理順礦業(yè)改革思路要從產(chǎn)業(yè)定位開始

隨著經(jīng)濟發(fā)展和形勢變化，中國礦業(yè)發(fā)展遇到了越來越多的問題和困難。在計劃經(jīng)濟時期，中國礦業(yè)處于部門分割的管理體制下。全國進入改革開放時期以后，礦業(yè)的改革只能先在各主管部門主持下各自為戰(zhàn)。既無統(tǒng)一目標(biāo)，更無統(tǒng)一布局，自然難以做到各項改革措施的良好銜接與配合。通過各方面的單項改革，雖然也零星地解決了一些問題，但總體進展不大，礦業(yè)發(fā)展的全局性困難緩解不明顯，還經(jīng)常出現(xiàn)制度建設(shè)、政策調(diào)整 上的互相矛盾抵觸乃至改革的倒退。

黨的十八大高舉深化改革的大旗，而且多次明確提出，要為改革制訂好“頂層設(shè)計”，這是全國改革的指導(dǎo)方針。礦業(yè)是社會主義市場經(jīng)濟體制框架中一個相對獨立的子系統(tǒng)，也應(yīng)該有自己改革的“頂層設(shè)計”。對于中國礦業(yè)來說，做好“頂層設(shè)計”就要深刻認清礦業(yè)的特有經(jīng)濟規(guī)律。一方面實務(wù)層面，就是要為中國礦業(yè)的覆蓋范圍及其社會功能正確定位。以產(chǎn)業(yè)定位為立論基礎(chǔ)，中國礦業(yè)在社會主義市場經(jīng)濟體制下的產(chǎn)業(yè)制度建設(shè)、政策體系調(diào)整、發(fā)展戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變等一系列重大問題的解決思路，就容易一一理順。另一方面從字面看，這一研究題目似乎理論性偏強，會使人產(chǎn)生同實踐結(jié)合不緊的誤解。實際上，它銜接起了理論基礎(chǔ)和改革實踐，正是抓住了革除舊體制弊端的源頭。

礦業(yè)定位不符合我國國情

“中國礦業(yè)”是中國礦業(yè)界的習(xí)慣用語，國家正式文件中并沒有“礦業(yè)”一詞。聯(lián)合國現(xiàn)行《國際標(biāo)準產(chǎn)業(yè)分類》（ISIC-4.0版），將“礦業(yè)”獨立列為B門類，包括采礦和探礦。全球主要市場經(jīng)濟國家，在自己的產(chǎn)業(yè)分類中，都遵循聯(lián)合國的標(biāo)準。制定了《礦業(yè)法》的國家，都有確認“礦業(yè)”覆蓋范圍的條款。

在中國的正式文件中，并沒有完整的“礦業(yè)”，只有分割為二的“采礦業(yè)”和“礦產(chǎn)勘查業(yè)”。中國現(xiàn)行《國民經(jīng)濟行業(yè)分類與代碼》（GB/T4754-2011），雖說是派生于聯(lián)合國標(biāo)準的ISIC-4.0版，卻只將“采礦業(yè)”劃為B門類，而將礦產(chǎn)勘查業(yè)劃入M門類（包括科學(xué)研究、技術(shù)服務(wù)和地質(zhì)勘查業(yè)，屬于廣義的“技術(shù)服務(wù)業(yè)”）。采礦單位實行不完整的企業(yè)體制，探礦單位的主體實行事業(yè)體制，這兩者合起來是否就等于聯(lián)合國標(biāo)準中的“礦業(yè)”呢？任何法律和文件都沒有再說——既不見肯定，也不見保留。

其次礦業(yè)的社會功能定位。聯(lián)合國文件將“礦業(yè)”劃入第一產(chǎn)業(yè)。全球主要市場經(jīng)濟國家，多數(shù)將“礦業(yè)”劃入第一產(chǎn)業(yè)，但也有兩個很發(fā)達的國家，將“礦業(yè)”劃入第二產(chǎn)業(yè)——德國和日本（都包括探礦）。而在中國，根據(jù)2003年國家統(tǒng)計局發(fā)布的《三次產(chǎn)業(yè)劃分規(guī)定》，“采礦業(yè)”劃入第二產(chǎn)業(yè)，“礦產(chǎn)勘查業(yè)”則劃入第三產(chǎn)業(yè)。

中國礦業(yè)的產(chǎn)業(yè)定位既不符合國際規(guī)則和國際慣例，又不符合中國國情。礦業(yè)定位的不標(biāo)準，體制、產(chǎn)業(yè)政策和發(fā)展戰(zhàn)略直接影響到中國礦業(yè)的健康發(fā)展。

礦業(yè)改革嚴重滯后

從1950年1月毛澤東在一位地質(zhì)勘探專業(yè)中國留蘇學(xué)生筆記本上書寫“開發(fā)礦業(yè)”題詞算起，新中國礦業(yè)已經(jīng)走過了64年。這64年中的前29年，是中國計劃經(jīng)濟體制建立和不斷完善的時期。“采礦業(yè)”和“礦產(chǎn)勘查業(yè)”分割為二，實行完全不同的制度，雖不符合國際慣例，但是符合計劃經(jīng)濟體制的要求。

黨的十一屆三中全會以后，中國進入改革開放和體制轉(zhuǎn)軌時期。2003年，黨的十六屆三中全會《關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》對當(dāng)時改革形勢的判斷是“社會主義市場經(jīng)濟體制初步建立”。這說明，改革開放25年后，中國國情已經(jīng)發(fā)生了巨大的變化，中國礦業(yè)的國內(nèi)環(huán)境已經(jīng)發(fā)生了巨大的變化，而礦業(yè)本身由于改革滯后，體制面貌大體依舊。采礦業(yè)同礦產(chǎn)勘查業(yè)分割為二的體制，當(dāng)然依舊同國際慣例不符；但是，已經(jīng)不適應(yīng)中國的國情。

在計劃經(jīng)濟體制時期，沒有產(chǎn)業(yè)劃分。它是在改革開放以后引進的科學(xué)方法，在全球主要市場經(jīng)濟國家，礦業(yè)劃入第一產(chǎn)業(yè)是“慣例”。但也確有少數(shù)國家將礦業(yè)劃入第二產(chǎn)業(yè)，如德國和日本，這是“特例”。德、日按“特例”辦事，一定有符合自己國情的理由。中國是正在進行體制轉(zhuǎn)軌的發(fā)展中國家，德、日是市場經(jīng)濟體制成熟的高度發(fā)達國家。中國是礦產(chǎn)資源大國和礦業(yè)大國，雖然現(xiàn)在已成為全球第一的礦產(chǎn)品進口大國，國內(nèi)礦業(yè)仍占有重要地位；德、日是單純的礦產(chǎn)品消費大國，國內(nèi)礦業(yè)已無足輕重。所以，把采礦業(yè)劃入第二產(chǎn)業(yè)，屬于“國際特例”；從適用條件說，只符合德國和日本那樣國內(nèi)礦業(yè)無足輕重國家的“國情”，并不符合中國國情，中國不具備實行“特例”的條件。

定位背離，中國礦業(yè)陷入內(nèi)外交困

礦業(yè)是（自然）資源密集程度最高的產(chǎn)業(yè)。一是采礦業(yè)對礦產(chǎn)地的依賴，遠高于其他產(chǎn)業(yè)對土地的依賴，礦產(chǎn)地的不可替代性，遠高于其他土地；二是計入礦業(yè)企業(yè)資產(chǎn)的礦產(chǎn)地用益物權(quán)，是企業(yè)資產(chǎn)中最重要的部分，其價值不但遠高于其他土地使用權(quán)，在許多企業(yè)，甚至?xí)哂谄渌行钨Y產(chǎn)的總和；三是礦產(chǎn)地在使用過程中，不但其蘊藏的有用物質(zhì)（礦產(chǎn)資源）發(fā)生消耗，隨著這種消耗，礦產(chǎn)地本身的價值也發(fā)生消耗——逐漸轉(zhuǎn)化為非礦產(chǎn)地。即便采礦只保持簡單再生產(chǎn)，也必須不斷補充新的礦產(chǎn)地，其他任何產(chǎn)業(yè)都不會碰到這一問題。因此，開拓和控制礦產(chǎn)地的能力，是礦業(yè)發(fā)展乃至生存的必要條件。探礦和采礦，都是礦業(yè)內(nèi)部的主要生產(chǎn)環(huán)節(jié)，探礦并不是采礦業(yè)外部的“技術(shù)服務(wù)業(yè)”。

黨的十六屆三中全會決定指出，“建立現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度，是構(gòu)建現(xiàn)代企業(yè)制度的重要基礎(chǔ)”。2007年公布施行的《物權(quán)法》，明確地將探礦權(quán)和采礦權(quán)定性為“用益物權(quán)”。探礦權(quán)和采礦權(quán)制度屬于十六屆三中全會決定中說的“物權(quán)制度”。而礦業(yè)企業(yè)資產(chǎn)中最重要的部分，其產(chǎn)權(quán)制度至今未能完善建立。

全球市場經(jīng)濟國家的“礦業(yè)”覆蓋探采全程，其探采兩權(quán)制度是自然銜接的，有成熟的成文法可資借鑒。我國實行探采分割體制，探采兩權(quán)制度之間是斷開的。1986年第一版《礦產(chǎn)資源法》，規(guī)定探礦權(quán)人發(fā)現(xiàn)了有價值的礦產(chǎn)地，“可以優(yōu)先取得采礦權(quán)”，至今已27年了。法律條款未改，但也始終沒有落實。因為擁有立法權(quán)力的國家機關(guān)，至今沒有制定出“優(yōu)先獲權(quán)”的條件和辦法；各方專家們也始終沒有人能把這項法制原則所依據(jù)的道理說清楚。

我國兩權(quán)制度建設(shè)的現(xiàn)狀表明，礦業(yè)企業(yè)資產(chǎn)中最重要的部分，“歸屬清晰”沒有做到，“保護嚴格”對象模糊，而現(xiàn)在卻普遍地在大談“流轉(zhuǎn)順暢”。在這樣的產(chǎn)權(quán)制度基礎(chǔ)上，很難構(gòu)建起富有活力的現(xiàn)代礦業(yè)企業(yè)制度。

其次，礦業(yè)的最終產(chǎn)品礦產(chǎn)品，是自然物質(zhì)含量高而人類附加值低的產(chǎn)品。這一特點對礦業(yè)產(chǎn)品的分配原則提出了不同于其他產(chǎn)業(yè)的要求。在全球主要市場經(jīng)濟國家，包括發(fā)達國家和因資源豐富而富裕的國家，都先后意識到了這一點，并且在各自的管理制度中得到了體現(xiàn)。主要表現(xiàn)在兩個方面：一是對礦業(yè)實行“租稅分離”，自然資源開發(fā)的財產(chǎn)收益同政權(quán)的無償征收相區(qū)別，體現(xiàn)了代內(nèi)公平；二是從資源租金中提取一部分建立專項基金，不列入財政收入。海灣一些石油輸出國稱“后代基金”，北歐的挪威稱“未來基金”。這一事物，傳達了一個更為重要的思想——公有自然資源所有權(quán)屬于全體國民，但不僅僅屬于當(dāng)代國民，其財產(chǎn)收益不能僅僅由當(dāng)代國民全部享用，這是馬克思的思想。包含在資源產(chǎn)品中的資源價值，其成本是自然物質(zhì)的消耗。資源收益的主要性質(zhì)，其實是對從后代那里預(yù)支的自然物質(zhì)消耗的補償。挪威和海灣國家的作為，其性質(zhì)可以解讀成是為了實現(xiàn)馬克思說的“把土地（應(yīng)該是廣義土地）改良后傳給后代”的目標(biāo)而進行的資金儲備，體現(xiàn)了代際公平。

安排采礦業(yè)承擔(dān)資本原始積累的任務(wù)——無償采礦（透支后代財富）、礦產(chǎn)品低價（平調(diào)礦業(yè)收益）、高稅負（由于實行資源無價或極低價，按第二產(chǎn)業(yè)實行增值稅制度后，總稅負比制造業(yè)還高出7個百分點）、高上繳，這是明顯的名義定位同實際定位錯位?！暗诙a(chǎn)業(yè)”本應(yīng)是原始積累的受益者，怎么倒成了貢獻者？

由于資源無價或是極低價，礦產(chǎn)品銷售收入中的資源價值轉(zhuǎn)化為采礦業(yè)的虛增利潤，大量國民財富落入非法礦老板和腐敗官員腰包。

以采礦業(yè)為第一支柱產(chǎn)業(yè)，促進城市化，建成了全球最多的礦業(yè)城市。許多贏得“第一稅收大戶”地位的采礦企業(yè)，名聲雖然好聽，負擔(dān)也實在是沉重。而且由于采礦業(yè)本身不可持續(xù)，這些城市總有一天會不可避免地遇到“礦竭城衰”的威脅，“城市轉(zhuǎn)型”幾乎成了共同的方針，而且也難以做到每一個都成功。

環(huán)視全球礦業(yè)大國，一般是反中國之道而行之，依托已有城市支持礦業(yè)發(fā)展。例如同屬“金磚國家”的巴西，其淡水河谷公司在亞馬孫雨林地區(qū)建成了一座年產(chǎn)量1億噸的鐵礦山，企業(yè)后勤基地設(shè)在200千米以外的城市，礦山只有4000職工。要是在中國，恐怕能建一座40萬人的地級市。

最后，中國正在快速地從礦業(yè)大國發(fā)展為礦產(chǎn)品消費大國。改革開放以來，中國經(jīng)濟發(fā)展迅速，不但數(shù)量大幅度增長，質(zhì)量也有所提高，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)在努力實現(xiàn)升級。1993年，中國礦產(chǎn)品國際貿(mào)易從凈出口轉(zhuǎn)變?yōu)閮暨M口。此后，礦產(chǎn)品外貿(mào)逆差持續(xù)擴大，到現(xiàn)在為止，一些重要礦產(chǎn)品的國外依存度已超過50%。這標(biāo)志著，中國已經(jīng)從礦業(yè)大國向著礦產(chǎn)品消費大國轉(zhuǎn)變。雖然同時還是礦業(yè)大國，但中國已成為全球礦產(chǎn)品第一進口大國，礦產(chǎn)品消費大國的角色顯得更為突出。

面對這一形勢中國礦業(yè)首先要正確定位。在制定改革設(shè)計時，要用徹底的正確定位作為指導(dǎo)思想，不能再含糊，不能再偏離；對于中國現(xiàn)行的行業(yè)分類標(biāo)準和三次產(chǎn)業(yè)劃分規(guī)定，因為牽涉到統(tǒng)計數(shù)字口徑的銜接，宜采取平穩(wěn)過渡的做法。其次要加強國內(nèi)礦業(yè)發(fā)展，提高礦產(chǎn)品自給率。但是，面對人均礦產(chǎn)資源總量不足全球一半的國情，這一主張不大現(xiàn)實。最后要支持礦業(yè)企業(yè)走出國門，參與全球資源開發(fā)合作和競爭。然而由于前述的各種原因，二十年來收效不顯。中國被逼上了一條單行道——主要從被國外巨頭壟斷的國際市場購買。于是就出現(xiàn)了讓許多中國人很是憋氣的結(jié)果——中國賣什么什么不值錢，中國買什么什么就漲價?？磥恚绻煌聪聸Q心深化改革，徹底革除積弊，增強自己的能力，什么對策都沒有用。

（本文原載于《地球》雜志，征得文章作者、張文駒本人同意，有刪節(jié)）