“城中村”改造的創(chuàng)新思維

賀穎鑫　丁煒靈　周奕忻

摘要：在城市化進(jìn)程中，城市建設(shè)急劇擴(kuò)張與城市管理體制改革相對(duì)滯后造成了“城中村”的特殊現(xiàn)象。本文以益陽(yáng)高新區(qū)為例，對(duì)益陽(yáng)高新區(qū)“城中村”改造所面臨問題進(jìn)行了全面地研究，結(jié)合益陽(yáng)市“域中村”改造政策以及高新區(qū)開發(fā)建設(shè)特點(diǎn)和現(xiàn)狀情況，提出了益陽(yáng)市高新區(qū)“域中村”改造的新思路。

關(guān)鍵詞：“城中村”；改造；創(chuàng)新思維

中圖分類號(hào)：TU984.12

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：B

文章編號(hào)：1008-0422（2013）09-0058-03

1 前言

在快速城市化進(jìn)程中，過去處于市郊的農(nóng)村被逐步納入了城區(qū)的范圍，并為城市建成區(qū)所包圍形成了“城中村”。“城中村”村民的生活方式雖然受城市生活影響，但仍保持了傳統(tǒng)的生活和交往習(xí)慣。隨著城市的發(fā)展，其所呈現(xiàn)出來的矛盾日益突出。改造“城中村”成為推進(jìn)城市化進(jìn)程、建設(shè)現(xiàn)代化城市、營(yíng)造良好城市發(fā)展環(huán)境的迫切需要。

2 益陽(yáng)高新區(qū)“城中村”現(xiàn)狀

益陽(yáng)國(guó)家高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)（簡(jiǎn)稱益陽(yáng)高高新區(qū)）位于湖南省中北部，益陽(yáng)市中心城區(qū)（已納入長(zhǎng)株潭都市區(qū)范圍）的南部，主要包括朝陽(yáng)產(chǎn)業(yè)園、東部產(chǎn)業(yè)園、謝林港鎮(zhèn)，作為益陽(yáng)市3個(gè)中心城區(qū)之一。2002年，經(jīng)省人民政府批準(zhǔn)成立省級(jí)高新區(qū)；2011年，經(jīng)國(guó)務(wù)院同意升級(jí)為國(guó)家高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)，成為湖南省第四個(gè)國(guó)家級(jí)高新區(qū)。隨著益陽(yáng)高新區(qū)建成區(qū)范圍不斷向外擴(kuò)張，以基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為先導(dǎo)的開發(fā)模式使得許多行政村逐漸被城市道路和城市建設(shè)用地所圍，形成了眾多“城中村”（圖1），在土地利用、建設(shè)、景觀、規(guī)劃管理、社區(qū)文化等方面表現(xiàn)出強(qiáng)烈的城鄉(xiāng)差異及矛盾，具有明顯城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。

2.1益陽(yáng)高新區(qū)“城中村”分布現(xiàn)狀

隨著2007年底長(zhǎng)株潭城市群正式被國(guó)家發(fā)改委批準(zhǔn)為“兩型社會(huì)”國(guó)家試驗(yàn)區(qū)，益陽(yáng)高新區(qū)的建設(shè)步伐逐漸加快，城市空間的迅速拓展不可避免的面臨“城中村”改造的壓力。

益陽(yáng)高新區(qū)范圍內(nèi)共有51個(gè)“城中村”，分布呈明顯的圈層理論特性，根據(jù)其地理位置、土地利用等因素大致分為以下三種類型。城緣型“域中村”是指“城中村”建設(shè)用地范圍已與城鎮(zhèn)建成區(qū)接壤，位于城鎮(zhèn)近期建設(shè)用地增長(zhǎng)邊界內(nèi)，或部分用地已被征用、并且近期將全部納入城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍的“城中村”；域中型是指“城中村”建設(shè)用地位于城鎮(zhèn)建成區(qū)，主體部分位于城鎮(zhèn)建設(shè)用地空間增長(zhǎng)邊界內(nèi)，已納入城鎮(zhèn)總體規(guī)劃范圍的“城中村”；域郊型是指目前“城中村”建設(shè)用地范圍與城鎮(zhèn)建成區(qū)還未接壤，或位于城鎮(zhèn)未來建設(shè)用地空間增長(zhǎng)邊界內(nèi)，并已納入城鎮(zhèn)總體規(guī)劃范圍的“城中村”。（如表1）

2.2益陽(yáng)“城中村”改造政策解析

針對(duì)“城中村”改造工作，益陽(yáng)市政府以城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃為指導(dǎo)，充分調(diào)動(dòng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和社會(huì)力量參與改造的積極性，確定朝陽(yáng)產(chǎn)業(yè)園的“域中村”為近期改造重點(diǎn)，堅(jiān)持統(tǒng)一政策、分類指導(dǎo)、統(tǒng)一規(guī)劃、分步實(shí)施的原則，保障村集體經(jīng)濟(jì)組織、村民和相關(guān)權(quán)利人的合法權(quán)益，保證土地市場(chǎng)健康有序的發(fā)展。根據(jù)以上原則，

“城中村”改造規(guī)劃分為4個(gè)步驟。

首先，現(xiàn)狀調(diào)查，明確村集體資產(chǎn)和土地權(quán)屬情況。資產(chǎn)評(píng)估的結(jié)果經(jīng)村民會(huì)議認(rèn)可和政府相關(guān)部門確認(rèn)后，再進(jìn)行綜合改造規(guī)劃的編制，其結(jié)果作為“城中村”改造規(guī)劃編制中各類用地選址和布局的直接依據(jù)；其次，對(duì)現(xiàn)有住戶及人口逐人逐戶進(jìn)行調(diào)查與核實(shí)，確保現(xiàn)狀數(shù)據(jù)的真實(shí)性。

其次，規(guī)模預(yù)測(cè)。根據(jù)現(xiàn)狀數(shù)據(jù)，核算享受還建政策的人口及住戶，并結(jié)合規(guī)劃情況預(yù)留相應(yīng)的市政公用設(shè)施用地后再核實(shí)土地存量。在此基礎(chǔ)上按政策規(guī)定逐戶統(tǒng)計(jì)出需還建、補(bǔ)足、補(bǔ)償和拆遷的建筑面積和產(chǎn)業(yè)用地規(guī)模等，為下一步的規(guī)劃用地布局奠定基礎(chǔ)。

然后，用地選址。由于現(xiàn)狀村域范圍本身存在用地不規(guī)則，分布零散的問題；并且規(guī)劃后的部分道路、鐵路、高壓走廊、市政設(shè)施等控制用地對(duì)土地分割也造成部分用地的零散不規(guī)則現(xiàn)象，這與城市用地的整體開發(fā)是存在矛盾的。因此，在規(guī)劃選址的時(shí)候，盡量選擇地塊較完整的用地作為開發(fā)用地，零散地塊作為還建住宅用地，產(chǎn)業(yè)用地應(yīng)結(jié)合還建用地布置，且應(yīng)充分利用零碎地塊。可與周邊其他單位用地進(jìn)行等量置換，實(shí)在無法使用，先控制為綠化用地。

最后，方案落實(shí)。在規(guī)劃用地選址之后，對(duì)還建用地建設(shè)成本和開發(fā)用地收益進(jìn)行資金平衡測(cè)算，驗(yàn)證“城中村”改造的可行性，同時(shí)為了保證綜合規(guī)劃方案的可操作性，對(duì)落實(shí)的建設(shè)用地編制意向性詳細(xì)規(guī)劃方案，并進(jìn)行核實(shí)。在各區(qū)政府、市區(qū)“城中村”綜合改造專班及規(guī)劃部門中進(jìn)行多次討論、協(xié)調(diào)綜合規(guī)劃方案，力爭(zhēng)在方案制定階段就統(tǒng)一思想，以利于落實(shí)。

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益陽(yáng)高新區(qū)“城中村”改造面臨的問題

由于益陽(yáng)高新區(qū)近幾年城市化進(jìn)程加快，原有“城中村”與高新區(qū)開發(fā)的矛盾日益凸顯，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

3.1土地利用粗放，國(guó)有資產(chǎn)流失

高新區(qū)內(nèi)“城中村”的土地資源由于缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃和管理，形成土地占有率高、利用率低、產(chǎn)出率低的惡性循環(huán)，與高新區(qū)建設(shè)的高投入、高產(chǎn)出形成了鮮明對(duì)比。另一方面，高新區(qū)內(nèi)“城中村”的土地區(qū)位條件相對(duì)優(yōu)越，土地的產(chǎn)權(quán)屬于村集體所有，優(yōu)越的區(qū)位條件和相對(duì)低廉的土地價(jià)格使“城中村”中不規(guī)范的房地產(chǎn)二級(jí)市場(chǎng)活躍，導(dǎo)致由規(guī)劃和基礎(chǔ)設(shè)施改善而使土地升值的部分國(guó)有土地資產(chǎn)的流失。

3.2公共設(shè)施匱乏，環(huán)境問題嚴(yán)重

高新區(qū)內(nèi)“城中村”現(xiàn)有的基礎(chǔ)設(shè)施是與原來低密度的建筑和低密度的人口相適應(yīng)的，現(xiàn)在由于部分市民和大量外來人口的入住，小企業(yè)的開辦，造成基礎(chǔ)設(shè)施嚴(yán)重不足，超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)，且“城中村”部分村民私搭亂建現(xiàn)象嚴(yán)重，缺乏強(qiáng)有力的規(guī)劃建設(shè)管理機(jī)構(gòu)，破壞了高新區(qū)整體景觀效果。

3.3土地產(chǎn)權(quán)制約高新區(qū)建設(shè)步伐

高新區(qū)內(nèi)“城中村”土地的產(chǎn)權(quán)歸集體所有，在開發(fā)過程中，政府可以征用作為農(nóng)民生產(chǎn)資料的農(nóng)用地，但難以征用作為生活資料的宅基地，開發(fā)商也就無法介入“城中村”的整體性改造開發(fā)，而只能留給村民分散地進(jìn)行粗放式開發(fā)。隨著高新區(qū)開發(fā)的不斷深入，區(qū)內(nèi)“城中村”建設(shè)用地的無序凌亂開發(fā)使得拆遷改造工作陷入舉步維艱的局面。

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益陽(yáng)高新區(qū)“城中村”改造面臨的困境

無論從土地的使用和原村域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，都與農(nóng)民手中的集體土地有著密切和根本利益上的關(guān)系。如何在集體土地上建設(shè)新的現(xiàn)代化城區(qū)，建設(shè)資金如何籌措，原村落的建筑如何處理，原村民的就業(yè)安置、社會(huì)保障和原村域經(jīng)濟(jì)的良性后續(xù)發(fā)展，以及如何承接原來城中村承擔(dān)的作為社會(huì)廉租房的主體的作用，都將是城中村改造必須面對(duì)和解決的問題。針對(duì)益陽(yáng)高新區(qū)這種成片大規(guī)模、高水平、高品質(zhì)開發(fā)的前提下，不僅要滿足安置還建用地、改善“城中村”公共服務(wù)設(shè)施和提升城市功能等要求，更要滿足高新區(qū)開發(fā)建設(shè)的需求，因此在高新區(qū)“城中村”改造的過程中面臨著許多新的困境。

4.1分布零散，改造規(guī)模小

“城中村”原本是一個(gè)規(guī)整的行政范圍，但是隨著高新區(qū)城市化進(jìn)程的逐步推進(jìn)，道路、市政等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)將不可避免地占用“城中村”用地，政府以項(xiàng)目為依據(jù)，逐步征用“城中村”用地，使得“城中村”的范圍逐漸縮小，空間上也變得支離破碎（圖2）。分散的“城中村”用地不利于整體改造規(guī)劃，且開發(fā)的規(guī)模較小，與高新區(qū)整體開發(fā)、統(tǒng)一建設(shè)的概念相違背。

4.2周期性長(zhǎng)，開發(fā)進(jìn)度慢

“城中村”改造規(guī)劃是個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及到居住、就業(yè)、環(huán)境、市政等方方面面，而且在每個(gè)“城中村”規(guī)劃過程中還要協(xié)調(diào)好業(yè)主（即“城中村”）、政府、改造單位之間的利益，因此“域中村”改造規(guī)劃的實(shí)質(zhì)是調(diào)節(jié)三者之間的相互關(guān)系以達(dá)到利益均衡，且由于每個(gè)村實(shí)際情況的差異，使得規(guī)劃周期往往超過預(yù)期。在高新區(qū)建設(shè)的過程中，成片土地的開發(fā)往往涉及到許多“城中村”，由于規(guī)劃周期較長(zhǎng)使得征地拆遷無據(jù)可循。

4.3還建小區(qū)品質(zhì)較差

“城中村”改造規(guī)劃都是以行政村為單位，規(guī)劃用地選址只能在“城中村”行政范圍內(nèi)進(jìn)行選擇，無法與周邊用地整合，降低了土地的產(chǎn)出效益。小規(guī)模、低水平的開發(fā)使得還建房設(shè)計(jì)千篇一律，難以擺脫流水線作業(yè)的痕跡，同時(shí)改造后的還建小區(qū)與高新區(qū)現(xiàn)代化風(fēng)格相去甚遠(yuǎn)，難免會(huì)面臨二次改造的窘境。

4.4資金、保障和資產(chǎn)量化是改造最大的瓶頸

城中村目前改造的最大矛盾有三，一是資金的矛盾，即改造的巨大資金需求和作為改造主體的原村經(jīng)濟(jì)或當(dāng)?shù)卣Y金嚴(yán)重短缺的矛盾；二是社會(huì)保障的矛盾，即改造前原村民是以土地或出租房屋為生活基本保障與改造后可能變成三無（無地或無租房，無工作，無社會(huì)保障）居民的矛盾；三是資產(chǎn)量化的矛盾，由于土地可以進(jìn)入市場(chǎng)流通，其資產(chǎn)必然需要量化，但如何量化到個(gè)人同時(shí)資產(chǎn)又如何運(yùn)作，村民現(xiàn)有的房屋（不管是合法的或被認(rèn)定為違法的）是其最大的收益來源和利益所在，對(duì)著這些資產(chǎn)如何認(rèn)定，都要慎重考慮。

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益陽(yáng)高新區(qū)“城中村”改造的新思路

益陽(yáng)高新區(qū)在開發(fā)建設(shè)的過程中也遇到的“城中村”改造難題，在實(shí)際的工作中總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，從實(shí)際出發(fā)，探索了“城中村”改造的新方法，為高新區(qū)成片開發(fā)開辟了一條新路。

5.1多方協(xié)作，實(shí)現(xiàn)共贏

“城中村”改造的過程是城市政府、城市發(fā)展要求和原村民三方利益主體對(duì)土地收益和城市功能的博弈過程，城中村的改造也只有在保證三方的利益得到合理保障的情況下才能順利進(jìn)行。應(yīng)該發(fā)揮市場(chǎng)的自發(fā)調(diào)節(jié)機(jī)制，公開招標(biāo)，強(qiáng)化開發(fā)商的建設(shè)主體作用，通過拆遷補(bǔ)償和調(diào)控房地產(chǎn)市場(chǎng)等政策，扶持房地產(chǎn)開發(fā)商參與建設(shè)，保證開發(fā)商得到合理的投資回報(bào)。同時(shí)，通過改造、改善城市整體物質(zhì)與文化生活環(huán)境，增強(qiáng)城市功能，優(yōu)化投資環(huán)境，使城市規(guī)劃建設(shè)管理水平上一個(gè)新的臺(tái)階。

5.2整體開發(fā)，改造結(jié)合

東部新城是益陽(yáng)高新區(qū)未來的中心，目前東部新城總面積約41.5km²，其中包括3個(gè)鎮(zhèn)12個(gè)“城中村”，其中11個(gè)“城中村”分屬衡龍橋鎮(zhèn)和滄水鋪鎮(zhèn)。在規(guī)劃上要求成片整體儲(chǔ)備避免低水平和小規(guī)模開發(fā)，不適宜以行政村為單位分散預(yù)留。按照“統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一布局、統(tǒng)一建設(shè)”的原則，以鄉(xiāng)為單位，將東部新城內(nèi)各個(gè)村的還建用地、產(chǎn)業(yè)用地、開發(fā)用地進(jìn)行統(tǒng)一的規(guī)劃選址，涉及到各個(gè)村的“城中村”改造規(guī)劃不再單獨(dú)預(yù)留還建、產(chǎn)業(yè)、開發(fā)用地?？紤]到拆遷工作的實(shí)際問題，滿足就近安置原則，選址點(diǎn)盡量在本鄉(xiāng)范圍內(nèi)預(yù)留，便于東部新城統(tǒng)一規(guī)劃。（圖3）

5.3近遠(yuǎn)結(jié)合，功能混合

東部新城范圍內(nèi)現(xiàn)狀產(chǎn)業(yè)用地分散，集中拆遷和整體安置均有一定的難度。在東部新城內(nèi)、外分別預(yù)留產(chǎn)業(yè)用地，東部新區(qū)的工業(yè)發(fā)展有對(duì)接長(zhǎng)株潭的功能，重點(diǎn)發(fā)展新型工業(yè)以及高端服務(wù)業(yè)等，與高新區(qū)、龍嶺工業(yè)園共同利用高新區(qū)產(chǎn)業(yè)重點(diǎn)承接地政策優(yōu)勢(shì)，共同做大做強(qiáng)益陽(yáng)市區(qū)的工業(yè)。利用桃江的能源優(yōu)勢(shì)以及益陽(yáng)的能源產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)，大力發(fā)展新能源等相關(guān)產(chǎn)業(yè)。整合現(xiàn)有主城區(qū)、桃江縣城等周邊地區(qū)旅游資源，做優(yōu)做特旅游休閑與服務(wù)業(yè)。結(jié)合周邊用地情況，在東部新城內(nèi)布置以商業(yè)、服務(wù)業(yè)為主的經(jīng)濟(jì)發(fā)展用地，以滿足近期還建居民就近就業(yè)需求；在東部新城外布置以工業(yè)為主的產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地，以滿足遠(yuǎn)期集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展的需要。（圖4）

5.4重視人口因素，做好后續(xù)工作

“城中村”的改造會(huì)導(dǎo)致為外來人口提供大量廉租房的場(chǎng)所消失，外來人口的居住問題很快又會(huì)成為城市發(fā)展的另一大隱患。在改造“域中村”的過程中怎樣解決外來人口的居住問題也是一個(gè)需要重視的問題。同時(shí)加強(qiáng)對(duì)“城中村”村民的思想轉(zhuǎn)變和文化教育，使他們順利完成由村民到市民的轉(zhuǎn)變。

5.5以集體經(jīng)濟(jì)自行改造為主導(dǎo)

在高新區(qū)“城中村”改造中應(yīng)鼓勵(lì)“城中村”集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行自行改造。在資金不足的情況下，允許其它開發(fā)商參與改造。由“城中村”集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行改造，一方面避免了拆遷補(bǔ)償這個(gè)重大障礙，還省去了開發(fā)商的利潤(rùn)，總體上降低了改造項(xiàng)目的開發(fā)強(qiáng)度和改造成本；另一方面，由于“城中村”業(yè)主在長(zhǎng)期的私房與集體廠房商鋪的出租中積累了較為充足的資金，體現(xiàn)了較強(qiáng)的建設(shè)能力，能夠較好解決資金問題。

6 結(jié)語(yǔ)

“城中村”改造是一個(gè)涉及到城市各方面的復(fù)雜的系統(tǒng)工程，應(yīng)該強(qiáng)調(diào)政府、城市、開發(fā)商和原村民四者利益的統(tǒng)一，改造時(shí)要具體分析，因地制宜，區(qū)別對(duì)待，合理選擇最佳時(shí)機(jī)和最低成本，并通過不斷總結(jié)工作經(jīng)驗(yàn)和探索新的工作思路，形成一套完善的“城中村”改造模式，有效地指導(dǎo)其它地區(qū)的“城中村”改造工作。