市民下鄉(xiāng)為何胎死腹中

伍振

冷水江市“巧妙”實現(xiàn)農(nóng)村集體土地買賣的試驗，涉及到城鎮(zhèn)戶口轉為農(nóng)村戶口、農(nóng)村宅基地流轉、農(nóng)村集體土地流轉等多重制度的變革，從醞釀之初就飽受爭議。

市民在農(nóng)村投資50萬元，可將戶籍遷到當?shù)?，同時享有農(nóng)村宅基地建房等權益；而村里用每畝3萬元左右的價格將村民的耕地收回，以每畝30～50萬元的價格賣給前來落戶的市民，用于建別墅或者商業(yè)街開發(fā)；落戶者帶來的資金用于村莊建設；建設拉升土地價值，升值的土地又可吸引更多的下鄉(xiāng)市民。

這就是冷水江市正在進行的“市民下鄉(xiāng)”試點的核心內(nèi)容。這個工程，一度曾被冷水江市當作是城鄉(xiāng)一體化的“重頭戲”，宣揚它是新農(nóng)村建設的“主戰(zhàn)場”和“試驗田”。然而，轟轟烈烈開始僅僅一年后，“市民下鄉(xiāng)”項目卻被靜悄悄叫停了，相關部門的負責人對項目的進展也緘口不言。

繞開法律紅線

冷水江市金竹山鎮(zhèn)資江村，是一個并不起眼的村莊。它位于冷水江市市區(qū)東南方15公里左右，婁新高速公路穿村而過。村中間有一條叫麻溪的小河在此匯入資江。

雖然有山有水，但這里的環(huán)境在湖南算不上優(yōu)美，不過對冷水江來說，這兒確實是個好去處。冷水江是湖南最重要的工業(yè)重鎮(zhèn)之一，有著“世界銻都”、“江南煤海”的美譽。然而，隨著境內(nèi)鐵礦資源采掘殆盡、銻礦資源接近枯竭、煤炭資源屈指可期，已經(jīng)被列入國家資源枯竭型城市。

在當?shù)馗黝愇募蛨蟮乐?，當?shù)卣啻翁峒斑@項政策的目的，“鼓勵資本下鄉(xiāng)”。

資本下鄉(xiāng)所從事的活動分兩類，一是農(nóng)業(yè)，二是非農(nóng)產(chǎn)業(yè)。

“從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，利潤微薄，眾所周知，尤其是種糧食。所以政府要給下鄉(xiāng)種田的投資者各種補貼，使其不至于虧本?！比A中科技大學中國鄉(xiāng)村治理研究中心研究員郭亮說，“非農(nóng)產(chǎn)業(yè)則不同，比如城市近郊農(nóng)村土地搞房地產(chǎn)一類商業(yè)開發(fā)，利潤率是從事農(nóng)業(yè)的成百上千倍?！?/p>

不過，就如農(nóng)民不能隨意把農(nóng)田變成宅基地一樣，法律對土地性質(zhì)的變更有嚴格限制?！俺鞘匈Y本進入農(nóng)村從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，無論是建工廠還是建商品房，都必須占用土地，就必然會遭遇土地用途和性質(zhì)管制的掣肘。”

通常情況下，有兩個解決途徑：

一是政府通過征收，將集體所有土地變?yōu)閲型恋?，再出售給投資者。不過，在征地拆遷的過程中，農(nóng)民受益不多，容易引發(fā)沖突。另外，經(jīng)過政府一轉手，土地價格抬高，會將中小投資者擋在門外。

二是村集體直接與投資者合作，免去政府的倒手提取，雙方都有利。不過，現(xiàn)行法律規(guī)定，農(nóng)村土地只能在村集體內(nèi)部買賣。這一規(guī)定素有爭議，反對者認為它“凍結”了農(nóng)民最大的財富土地；支持者則認為它不僅有利保護耕地，從長遠看來，也保護了農(nóng)民利益。

“反對者欲除之而后快，支持者認為這是不可觸碰的底線。激烈的交鋒，從中央到地方，政界到學界都存在?！比A中科技大學中國鄉(xiāng)村治理研究中心主任賀雪峰說，無論如何，當前城市資本一旦進入農(nóng)村從事土地商業(yè)開發(fā)，即有違法之嫌。

在他看來，冷水江新政的“創(chuàng)新”價值在于，巧妙地繞過了這條法律紅線，投資者落戶農(nóng)村后，就屬于村集體成員，可以合法地購買村內(nèi)土地，經(jīng)過并不復雜的審批手續(xù)后，就可用于建設。

實際上，這也成為冷水江市“市民下鄉(xiāng)”試點建設最核心的內(nèi)容：讓市民落戶農(nóng)村只是手段，其目的是其對村集體土地的運作，讓“落戶”農(nóng)村的“市民”享有獲得宅基地建房等權益。

村集體土地運作

無論是在農(nóng)村還是城市，土地一直是重要的生產(chǎn)資料。

“市民下鄉(xiāng)”試驗提出的50萬元投資項目的落地以及下鄉(xiāng)市民建別墅都需要土地資源。那么，冷水江市又是如何將集體土地集中起來的呢？

記者在參與“市民下鄉(xiāng)”試點工作的冷水江市金竹山鎮(zhèn)資江村調(diào)查得知，由冷水江市出政策指導，鎮(zhèn)村兩級具體負責推進。而在村一級主要是“市民下鄉(xiāng)試點建設理事會”（以下簡稱“理事會”）作為主體來推進。

現(xiàn)實的做法是，理事會先從村民手中收回土地的承包經(jīng)營權，然后把土地平整，市民下鄉(xiāng)投資建房都需從理事會手中購買土地。

理事會由村民代表擴大會議選出來。資江村的理事會成員共19位，負責集中土地、獎補建房等事項。具體來說就是把“市民下鄉(xiāng)”規(guī)劃范圍內(nèi)的土地承包經(jīng)營權，按照水田36108元/畝、旱地21745元/畝、林地14763元/畝（都包含青苗費）的標準收回，然后以30～50萬元/畝的價格賣給愿意下鄉(xiāng)落戶的市民，用于建別墅或者商業(yè)街開發(fā)。

按目前的價格，通過平整之后的土地售賣出去之后，土地價格至少升值10倍以上。對此，受益的將是理事會及全村村民。但是對于這部分收益最后如何分配，目前理事會還未出具體的方案。

“對于市民下鄉(xiāng)試點，絕大多數(shù)的村民都是非常支持的?！辟Y江村村支書張康生告訴記者。目前，一期工程已經(jīng)平整土地50余畝，流轉土地90余畝，麻溪河整治工程已經(jīng)完成了220米，已有10棟房屋主體工程基本完工，沿河商業(yè)步行街也初具雛形。

不過，這里已經(jīng)開工在建的10棟房屋都是本地村民“自拆自建”的。資江村村委會副主任張小平告訴記者：“目前已有幾十位市民來村考察，表示出濃厚的興趣。而且已經(jīng)成功引進了桂花、楠木兩個項目落戶，帶動了當?shù)?00多人的就業(yè)?！?/p>

記者在冷水江市區(qū)采訪多位市民，發(fā)現(xiàn)知道“市民下鄉(xiāng)”的并不多，不少市民聽完記者的介紹之后也表示沒有興趣?！耙虢▌e墅，在村里花5萬元買塊地就可以了，何必花50萬呢？”一位復姓歐陽的市民表示?！暗竭@里來考察的都是本地的一些礦老板?！北镜卣渤姓J，這項試驗推進有些緩慢。

雖然試點給村民帶來“過上好日子，過上城里人生活”美好夢想，但是對于村民來說，利益分配仍然面臨考驗。中國之聲《新聞縱橫》報道，當?shù)卮迕穹从逞a償標準過低，“地賣得太便宜了”。而在湖南本地知名民生欄目紅網(wǎng)《百姓呼聲》中，也有不少農(nóng)民反映自身權益被侵占的帖子。

悄然叫停？

有知情人士透露，湖南省相關部門專門對此事進行調(diào)研，認為市民下鄉(xiāng)項目與現(xiàn)行政策相背離，不適合再搞下去。而我國現(xiàn)行法律、法規(guī)對土地性質(zhì)的變更有嚴格限制，農(nóng)民不能隨意把農(nóng)田變成宅基地，土地只能在村集體內(nèi)部買賣。

據(jù)了解，近期將出臺的《湖南省國土資源廳關于規(guī)范和改進宅基地管理的若干意見》中明確規(guī)定：嚴禁城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購買宅基地。嚴禁為城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村非法購買和違法建造的住宅辦理土地使用權證。

而據(jù)記者進一步了解，禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購買宅基地的政策一直存在，此次出臺政策特別強調(diào)是與冷水江試點有關值得玩味。

到冷水江做過調(diào)研的專家指出，冷水江“市民下鄉(xiāng)”試點流轉了耕地、林地、宅基地、農(nóng)村集體非農(nóng)用地等，這些土地能否用于房地產(chǎn)開發(fā)呢？這涉及到農(nóng)村集體非農(nóng)用地和宅基地制度改革問題。

湖南省農(nóng)村發(fā)展研究院院長、湖南省新農(nóng)村建設研究基地首席專家陳文勝直言，這種投資風險很大。不管冷水江市怎么規(guī)劃，都無法改變土地的性質(zhì)。也就是說，這種“小產(chǎn)權房”一旦發(fā)生買賣糾紛，只要村集體有一人不同意，買者的權益就得不到保障。

陳文勝認為，即使這項戶籍改革獲得上級政府許可，新政也還沒有改變農(nóng)村集體土地的性質(zhì)。農(nóng)村集體土地上市流通有著復雜的征收程序，現(xiàn)在理事會這種流轉，加上冷水江市的規(guī)劃也不可能改變農(nóng)村集體土地的性質(zhì)。

“也就是說，市民跟理事會簽的買賣合同是不受法律保護的，一旦發(fā)生糾紛麻煩很大?！标愇膭僬J為，“如果真想發(fā)展生態(tài)旅游，讓農(nóng)村發(fā)展起來，當?shù)卣畱摮雠_更具體的政策，鼓勵當?shù)剞r(nóng)民自己投資建設。沒有錢可以綠色貸款，或者出臺其他的扶持政策，何必引入市民和開發(fā)商呢？”

陳文勝甚至判斷，“市民下鄉(xiāng)”極可能是一場受利益驅(qū)動的“圈地運動”。“打著試點的旗號，打著土地的主意，沖著農(nóng)村環(huán)境較好、價格很低的土地去的，做的是賣地的生意?！?/p>

而在賀雪峰看來，冷水江的這項試驗，對試點村莊而言，確實創(chuàng)造利益。但如果放在一個更大的區(qū)域看，如一省之內(nèi)，所謂創(chuàng)造的利益，本質(zhì)上不過是財富的空間轉移。

賀雪峰表示：這項政策既簡單又有效，有很強的可復制性。當?shù)卣彩窍氚阉梢粋€示范典型，像成都一樣，為全省乃至全國探路。那么，它很可能撕開政策的缺口，造成遍地開花的局面。一個微觀事件，影響只在一定范圍內(nèi)，正面意義可能居多；一旦變成宏觀事件，影響面擴大，它就可能變質(zhì)了，成了負面意義居多。

要控制風險，也不是一個縣級市所能做到的。