檢察建議在民間金融治理模式中的適用

李琳琳

中圖分類號：D9 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1673-5811（2013）03-0010-01

近年來，隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，資金供求矛盾日益突出，民間借貸活動不斷增多。民間借貸的活躍，對促進(jìn)我區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到了一定的積極作用。但同時(shí)，民間借貸隱蔽性強(qiáng)、風(fēng)險(xiǎn)性高、管理不規(guī)范等特點(diǎn)也極易引發(fā)一系列經(jīng)濟(jì)社會問題，甚至引發(fā)集資詐騙等刑事犯罪，影響社會穩(wěn)定。

以“金融檢察與民間融資”為主題的中國法學(xué)會檢察學(xué)研究會金融檢察專業(yè)委員會2012年會暨第二屆金融檢察論壇，于2012年9月28日在地處我國金融改革前沿的浙江省溫州市舉行，來自全國檢察機(jī)關(guān)、金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)、高等院校、科研院所的司法實(shí)務(wù)人員、專家學(xué)者共80余人，就金融檢察與民間融資的基本理論、實(shí)務(wù)問題、治理模式等進(jìn)行研討。

一、民間金融概述

我國民間金融活動始于西周時(shí)期的民間借貸，它作為一種普遍社會經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象，至今已延續(xù)了近三千年。最早的文字記載可上溯到《周禮》：“四曰：聽稱責(zé)以傅別?！彼^“稱責(zé)”就是借貸，“傅別”就是立契。 可見西周時(shí)民間借貸已付諸契據(jù)。明確地記載了最為關(guān)鍵的利率狀況的是《管子》，其中對齊恒公派人調(diào)查民間借貸事件的描述極為引人注目：“鮑叔馳而西，反報(bào)曰，西蚊之氓者，帶濟(jì)負(fù)荷，菹澤之萌也，漁獵取薪，蒸而為食。其稱貸之家，多者千鐘；少者六七百鐘；其出鐘也一鐘，其受息之萌九百余家。賓胥無馳而南，反報(bào)曰……”西周時(shí)期的借貸多以實(shí)物形式，一般無任何附加條件。商業(yè)的發(fā)展，城市經(jīng)濟(jì)的成長，金屬貨幣的廣泛流通，消費(fèi)水平的提高以及統(tǒng)治階級各種貪欲的膨脹，導(dǎo)致在西周時(shí)期以救濟(jì)為主要功能的借貸，途經(jīng)禮崩樂壞的春秋時(shí)代，到戰(zhàn)國時(shí)代逐漸演變?yōu)橐跃鹑「哳~利息為主要目的的高利貸。新中國成立以后，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)在整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)中占據(jù)統(tǒng)治地位，民間金融失去了生存空間，但改革開放以來，伴隨著市場經(jīng)濟(jì)逐步完善，非公有制經(jīng)濟(jì)也方興未艾，民間金融需求市場再次產(chǎn)生。

那么，何為民間金融？山東大學(xué)姜旭朝教授認(rèn)為，民間金融，就是為了民間經(jīng)濟(jì)融通資金的非公有經(jīng)濟(jì)成分的資金活動；復(fù)旦大學(xué)張學(xué)軍教授對民間金融的定義是，相對于官方的正規(guī)金融體制和銀行組織而言自發(fā)形成的民間的信用部分；美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家吉利斯認(rèn)為，民間金融是指未納入國家金融管理體制的非正規(guī)近日組織；央行則認(rèn)為，民間金融是相對于國家依法批準(zhǔn)設(shè)立的金融機(jī)構(gòu)而言，泛指非金融機(jī)構(gòu)的自然人、企業(yè)以及其他經(jīng)濟(jì)主體（財(cái)政除外）之間以貨幣資金為標(biāo)的的價(jià)值轉(zhuǎn)移及本息支付?？梢?，民間金融是一個(gè)綜合概念，是存在于經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的一種金融現(xiàn)象，它是順應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要而產(chǎn)生的。

二、民間金融治理模式

各國和各地區(qū)在立法上對于民間金融的規(guī)制沒有統(tǒng)一的模式。美國為了規(guī)范民間金融秩序，國會于1934年頒布《聯(lián)邦信用社法》（該法后來經(jīng)過多次修改和補(bǔ)充），聯(lián)邦政府隨后成立了專門的信用社全國管理局（NCUA），并在各州設(shè)立了自己的監(jiān)管機(jī)構(gòu)或?qū)Ｂ毠賳T。后來，為了克服各州各自為政所產(chǎn)生的一些在監(jiān)管和制度上的沖突，美國又在1965年采取了加強(qiáng)信息交流和有效監(jiān)管的措施，各州政府成立了“各州信用社監(jiān)督專員全國協(xié)會”（NASCUS），并將監(jiān)管對象擴(kuò)展至儲貸協(xié)會或儲蓄銀行。英國更趨向于采用重置市場環(huán)境的做法，利用市場的手段解決對民間金融的規(guī)制問題。

我國目前對民間金融管理的法律法規(guī)主要有：《民法通則》第九十條：合法的借貸關(guān)系受法律保護(hù)?！逗贤ā返谑聦杩詈贤隽藢Ｕ乱?guī)定，建立在真實(shí)意愿基礎(chǔ)上的民間借款合同受法律保護(hù)。《最高人民法院關(guān)于人民法院審理借貸案件的若干意見》第六條：間借貸的利率可以適當(dāng)高于銀行的利率，各地人民法院可根據(jù)本地區(qū)的實(shí)際情況具體掌握，但最高不得超過銀行同類貸款利率的四倍（包含利率本數(shù)）。超出此限度的，超出部分的利息不予保護(hù)。1999年1月26日發(fā)布的《最高人民法院關(guān)于如何確認(rèn)公民與企業(yè)之間借貸行為效力問題的批復(fù)》規(guī)定，公民與非金融企業(yè)之間的借貸屬于民間借貸，只要雙方當(dāng)事人意思表示真實(shí)即可認(rèn)定有效。1997年的《刑法》還以專門條款設(shè)立了“非法吸收公眾存款罪”、“非法集資罪”等罪名。

三、檢察建議的適用

1978年檢察機(jī)關(guān)恢復(fù)重建，檢察建議得以廣泛運(yùn)用和發(fā)展，成為防止和減少犯罪的主要形式和手段之一。2009年11月17日，最高人民檢察院制定了《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定（試行）》，從檢察建議的提出原則、發(fā)送對象、內(nèi)容要求、適用范圍、提出程序、制發(fā)主體、審批程序等方面作了明確規(guī)定。《規(guī)定》規(guī)定了人民檢察院在檢察工作中可以提出檢察建議的情形：預(yù)防違法犯罪等方面管理不完善、制度不健全、不落實(shí)，存在犯罪隱患的；行業(yè)主管部門或者主管機(jī)關(guān)需要加強(qiáng)或改進(jìn)本行業(yè)或者部門的管理監(jiān)督工作的；民間糾紛問題突出，矛盾可能激化導(dǎo)致惡性案件或者群體性事件，需要加強(qiáng)調(diào)解疏導(dǎo)工作的；在辦理案件過程中發(fā)現(xiàn)應(yīng)對有關(guān)人員或行為予以表彰或者給予處分、行政處罰的；人民法院、公安機(jī)關(guān)、刑罰執(zhí)行機(jī)關(guān)和勞動教養(yǎng)機(jī)關(guān)在執(zhí)法過程中存在苗頭性、傾向性的不規(guī)范問題，需要改進(jìn)的；其他需要提出檢察建議的。

針對當(dāng)前民間借貸糾紛多發(fā)，民間金融活動秩序混亂的現(xiàn)狀，如何使用并發(fā)揮檢察建議的作用，足以引起我們的思考。民間金融活動或者民間金融違法活動涉及多個(gè)部門，為了達(dá)到效果最優(yōu)，必須實(shí)現(xiàn)各機(jī)關(guān)、各部門之間信息互通，聯(lián)防聯(lián)動。例如：

（一）對銀監(jiān)部門適用檢察建議

銀行監(jiān)管部門要對金融機(jī)構(gòu)的信貸投放情況進(jìn)行適時(shí)監(jiān)測，定期進(jìn)行調(diào)研，做好預(yù)警和預(yù)案，適時(shí)向社會進(jìn)行信息披露和風(fēng)險(xiǎn)提示；告知民眾高利借貸的風(fēng)險(xiǎn)和危害，幫助他們增強(qiáng)遵紀(jì)守法意識和風(fēng)險(xiǎn)防范意識，自覺抵制高利借貸、非法融資和金融詐騙等違法活動；制訂嚴(yán)格的管理規(guī)定，成立專門力量對民間借貸活動進(jìn)行監(jiān)管，尤其是對自發(fā)形成的有組織、大規(guī)模的借貸活動要加強(qiáng)監(jiān)管，防止發(fā)生擾亂金融管理秩序犯罪活動。

（二）對政府部門適用檢察建議

各級政府金融管理部門牽頭，建立對民間借貸的監(jiān)管體系與機(jī)制。努力滿足中小企業(yè)全方位、多層次的金融產(chǎn)品和服務(wù)需求，抑制民間融資的過度擴(kuò)張。對那些經(jīng)營管理水平高、產(chǎn)品具有市場競爭力的企業(yè)，應(yīng)加大信貸傾斜力度，破解中小企業(yè)融資難的問題。

檢察建議是人民檢察院為促進(jìn)法律正確實(shí)施、促進(jìn)社會和諧穩(wěn)定，在履行法律監(jiān)督職能過程中，結(jié)合執(zhí)法辦案，建議有關(guān)單位完善制度，加強(qiáng)內(nèi)部制約、監(jiān)督，正確實(shí)施法律法規(guī)，完善社會管理、服務(wù)，預(yù)防和減少違法犯罪的一種重要方式。檢察機(jī)關(guān)作為國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，在立足本職工作，通過履行各項(xiàng)法律監(jiān)督職責(zé)來推進(jìn)社會管理創(chuàng)新的同時(shí)，還要延伸檢察觸角，對民間金融借貸案件反映出的社會管理問題建言獻(xiàn)策，參與到民間金融的治理中來。