地補(bǔ)償并不是越高越好，而是要看補(bǔ)償是否合理，補(bǔ)償是否公平，補(bǔ)償是否到位。在未來(lái)，全國(guó)征地補(bǔ)償制度改革的總體方向應(yīng)該是賦予農(nóng)民完善的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)，使農(nóng)民能夠分享農(nóng)地改變用途產(chǎn)生的級(jí)差收益，自主地參與工業(yè)化、城市化進(jìn)程，逐步改變政府單方面定價(jià)的作法，逐步實(shí)行征地補(bǔ)償完全市場(chǎng)化。

首先，要盡快出臺(tái)集體土地征收與補(bǔ)償條例，規(guī)范集體土地征收與補(bǔ)償活動(dòng)，介定補(bǔ)償范圍，明確補(bǔ)償辦法，明確法律責(zé)任，成立相應(yīng)的征收管理機(jī)構(gòu)，維護(hù)公共利益，保障被征收農(nóng)民的合法權(quán)益。其次，出臺(tái)的補(bǔ)償原則、操作辦法與評(píng)估規(guī)則要綜合考慮土地的現(xiàn)狀、區(qū)位、用途、產(chǎn)值、利潤(rùn)、當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)水平和社會(huì)保障水平以及價(jià)格周期等因素。另外，在評(píng)估規(guī)則未出臺(tái)之前，可適當(dāng)改革和調(diào)整區(qū)片地價(jià)的測(cè)算方法，綜合考慮土地用途、級(jí)差收益、物價(jià)水平、安置難度等主要因素，建立區(qū)片地價(jià)動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，真正實(shí)行從適當(dāng)補(bǔ)償?shù)胶侠硌a(bǔ)償?shù)母巨D(zhuǎn)變。

此外，還要賦予農(nóng)民作為財(cái)產(chǎn)權(quán)人的談判地位。以農(nóng)村集體建設(shè)用地市場(chǎng)價(jià)格或者以城市土地市場(chǎng)價(jià)格為基礎(chǔ)，參照農(nóng)地改變用途后的市場(chǎng)價(jià)格，打破“漲價(jià)歸公”的理念，按一定比例經(jīng)協(xié)商確定補(bǔ)償費(fèi)用，使農(nóng)民充分享有農(nóng)地改變用途后的級(jí)差收益。

（作者系湖南省國(guó)土資源廳征用地事務(wù)中心副主任）