從對比中看中國大城市防災(zāi)避難場所規(guī)劃的重點

鄒芳　竇凱麗

摘要：隨著城市和社會的不斷發(fā)展，大城市成為了人口和建筑高度集中的地段，也成為了防災(zāi)避難場所規(guī)劃重點地區(qū)。本文從日本，美國，中國三國防災(zāi)發(fā)展歷程研究人手，思考如何構(gòu)筑我國大城市防災(zāi)避難規(guī)劃體系，提高城市防災(zāi)減災(zāi)能力。

關(guān)鍵詞：防災(zāi)規(guī)劃；避難場所；大城市

中圖分類號：TU984.11⁺6

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1008-0422（2013）09-0061-02

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前言

電影《2012》受到全球熱捧，這是一部電影大多數(shù)人從中感受到視覺的震撼，完美的畫面，緊湊的情節(jié)；但是這不僅是一部電影，它也反映了現(xiàn)實中人與自然的矛盾的加劇，預(yù)演了這種矛盾激化的嚴(yán)重后果：即隨著城市化高速進程，將導(dǎo)致生態(tài)破壞，各種災(zāi)害威脅整個人類的安危。脫離電影，我們來看看現(xiàn)實：

2003年我國感染病例共7737例，其中死亡908人

2008年汶川地震69225人遇難

2000年洛陽東都商廈特大火災(zāi)死亡309人

2010年舟曲泥石流1248人遇難

2012年北京特大暴雨死亡79人

2013年雅安市地震196人遇難……

一串串觸目驚心的數(shù)字刺激著我們的神經(jīng)，一件件慘痛的事件敲打著我們的警鐘，告訴我們一個血淋淋的事實：在中國，城市的防災(zāi)減災(zāi)能力遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于現(xiàn)代城市的建設(shè)和發(fā)展。為了避免類似災(zāi)難的發(fā)生，我們必須在加快城市與經(jīng)濟發(fā)展的同時，也要加強城市特別是大城市防災(zāi)減災(zāi)建設(shè)，科學(xué)合理的規(guī)劃和構(gòu)筑城市防災(zāi)避難體系。

2 防災(zāi)避難場所規(guī)劃的發(fā)展歷程

關(guān)于防災(zāi)避難并不是本世紀(jì)才有的新名詞，通過文獻(xiàn)資料查找分析，在各個國家城市發(fā)展歷史都可以發(fā)現(xiàn)其的存在的痕跡，本文選取了具有代表性的三個國家日本，美國，中國進行對比。

先來看看日本和美國，日本是較早注重防災(zāi)規(guī)劃建設(shè)的國家之一，早在江戶時代（1603—1867）日本就建立了第一個防災(zāi)避難場所一御救小屋以應(yīng)對1829年的火災(zāi)。同時由于日本屬于四面環(huán)海的典型島國，其地理位置處于地殼運動頻繁的大陸板塊交界處，因此地震也是這個國家常發(fā)生的典型災(zāi)害之一。最典型的是1923年，關(guān)東大地震造成了十幾萬人的死亡，而且由地震引發(fā)的次生災(zāi)害火災(zāi)增加那次災(zāi)害死亡的人數(shù)，因此日本很早就重視防災(zāi)規(guī)劃建設(shè)，是最早提出建設(shè)地震應(yīng)急避難場所的國家之一。從立法的角度我們也可以看出發(fā)展的痕跡。

1956年《城市公園法》1973《城市綠地保全法》——將城市公園置于防災(zāi)系統(tǒng)地位

1986年《緊急建設(shè)防災(zāi)綠地計劃》

1993年修改《城市公園法》強調(diào)“公園”稱為“防災(zāi)公園”

1995年阪神地震——“臨時住宅”收容避難所

2000年日本將防災(zāi)標(biāo)志進行統(tǒng)一

而美國其防災(zāi)意識也歷史悠久，比較典型的災(zāi)害的是：1906年的舊金山7.9級大地震，1969年8月，5級颶風(fēng)“卡米耶”登陸美國東海岸，1999年9月“弗洛伊德”颶風(fēng)襲擊美國東部地區(qū)，2009年洛杉磯的森林火災(zāi)。針對這些災(zāi)害美國出臺相關(guān)的法律法規(guī)《FEMA320》《FEMA61》《ARC4496》，而且美國防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃與建設(shè)不僅重視災(zāi)難發(fā)生時的搶救，還注重災(zāi)后受災(zāi)人群心里緊張和負(fù)面情緒。

我們再回到中國，由于我國古代的建筑大多為木框架，因此古代建筑大多抗震性能較為優(yōu)越，但防火性能較差，因而我國古城中避難疏散主要用于防范火災(zāi)。比如最早由城市規(guī)劃思想記載的周代，城市布局就有明確防災(zāi)思想，那個時期一般將手工業(yè)區(qū)、市場區(qū)等易發(fā)生火災(zāi)的區(qū)域與宮室區(qū)、居住區(qū)分開，便于防范火災(zāi)；而且城市在路網(wǎng)布局方面一般采用方格網(wǎng)的空間布局，用寬闊的道路和圍墻劃分防火單元，以便于發(fā)生火災(zāi)時進行撲救與疏散；建設(shè)園林、廣場用于隔斷火災(zāi)和疏散避難。再到經(jīng)濟與城市發(fā)展的鼎盛時期如唐長安城，主要從道路寬度的設(shè)置可以看出防災(zāi)的設(shè)置，例如街道寬度一般在40-75m，宮城市前橫街寬達(dá)220m。又如宋汴州城，由于商品經(jīng)濟的發(fā)展，城市內(nèi)建筑擁擠，火災(zāi)頻繁，后在城市的改擴建中貫穿了防火思想，采取擴大城市用地，拓寬道路，增設(shè)廣場，增大建筑物間的防火間距，疏浚汴河，沿街劃定植樹地帶，增加城市綠化等措施。由于在城市布局上進行了適度調(diào)整，采用了災(zāi)害防治的思想，城市災(zāi)害損失明顯減少。

近代中國推進避難場所建設(shè)的進度較慢，2003年國內(nèi)第一個應(yīng)急避難場所北京元大都城垣遺址公園改建完成，填補了我國避難場所的空白，其后各省市都展開了避難場所建設(shè)工作。早期建設(shè)的避難場所沒有統(tǒng)一的國家標(biāo)準(zhǔn)，很多地方功能不全，除標(biāo)識牌外，缺乏災(zāi)后避難生活所需的配套設(shè)施。直到2007年頒布的《城市抗震防災(zāi)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)》，2008年頒布《地震應(yīng)急避難場所場址及配套設(shè)施》，城市應(yīng)急避難場所的建設(shè)實施才有了一定的標(biāo)準(zhǔn)。

三個國家的防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃的發(fā)展道路不盡相同，整體水平也存在差異主要體現(xiàn)如表1。

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國內(nèi)大城市防災(zāi)避難場所規(guī)劃得到啟示

3.1防災(zāi)規(guī)劃：從災(zāi)種定位的單一性一多災(zāi)種防護

我們都知道災(zāi)害是防災(zāi)的起因，沒有災(zāi)害就不會產(chǎn)生防災(zāi)行為，因此防災(zāi)則是災(zāi)害的后續(xù)行為，二者存在因果關(guān)系。但是目前由于我國防災(zāi)避難場所規(guī)劃都屬于剛起步時期，大部分的防災(zāi)避難場所的建設(shè)都處在探索階段，因此大城市的防災(zāi)規(guī)劃建設(shè)都只是停留在從數(shù)量上快速增加避難場所，未解決大城市最基本“沒有防災(zāi)避難場所規(guī)劃”的問題，并沒有深入考慮災(zāi)種的類型多對應(yīng)的防災(zāi)設(shè)施的不同，大部分城市避難場所的建設(shè)都是類似災(zāi)種（多為地震災(zāi)種）的配備標(biāo)準(zhǔn)。每個大城市所處的地理位置與歷史發(fā)展完全不同，因此災(zāi)害發(fā)生的種類與頻率也不盡相同，不同的災(zāi)害特征就對的防災(zāi)避難場所規(guī)劃提出不同的要求，因此防災(zāi)避難場所規(guī)劃初始就是要分析本地區(qū)災(zāi)害與防災(zāi)的關(guān)系。

從圖1中我們可以看出，大城市的災(zāi)害實際是分為自然災(zāi)害和社會災(zāi)害兩大類，不同種類的災(zāi)害就對的防災(zāi)避難場所規(guī)劃提出不同的要求，比如：地震災(zāi)害就要求災(zāi)害避難場所不能處于建筑林立地段，而火災(zāi)的避難場所則只需遠(yuǎn)離火災(zāi)源地段就可。因此防災(zāi)避難場所規(guī)劃要從實際城市出發(fā)，分析其災(zāi)種類型，并針對主要災(zāi)種類型在防災(zāi)避難規(guī)劃中設(shè)置各災(zāi)種實際需求設(shè)施?？傮w來說，要構(gòu)建科學(xué)合理的大城市防災(zāi)避難場所規(guī)劃體系，就要首先重視災(zāi)種分析，改變單一災(zāi)種設(shè)計模式，從多災(zāi)種防護角度出發(fā)科學(xué)規(guī)劃。

3.2防災(zāi)避難規(guī)劃的盲區(qū)：防災(zāi)避難規(guī)劃體系建立≠避難場所的建設(shè)

災(zāi)害發(fā)生后，人的第一行為是“逃生”，因此大城市防災(zāi)避難場所規(guī)劃的目的就在于災(zāi)害發(fā)生后，如何為城市人員提供安全有效的應(yīng)急通道與避難場所?？梢姀母拍钌戏罏?zāi)避難場所的規(guī)劃不光光是落腳于避難場所點的建設(shè)，也包括應(yīng)急通道的選取與建設(shè)，因此一個完整的防災(zāi)避難場所的規(guī)劃是需要兩者組成的一個完整的體系，缺一不可。然而，目前大部分城市的防災(zāi)避難規(guī)劃都存在一個誤區(qū)：就是單純的建設(shè)防災(zāi)避難場所，忽略通道的選取和建設(shè)，更重要的忽略了通道與場所的連通性。一個科學(xué)的防災(zāi)避難規(guī)劃體系，就是由不同級別的避難場所和與其連通多條應(yīng)急通道所組成的網(wǎng)絡(luò)體系，整個體系應(yīng)對災(zāi)難時能提供多種方案避難，并且整體具有很好的動態(tài)性和靈活性。

這一點我們也可以從國家頒布的相關(guān)法律法規(guī)中看出，2007年發(fā)布的《城市抗震防災(zāi)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)》有避震疏散規(guī)劃的標(biāo)準(zhǔn)和要求，但缺失建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)；到了2008年《地震應(yīng)急避難場所場址及配套設(shè)施》頒布實施才有了一定的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)提出了分類標(biāo)準(zhǔn)和設(shè)施配置要求，但缺少場所設(shè)計指標(biāo)，對應(yīng)急通道提及過少。之后2012國家出臺了《城鎮(zhèn)綜合防災(zāi)規(guī)劃標(biāo)》《城鎮(zhèn)防災(zāi)避難場所設(shè)計規(guī)范》征求稿，本稿首次明確了多災(zāi)種防護的概念，但對于應(yīng)急通道也只是簡單的規(guī)定有效寬度與出入口數(shù)量，并沒有著重強調(diào)應(yīng)急通道與避難場所點的連接要求與特征。

實際上災(zāi)害一旦發(fā)生，第一個行為是發(fā)生在應(yīng)急通道內(nèi)，之后才是避難場所，因此其重要性不言而喻。防災(zāi)避難規(guī)劃的重點不光是考慮分不同級別的避難場所，以及各場所的配置標(biāo)準(zhǔn)，更要關(guān)注從受災(zāi)人群到達(dá)避難場所的和場所之間的應(yīng)急通道的規(guī)劃，其可接近性和可達(dá)性是能否有效應(yīng)對各種突發(fā)災(zāi)害的發(fā)生減少受災(zāi)損失的關(guān)鍵。

3.3政府管制與公眾參與

前聯(lián)合國秘書長安南先生曾強調(diào)“預(yù)防比就住更人道”，而我國的防災(zāi)減災(zāi)工作的方針重點是“預(yù)防為主，防御與救助相結(jié)合”，而這種“預(yù)防性”的實施，在政策層面需要結(jié)合我國的實際國情既要“自上而下”強調(diào)政府管制，又要“自下而上”注重公眾參與。

實際生活中許多大城市還存在無防災(zāi)規(guī)劃建設(shè)、參與避難場所建設(shè)的部門多，維護管理職責(zé)不明確的問題，亟需改善。這大多由于城市避難場所建設(shè)管理部門不明確，如在實施過程中，負(fù)責(zé)建設(shè)的部門很多，有建設(shè)部門、地震部門、人防部門、園林部門和民政部門等都單獨建設(shè)過避難場所。而之后避難場所管理單位互相推脫造成無人管理，避難功能難以維持。因此我們要強調(diào)政府管制的作用，做到從中央到地方政府對于避難場所的建設(shè)和管理部門劃分清晰，使其能更好的自上而下的發(fā)揮作用。另外，在防災(zāi)避難場所規(guī)劃中要重視市民公眾參與，使其對本地區(qū)應(yīng)急通道避難場所的防災(zāi)設(shè)施十分熟悉。這樣即使是災(zāi)害突然發(fā)生，市民通過平時的防災(zāi)宣傳教育，能迅速有效的逃離現(xiàn)場，減少災(zāi)害的損失。這一點我們可以借鑒日本的相關(guān)經(jīng)驗，我們以為應(yīng)該根據(jù)我國的國情，對人們進行防災(zāi)避難教育。比如政府應(yīng)該組織印制一定數(shù)量的防災(zāi)知識宣傳小冊子，發(fā)放到每家每戶，供市民閱讀；或者以社區(qū)為單位加強對人們的防災(zāi)知識的普及，建立社區(qū)防災(zāi)組織，提高社區(qū)的防災(zāi)救災(zāi)能力；再比如在各級學(xué)校開展相應(yīng)的課程，對在校學(xué)生進行防災(zāi)避難教育等。

4 展望

隨著人類社會發(fā)展和城市化進程的加速，城市拉力和農(nóng)村的推力導(dǎo)致大城市成為建筑物高度密集而且人口密度大的地域。災(zāi)害一旦出現(xiàn)將造成巨大的損失，包括經(jīng)濟損失，人員傷亡以及社會功能的損失，人們心里創(chuàng)傷等金錢難以估量的無形損失，因此大城市的防災(zāi)避難規(guī)劃體系的建立是尤為重要。通過與國外城市的發(fā)展歷史對比，構(gòu)筑大城市防災(zāi)避難場所體系就要從根本轉(zhuǎn)變觀念，重視規(guī)劃先行，科學(xué)災(zāi)種分析和靈活的防災(zāi)網(wǎng)絡(luò)體系的建設(shè)，從政府和市民兩個層面做好避難場所規(guī)劃與管理，提高大城市防災(zāi)減災(zāi)能力。