電力工程造價管理的淺談及建議

付海峰

本人作為中介機構(gòu)審計人員分別于2003年開始分別有幸參與了10KV及以下農(nóng)村電網(wǎng)建設(shè)改造工程和35KV、110KV輸變電工程的竣工決算審計工作，在審計工作中主要負責(zé)工程造價的審核工作，根據(jù)歷年來電力項目審計，談?wù)勛约旱膸c切身體會。

首先明確一個概念；竣工決算審計是依據(jù)《審計法》和審計署發(fā)《基本建設(shè)竣工決算審計工作要求》進行的，審計內(nèi)容為（1）竣工決算編制依據(jù)；（2）項目建設(shè)及概（預(yù)）算執(zhí)行情況；（3）建設(shè)成本；（4）交付使用資產(chǎn)；（5）尾工工程；（6）結(jié)余資金；（7）基建收人；（8）投資包干結(jié)余；（9）投資效益評價。主要審查概（預(yù)）算在執(zhí)行中是否超支，超支原因，有無隱匿資金；隱瞞或截留基建收人和投資包干結(jié)余、以及以投資包干結(jié)余名義分基建投資之類的違紀(jì)行為等等。是對所完工程全面和最終的評價。決算審計主要從財務(wù)的角度出發(fā)來對工程竣工進行的，而財務(wù)審計的對象又必須源于工程實體的完成（竣工），這必然涉及到工程造價。工程造價主要是根據(jù)國家有關(guān)法規(guī)和政策，依據(jù)國家建設(shè)行政主管部門頒發(fā)的工程定額、工程消耗標(biāo)準(zhǔn)、取費標(biāo)準(zhǔn)以及人工、材料、機械臺班的價格參數(shù)、設(shè)計及竣工圖紙和工程實物量，對工程造價的確定和控制進行有效的監(jiān)督檢查。它是工程決算的基礎(chǔ)資料和依據(jù)。兩者之間既有密切的聯(lián)系，也有本質(zhì)的區(qū)別。由于電力行業(yè)工程建設(shè)本身的特有性，目前電力工程主要以財務(wù)審計和工程造價審核相結(jié)合的形式同時來進行竣工決算審計的，作為中介機構(gòu)也相應(yīng)安排了財務(wù)審計和工程造價審核的兩套人馬進駐現(xiàn)場進行竣工決算審計，由于電力工程是一項巨大的系統(tǒng)工程，涉及到計劃、資金、施工、質(zhì)量、安全等各方面，加之建設(shè)周期長、合同金額大、參建單位眾多和項目之間接口復(fù)雜等特點，如何使在較短的時期內(nèi)高質(zhì)量完成是一項艱巨的任務(wù)，這本身就是個矛盾。個人認為單從工程造價而言，雖然國家和電力系統(tǒng)在工程投資原則和建設(shè)任務(wù)，工程實施、技資政策、工程管理等方面制訂了很明確的各項現(xiàn)行規(guī)定和管理辦法，但由于目前我國建設(shè)市場發(fā)育尚不完善，建設(shè)交易行為尚不規(guī)范，使得建設(shè)工程在具體實施的過程中依然會出現(xiàn)諸多問題，為了更好地發(fā)揮投資效益、有效控制工程造價，讓電力建設(shè)工程符合國家法律、法規(guī)的要求，有必要讓工程造價審計單獨分離出來，全過程地對工程造價進行動態(tài)管理。從工程項目預(yù)算的編制、合同的簽訂、工程造價的約定開始，一直到工程的結(jié)算為止，對工程進行全方位、全過程的管理。這種全過程、全方位的管理，事實上，也就使得工程項目的事后審計變成了工程進行之中的事前審計。這對投資把關(guān)、工程量的合理確定和工程造價的合理約定無疑是十分有益的?，F(xiàn)在就本人所參與的農(nóng)網(wǎng)工程和35KV、110KV輸變工程造價審核所發(fā)現(xiàn)問題，來證實其必要性，

一， 工程建設(shè)項目的施工招標(biāo)投標(biāo)不規(guī)范。國家已頒布了招投標(biāo)法，并且規(guī)定了具體的實施細則，電力公司也成立了工程招投標(biāo)工作領(lǐng)導(dǎo)小組或評標(biāo)委員會，規(guī)定了對工程勘察、設(shè)計、監(jiān)理、施工和設(shè)備材料采購實行招投標(biāo)。然而就具體的實施來看，部分下級電力公司在工程中并沒有嚴(yán)格執(zhí)行工作程序，在投標(biāo)、開標(biāo)、評標(biāo)、定標(biāo)全過程中簡化、弱化程序，甚至跳過程序，形式注重實際，走形式、走過程。這對于國家投資的項目來說顯得猶為不規(guī)范，未能體現(xiàn)出招投標(biāo)工作的透明度、公正性、監(jiān)督性。如果違反規(guī)定出現(xiàn)暗箱操作行為，或出現(xiàn)行業(yè)保護和地方保護，將使建設(shè)項目從源頭上就帶來不可預(yù)測的損失。建議可以委托工程審計機構(gòu)參與工程招投標(biāo)，進一步加大了招標(biāo)的管理、監(jiān)督力度，規(guī)范了施工招標(biāo)工作。

二，不重視合同管理體系和制度，合同簽訂形式不明確。建設(shè)施工合同是指承包人按照發(fā)包人的要求，依據(jù)勘察、設(shè)計的有關(guān)資料、要求，進行施工建設(shè)、安裝的合同。是承發(fā)包雙方為實現(xiàn)建設(shè)工程目標(biāo)，明確相互責(zé)任、權(quán)利、義務(wù)關(guān)系的協(xié)議；是承包人進行工程建設(shè)，發(fā)包人支付價款，控制工程項目質(zhì)量、進度、投資，進而保證工程建設(shè)活動順利進行的重要法律文件。其地位不言而喻。雖然電力工程具有本身的特殊性，但仍應(yīng)參照和執(zhí)行建[1993]78號文《建設(shè)工程施工合同管理辦法》的規(guī)定。使之合同文本規(guī)范、合同簽訂形式明確、合同約定更加嚴(yán)密。如有些工程合同應(yīng)為總承包合同，當(dāng)承包的工程建設(shè)項目分包給其他單位時，應(yīng)當(dāng)簽訂分包合同，且分包合同與總承包合同的約定應(yīng)當(dāng)一致；不一致的，以總承包合同為準(zhǔn)。但實際中出現(xiàn)了總承包合同與分包合同相互矛盾和不盡合同的地方，甚至未簽分包合同，這一方面是由于合同管理的不注視、而從另一方面來設(shè)想，如果有分包金額之和低于總承包價款的情況，這就有可能造成有些工程在不超計劃資金的情況下，按計劃資金上報工程結(jié)算金額，而實際工程造價卻少于計劃投資額的情況。諸如此類的問題，加強合同管理對于工程建設(shè)具有重要的意義。

三，工程造價的確定及控制相對薄弱。電力工程建設(shè)是項龐大而復(fù)雜系統(tǒng)工程，從工程的立項開始直至竣工運行，中間涉及的環(huán)節(jié)不可為不多，而每個環(huán)節(jié)都會影響其最終的投資形成。特別是在工程造價方面，顯的猶為重要。對于目前采用竣工決算的審計的方式，中介審計機構(gòu)也只能側(cè)重財務(wù)審計，對于工程造價方面也僅僅是所完工程的結(jié)算審核，再加之時間緊、任務(wù)重，這對于工程造價的合理確定及控制顯然是不夠的。主要存在的問題如下；

1， 工程量不實。例如農(nóng)網(wǎng)中線路工程，工程量主要是依據(jù)計劃批復(fù)、竣工圖紙等相關(guān)資料和現(xiàn)場抽查結(jié)合的方式來對結(jié)算中的工程量進行審核的，就每個縣的10KV及以下農(nóng)網(wǎng)線路少則幾十條，多則上百條，如果對每條線路進行實地核實，顯然不現(xiàn)實，如果只是抽查，必然對其工程量的真實性不能作出完全的評價。實際審核中僅從資料上就發(fā)現(xiàn)某些工程量嚴(yán)重不符實，把不屬于農(nóng)網(wǎng)投資范圍的工程納入結(jié)算中，或者虛報完成的投資額，重復(fù)申報項目，套取農(nóng)網(wǎng)建設(shè)資金。如果能由工造價咨詢公司派員定期、不定期進駐工地，從專業(yè)角度出發(fā)對所建工程實施過程進行動態(tài)管理，將大大有利于工程量合理確定。

2， 缺乏內(nèi)控制度，物資管理混亂。如自采物資違規(guī)加價，某些農(nóng)網(wǎng)物資（電桿，金具等）普遍加價進入結(jié)算，甚至于違反規(guī)定擅自定購非中標(biāo)廠家的設(shè)備、材料。在設(shè)備、材料采購方面，電力物資的基準(zhǔn)價定得并非不合理，按照正常的供貨渠道和經(jīng)營方式來計算，基準(zhǔn)價能提供給供應(yīng)商是正常市場公開價，試想如果某些供應(yīng)商要繞開基準(zhǔn)價，提供廉價的劣質(zhì)設(shè)備材料，由此大大增加了自己的利潤空間，而"物資公司經(jīng)理"們對此也是睜一眼閉一眼。這勢必會造成豆腐渣工程。從而使工程造價得不到嚴(yán)格和合理的控制。

3， 竣工決算倒算賬，財務(wù)賬、工程結(jié)算資料不對應(yīng)、失真。核查發(fā)現(xiàn)，某些縣農(nóng)網(wǎng)10千伏以下工程決算與概（預(yù)）算基本一致，竣工圖與設(shè)計圖大體相同，但與實際情況嚴(yán)重不對應(yīng)，工程結(jié)算資料嚴(yán)重失真，施工費結(jié)算缺乏依據(jù)，無結(jié)算單。

4， 檔案、資料管理不規(guī)范。從國家投資項目的檔案管理角度來看，目前所完的電力工程檔案、資料管理還不夠規(guī)范，重視建設(shè)過程而不重視相關(guān)資料歸檔的情況普遍存在。由于建設(shè)項目周期長，涉及專業(yè)多，面臨情況復(fù)雜。在經(jīng)過一個長時間的建設(shè)過程之后，很多具體問題要依靠相應(yīng)資料予以解決。為此，做好資料歸檔工作決不是簡單的文檔管理問題，應(yīng)專人負責(zé)，負責(zé)到底。另外，應(yīng)加強檔案管理信息化，及時應(yīng)用先進管理手段，提高檔案、資料的管理水平，及時建立工程檔案，完善檔案材料，為資產(chǎn)移交提供依據(jù)，

最后通過以上幾點個人淺談和理解，本人認為用經(jīng)濟的手段來控制電力工程造價。比單獨用行政的手段將會更有效。有必要讓造價中介機構(gòu)參與到對工程建設(shè)全過程的動態(tài)管理中，除了竣工決算審價之外實際上還可以根據(jù)電力工程本身特點和需要，針對重點和薄弱環(huán)節(jié)按照國家有關(guān)工程建設(shè)的方針、政策作為規(guī)范準(zhǔn)則，運用專業(yè)化的工程造價咨詢服務(wù)，自項目立項至竣工結(jié)算，為建設(shè)單位提供建設(shè)項目的全過程，全方位的造價咨詢服務(wù)。通過工程造價的監(jiān)控，能動的影響工程決策、設(shè)計、預(yù)算、招投標(biāo)、合同、施工過程、竣工結(jié)算等階段的工程造價，確保投資價款的合理使用，最大限度的發(fā)揮建設(shè)工程投資效益。在這里要強調(diào)的是，建設(shè)工程過程造價監(jiān)控工作是在項目法人領(lǐng)導(dǎo)與組織下進行的。當(dāng)然還可以根據(jù)具體情況和可操作性參與某個具體環(huán)節(jié)，不改變建設(shè)單位對項目工程的決策定義，也不改變建設(shè)單位在整個建設(shè)周期內(nèi)的主導(dǎo)地位，是為了確保了整個建設(shè)項目在各工作階段上"造價"得到了有效控制。促進了建設(shè)資金發(fā)揮其最大的投資效益而服務(wù)的。