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    中國環(huán)境NGO發(fā)展的法律困境與對策

    2013-04-29 22:46:17王德新
    理論月刊 2013年1期
    關(guān)鍵詞:現(xiàn)狀對策

    王德新

    摘要:在公民社會中,NGO即非政府組織在處理公共事務(wù)方面是不可或缺的。我國環(huán)境NGO發(fā)展相對滯后,法律制度的不健全是阻礙其發(fā)展的重要原因。這表現(xiàn)為,我國對NGO的設(shè)立實(shí)行行政審批制,對其發(fā)展采取“限制競爭、抑制發(fā)展”的政策,相關(guān)稅收優(yōu)惠制度不健全,以及配套法律制度不完善等。在當(dāng)前社會情勢下,政府必須適時(shí)轉(zhuǎn)變其管制型的NGO政策,通過制定《中華人民共和國非政府組織基本法》和修改相關(guān)法律等手段來消除現(xiàn)行法律中的不合理因素,才能充分發(fā)揮環(huán)境NGO在保護(hù)環(huán)境方面的積極作用。

    關(guān)鍵詞:環(huán)境非政府組織;現(xiàn)狀:法律困境;對策

    中圖分類號:DF468 文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A 文章編號:1004-0544(2013)01-0091-05

    當(dāng)前我國正處于社會轉(zhuǎn)型期,公民社會正逐漸生成,政府主體、市場主體和社會主體分化的趨勢日漸明顯。非政府組織(Non Governmental Organization,簡稱NGO)作為公民社會的主體,在公共事務(wù)方面所扮演的角色越來越引人關(guān)注。作為非政府組織的組成部分,環(huán)境NGO是以生態(tài)環(huán)境改善和自然資源保護(hù)為目的的非盈利組織,其在我國環(huán)保公益事業(yè)中發(fā)揮的作用越來越大。但是,我國環(huán)境NCO在進(jìn)一步發(fā)展的過程中也遭遇了一些法律困境,亟待進(jìn)行相應(yīng)的對策研究。

    一、中國環(huán)境NGO的發(fā)展現(xiàn)狀

    從歷史上看,我國環(huán)境NGO起步晚、發(fā)展還很不充分。直到1978年5月,我國第一個(gè)南政府發(fā)起成立的環(huán)境NGO即中國環(huán)境科學(xué)學(xué)會才宣告成立。1991年4月,我國第一個(gè)由民間人士發(fā)起成立的環(huán)境NGO即遼寧盤錦市黑嘴鷗保護(hù)協(xié)會成立。20世紀(jì)90年代中期,以“自然之友”、“綠家園”、“北京地球村”為代表的一批民間環(huán)境NGO相繼成立,標(biāo)志著我國環(huán)境NGO的發(fā)展進(jìn)入了一個(gè)黃金時(shí)期。到2008年10月,我國環(huán)境NGO的總數(shù)已有3539個(gè)。

    我國環(huán)境NGO雖然近年來發(fā)展較快,但存在的問題也比較多。

    第一,環(huán)境NGO的總量少,規(guī)模小。一般來說,西方國家的NGO發(fā)展起步較早,規(guī)模也比較大。1909年全球僅有176個(gè)NGO,到1979年已增加至約3000個(gè),70年代以后更是蓬勃發(fā)展。在美國,每100名勞動力中就有7名受雇于NGO,各類NGO的雇員總數(shù)達(dá)1200萬,遠(yuǎn)超過美聯(lián)邦和州政府的雇員人數(shù)。國際上每萬人擁有NGO的數(shù)量,法國為110個(gè),日本為97個(gè),中國則僅為2.1個(gè)。雖然,到2008年我國環(huán)境NGO的總數(shù)已達(dá)到3539個(gè)(含港澳臺地區(qū)250個(gè)),但總量仍然偏少。從規(guī)模上看,我國NGO中28.9%的沒有專職人員,46.5%的專職人員人數(shù)在1-5人之間,59.7%的草根NGO的專職人員人數(shù)在1-10人之間。這種狀況,大大制約了NC0的活動能力和社會影響力。

    第二,環(huán)境NGO的官方色彩濃厚,純民間的少。在我國活躍著的環(huán)境NGO可分為四種類型:即官辦非政府組織,約占37%;學(xué)生環(huán)保社團(tuán),約占39%;民間草根環(huán)保組織,約占14.3%:國際環(huán)保組織駐中國機(jī)構(gòu),約占2.5%。比較來看,官辦非政府組織和學(xué)生社團(tuán)占據(jù)了76%,它們是由政府直接或間接控制的環(huán)保組織:而作為中堅(jiān)力量的草根環(huán)保組織,顯然發(fā)育程度還不夠好。

    第三,環(huán)境NGO的生存能力差,死亡率高。統(tǒng)計(jì)顯示,2005年底我國環(huán)境NGO總數(shù)約為2768個(gè);到2008年底在數(shù)量上二雖然增加了771個(gè),但同期卻有46個(gè)環(huán)境NGO消亡。消亡的原因不外有三:一是準(zhǔn)入門檻過高,嚴(yán)格的登記制度阻礙了NGO的合法化。二是缺乏資金資助,環(huán)境NGO的生存難以為繼。目前,只有26%的環(huán)境NGO有相對穩(wěn)定的資金來源,這其中政府發(fā)起成立的NGO和學(xué)校社團(tuán)又占78.9%。三是專業(yè)人士缺乏,嚴(yán)重制約了環(huán)境NGO的社會公信力和作用的發(fā)揮。其中,前兩個(gè)原因都與我國法律制度的不健全有關(guān)。

    第四,環(huán)境NGO發(fā)揮作用的方式單一,社會影響力小。目前,我國環(huán)境NGO發(fā)揮作用的方式主要有三種:一是開展形式多樣的宣傳教育活動,提升民眾的環(huán)保意識;二是匯集專家學(xué)者進(jìn)行調(diào)研論證,為政府決策和立法建言獻(xiàn)策:三是針對具體環(huán)境污染案件,身體力行幫助弱勢群體維權(quán)。但實(shí)際上,大多數(shù)環(huán)境NGO發(fā)揮作用的方式只是局限于第一種。所具有的社會影響力也相對較小。

    二、中國環(huán)境NGO遭遇的法律困境

    自1978年以來,隨著改革開放的推進(jìn)我國環(huán)境NGO的社會主體地位得到了承認(rèn),并獲得了一定的發(fā)展。但是,我國法律制度的不健全仍然是當(dāng)前制約環(huán)境NGO進(jìn)一步發(fā)展的重要原因,這突出地體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

    (一)環(huán)境NGO的成立實(shí)行“審批制”,準(zhǔn)入門檻過高

    目前。我國規(guī)范NGO設(shè)立的法規(guī)主要有三部:一是1998年10月生效的國務(wù)院《社會團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》;二是同月生效的《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》;三是2004年6月生效的《基金會管理?xiàng)l例》。對于環(huán)境NGO而言,既可以依法登記為會員制的“社會團(tuán)體”,也可以登記為“民辦非企業(yè)單位”和“基金會”。它們都不以營利為目的,只存在一些細(xì)微的差異。雖然我國已建立起一套登記制度,但實(shí)踐中環(huán)境NGO獲得登記的還占不到總數(shù)的一半。據(jù)統(tǒng)計(jì)。在民政部門登記的環(huán)境NGO只占總數(shù)的38.9%,在工商機(jī)關(guān)登記的占44%,另約有56.7%的處于沒有登記的狀態(tài)。環(huán)境NGO的登記率偏低,原因就在于我國的登記制度不合理。

    首先,我國實(shí)行混亂的雙重審批制。在NGO的設(shè)立方面,兩部法規(guī)都實(shí)行“業(yè)務(wù)主管部門審查”和“登記主管部門審查”相結(jié)合的雙重審批制。從某種意義上說,審批登記制阻礙了環(huán)境NGO的登記。一方面,不少地方的政府主管部門仍然保留著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的思維模式。對NGO抱有高度的不信任感和懷疑眼光。主管部門在審批設(shè)立NGO的申請時(shí)。如何降低政治風(fēng)險(xiǎn)和規(guī)避責(zé)任往往是首要的考量因素,而NGO的發(fā)展被置于次要的目標(biāo)上。另一方面,條例雖然對登記機(jī)關(guān)的工作流程有詳細(xì)規(guī)定,但對于業(yè)務(wù)主管部門的審批義務(wù)的規(guī)定缺乏可操作性。業(yè)務(wù)主管部門由于肩負(fù)對所屬NGO的活動的日常監(jiān)管職責(zé),但又不能從中受益,故在當(dāng)前強(qiáng)調(diào)“維穩(wěn)”的大環(huán)境下很容易使其滋生“多一事不如少一事”的心態(tài),對設(shè)立環(huán)境NGO的申請經(jīng)常采取“推脫”的態(tài)度。這兩方面的原因的綜合作用使得實(shí)踐中設(shè)立環(huán)境NGO的申請很難獲得批準(zhǔn),申請者不得不轉(zhuǎn)而求助工商登記,甚至冒險(xiǎn)不登記。

    其次,我國設(shè)置了苛刻的成立條件。國務(wù)院《社會團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》第10條設(shè)置了苛刻的社團(tuán)成立條件。比如。在會員數(shù)量方面,要求至少有50人以上的個(gè)人會員或者30人以上的單位會員,個(gè)人會員、單位會員組成的會員總數(shù)不得少于50個(gè)。在物質(zhì)條件方面,要求有合法的經(jīng)費(fèi)來源,其中全國性社團(tuán)要有10萬元以上的活動資金,地方性的社團(tuán)要有3萬元以上的活動資金?!痘饡芾?xiàng)l例》雖然沒有會員數(shù)的要求,但對原始基金額度的要求高得驚人。根據(jù)條例第8條的要求,全國性公募基金會的原始基金不低于800萬元人民幣,地方性公募基金會的原始基金不低于400萬元人民幣,非公募基金會的原始基金不低于200萬元人民幣,且原始基金必須為到賬貨幣資金。相比而言,NGO的成立條件比公司法規(guī)定的公司成立條件還要苛刻很多。對于從事公益活動的環(huán)境志愿者來說,在NGO成立之初就要求達(dá)到上述會員和資金條件,顯然存在困難??量痰某闪l件,降低了環(huán)境NGO的登記率。

    再次,我國實(shí)行嚴(yán)格的年檢制度。無論是社會團(tuán)體還是民辦非企業(yè)單位,都應(yīng)當(dāng)于每年3月31日前向業(yè)務(wù)主管單位報(bào)送上一年度的工作報(bào)告,經(jīng)業(yè)務(wù)主管單位初審?fù)夂?,?月31日前報(bào)送登記管理機(jī)關(guān),接受年度檢查。年檢主要審查遵紀(jì)守法、章程變動的等情況,本無可厚非。但在實(shí)踐中,某些地方政府出于政治因素的考量,在審批上體現(xiàn)了從嚴(yán)的精神。比如,“不聽話”的不批,從事了“干擾地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展”活動的不批,有疑問的不批等。年檢審批機(jī)關(guān)的隨意性,導(dǎo)致環(huán)境NGO獲得合法身份的門檻太高,于是越來越多的NGO轉(zhuǎn)而采取工商注冊的形式;另有一些NGO尋求中國特色的變通方式如通過部門掛靠、媒體報(bào)道、領(lǐng)導(dǎo)出席、名人掛帥等方式,以使自身的存在獲得合法性;還有一些NGO干脆游離于法律之外,我行我素地從事環(huán)?;顒?。

    (二)實(shí)行“限制競爭、抑制發(fā)展”的政策。制約了環(huán)境NGO的規(guī)模效應(yīng)

    我國對NGO卻采取了一種“限制競爭、抑制發(fā)展”的政策,其表現(xiàn)就是法律規(guī)定的限制分支和非競爭性原則。例如,《社會團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》第13條規(guī)定:“在同一行政區(qū)域內(nèi)已有業(yè)務(wù)范圍相同或者相似的社會團(tuán)體,沒有必要成立的”,登記管理機(jī)關(guān)不予批準(zhǔn)登記。第19條規(guī)定:社會團(tuán)體經(jīng)審查批準(zhǔn),可以設(shè)立分支機(jī)構(gòu)、代表機(jī)構(gòu);社會團(tuán)體的分支機(jī)構(gòu)、代表機(jī)構(gòu)是社會團(tuán)體的組成部分,不具有法人資格;社會團(tuán)體不得設(shè)立地域性的分支機(jī)構(gòu)。《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》第13條更進(jìn)一步規(guī)定:“民辦非企業(yè)單位不得設(shè)立分支機(jī)構(gòu)。”

    從某種意義上說,我國“限制競爭、抑制發(fā)展”的政策有利于避免NGO之間的無序競爭。也保障了政府對NGO管控的有效性。但是,這一政策的消極影響也是顯而易見的。因?yàn)?,限制競爭會?dǎo)致個(gè)別NGO的壟斷,這反而會危及環(huán)保公共利益;抑制規(guī)模在實(shí)現(xiàn)政府管控有效性的同時(shí),卻犧牲了NGO從事環(huán)?;顒臃秶臄U(kuò)大和活動能力的增強(qiáng)。從國外的經(jīng)驗(yàn)來看,環(huán)境NGO是在相互競爭中成長和壯大的,而且其能力往往與其規(guī)模呈正相關(guān)關(guān)系。例如,美國環(huán)境保護(hù)基金協(xié)會(EDF)成立于1967年,最初只有10名會員;由于其工作卓有成效,現(xiàn)在已經(jīng)發(fā)展成擁有30萬會員的龐大組織,其150名全職人員中有一半是科學(xué)家、律師、經(jīng)濟(jì)學(xué)家等專業(yè)人員。再如。世界自然基金會(WWF)1961年成立時(shí)只有幾個(gè)創(chuàng)始會員,發(fā)展至今已經(jīng)形成一個(gè)由27個(gè)國家級會員、21個(gè)項(xiàng)目辦公室及5個(gè)附屬會員組織組成的全球性網(wǎng)絡(luò)。是在全球享有盛譽(yù)的、最大的非政府環(huán)境NGO。截止2009年。該組織共資助中國開展了100多個(gè)重大項(xiàng)目,投入總額超過3億元人民幣。很難想象,如果不是其龐大的規(guī)模和卓有成效的工作,會產(chǎn)生這么大的積極作用。

    (三)財(cái)政資助少,稅收優(yōu)惠制度不健全,危及了環(huán)境NGO的生存和發(fā)展能力

    環(huán)境NGO不以營利為目的,因此,要維持自身生存和活動能力就需要外界的資金資助。資金來源大體有三個(gè)途徑:一是政府的資助,二是社會各界的捐贈,三是會員的會費(fèi)和投入。統(tǒng)計(jì)顯示,我國74%的環(huán)境NGO沒有固定的資金來源。在擁有固定資金來源的NGO巾,政府發(fā)起成立的環(huán)境NGO占到了42.1%,高校環(huán)保社團(tuán)占到了36.8%,草根環(huán)境NGO僅僅占10.6%。就草根環(huán)境NGO的資金來源看,59.6%的資金為會員捐贈,48.8%為企業(yè)捐贈,64.6%為私人捐贈。而在美國,在NGO資金來源中社會各界的捐贈占20%,會員投入占49%,有31%的資金來自政府基金或政府合同,其中聯(lián)邦政府是美國NGO最大的資助者之一。與其他國家相比,我國政府對環(huán)境NGO的資金資助簡直少得可憐。

    除了政府財(cái)政投入較少外,我國NGO整體上獲得社會資助的規(guī)模偏少。統(tǒng)計(jì)顯示,中國的NGO總支出只占GDP的0.73%。既低于發(fā)達(dá)國家7%的水平,也低于4.6%的世界平均水平。究其原因,與我國NGO稅收優(yōu)惠制度的不健全不無關(guān)系。這突出地表現(xiàn)為三個(gè)方面:(1)我國尚未出臺系統(tǒng)的NGO稅收優(yōu)惠法,相關(guān)規(guī)定散見于各有關(guān)稅法中,立法不夠系統(tǒng)、明確和具體。(2)NGO的特殊稅法主體地位沒有得到突出,在財(cái)產(chǎn)稅、商品稅方面缺乏專門的優(yōu)惠措施。(3)對捐贈人的稅收減免制度不合理。例如,我國《公益事業(yè)捐贈法》規(guī)定,企業(yè)的捐贈財(cái)產(chǎn)可以從應(yīng)稅所得額中抵扣,但是作了如下限定:一方面,內(nèi)資企業(yè)抵扣所得稅時(shí)要求必須是間接捐贈,直接向NGO捐贈的財(cái)產(chǎn)不能免稅;另一方面,實(shí)行抵扣最高額度限制,即不管企業(yè)捐贈多少均只能免應(yīng)納稅款的3%。這種立法現(xiàn)狀,大大降低了企業(yè)向環(huán)境NGO捐贈的熱情,也是導(dǎo)致不少NGO死亡的重要原因。

    (四)環(huán)境NGO從事環(huán)?;顒拥姆绞剑艿搅伺涮追芍贫炔煌晟频闹萍s

    國外成熟的環(huán)境NGO從事環(huán)境保護(hù)活動的方式往往是多元的,常見的有四種:一是影響政府決策,即反映公眾環(huán)保呼聲,從事環(huán)境研究和調(diào)查,對政府制定環(huán)保法規(guī)和出臺環(huán)境政策施加影響。二是介入企業(yè)生產(chǎn),即與企業(yè)合作開展環(huán)境科研活動,促進(jìn)企業(yè)推行環(huán)境友好型的生產(chǎn)方式。三是從事環(huán)保實(shí)踐,如推動和踐行綠化造林,保護(hù)和提升環(huán)境質(zhì)量,提起環(huán)境公益訴訟等。四是環(huán)保宣傳教育,如通過電視、報(bào)紙等傳播媒介和舉辦演講會等方式進(jìn)行環(huán)保知識的傳播,推動公民養(yǎng)成健康的生活方式。

    就我國目前而言,環(huán)境NGO雖然在四個(gè)方面都有所嘗試,但配套法律制度的不完善使其從事環(huán)?;顒油Σ粡男摹@?,賦予環(huán)境NGO提起環(huán)境公益訴訟的原告資格,在世界各國幾乎是通例;但我國1991年《民事訴訟法》第108條規(guī)定,原告必須是“與本案有直接利害關(guān)系的公民、法人和其他組織”。當(dāng)一起環(huán)境公害事件發(fā)生后,環(huán)境NGO自身的財(cái)產(chǎn)利益不必然受到直接損害,它往往不是“直接利害關(guān)系人”。立法設(shè)定的“直接利害關(guān)系”的原告資格條件,顯然成了環(huán)境NGO提起公益訴訟的直接障礙。在實(shí)踐巾,我國最大的環(huán)境NGO即中華環(huán)保聯(lián)合會以公益訴訟人的身份,于2009年7月6日向汀蘇省無錫市中級人民法院起訴江蘇江陰港集裝箱有限公司環(huán)境污染侵權(quán),法院受理該案后以調(diào)解的方式結(jié)案。s此案成為我國環(huán)境NGO提起公益訴訟“破冰”第一案,但此前和此后鮮有NGO起訴成功的,法院經(jīng)常以原告不適格為由拒絕受理。配套法律制度的不完善給環(huán)境NGO從事環(huán)?;顒釉斐傻南麡O影響,南此可窺一斑。

    三、推動環(huán)境NGO繁榮發(fā)展的法律對策分析

    (一)轉(zhuǎn)變“政府管制NGO”的陳舊觀念

    任何法律制度的改進(jìn),都是從觀念的轉(zhuǎn)變和革新為先導(dǎo)的。完善我國環(huán)境NGO相關(guān)法律制度,應(yīng)當(dāng)從轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的“全能政府”觀念和“管制型”社會治理模式開始。

    首先,改變“全能政府”觀念,確立“公民社會”理念。新中國成立后,鑒于當(dāng)時(shí)國內(nèi)外的形勢,建立了政府統(tǒng)合一切社會領(lǐng)域的、高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制。在當(dāng)時(shí),政府是社會公共事務(wù)的唯一合法管理主體,同時(shí)也是公共產(chǎn)品的唯一合法供給主體。1978年以后,正是認(rèn)識到了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的不足和政府能力的有限性,我國才開始了綿延至今的改革開放。此后,整個(gè)社會逐漸分化成為“政治社會”、“經(jīng)濟(jì)社會”和“公民社會”三元并立的結(jié)構(gòu)。相應(yīng)地,社會主體也分化成三個(gè)部門即第一部門(Public sector,即政府)、第二部門(Private sector,即企業(yè))和第三部門(The third sector,即非政府組織或非盈利組織)。公民社會的精神,是倡導(dǎo)公民和NGO以多種方式積極參與社會公共生活,關(guān)注和解決慈善、環(huán)保、教育等公共問題。歷史經(jīng)驗(yàn)表明,政府在處理環(huán)境公共問題方面經(jīng)常力不從心,環(huán)境NGO是必不可少的社會依靠力量。

    其次,更新“執(zhí)政安全”觀念,確立“風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)”理念。我國環(huán)境NGO遭遇法律困境的背后,往往隱藏著執(zhí)政黨和政府的政治信任問題。有些地方黨委和政府對NGO的心態(tài)極其微妙:一方面,對于環(huán)境NGO在公益活動中所起的作用表示贊賞,因?yàn)檎诮鉀Q某些環(huán)境問題(如保護(hù)野生動植物、綠化等)時(shí)也有力不從心的時(shí)候,需要組織化的社會力量來彌補(bǔ)其不足;另一方面,又對環(huán)境NGO的發(fā)展壯大心存疑慮,擔(dān)心其維權(quán)活動影響黨和政府的執(zhí)政安全,也擔(dān)心NGO的“風(fēng)頭”過大而影響黨和政府的群眾威信。所以,就對NGO登記成立、開展活動等諸多方面設(shè)置門檻和限制,導(dǎo)致NGO要么無從獲得登記、要么發(fā)育不良。筆者認(rèn)為,影響執(zhí)政安全和群眾威信的根本因素是環(huán)境公共問題能否得到解決,問題解決不了或解決不好才是最大的隱患。與政府把所有問題都攔在自己身上又解決不好相比,給環(huán)境NGO一個(gè)寬松的環(huán)境讓其分擔(dān)處理環(huán)境公共問題的社會責(zé)任,更有利于實(shí)現(xiàn)執(zhí)政黨和政府的執(zhí)政安全。所以,進(jìn)一步解放思想,更新執(zhí)政安全觀念,這一點(diǎn)非常必要。

    最后,改變“管制型政府”觀念,確立“服務(wù)型政府”理念。由于歷史的原因,新中國成立后確立了一種管制色彩濃厚的行政管理模式。管制型政府的特點(diǎn),以高度集權(quán)、政府全能為觀念前提,以行政審批、行業(yè)準(zhǔn)入為制度特色,以行政介入、業(yè)務(wù)干預(yù)為執(zhí)法特色。我國《社會團(tuán)體登記管理辦法》等法規(guī)是上個(gè)世紀(jì)90年代制定的,體現(xiàn)了較為濃厚的政府管制色彩,如登記審批制、年檢審批制等。這些做法顯然已經(jīng)不再符合時(shí)代發(fā)展的需要。2007年,黨的十七大報(bào)告中提出了“加快行政管理體制改革,努力建設(shè)服務(wù)型政府”的改革目標(biāo)?!胺?wù)型政府”是一種以民為本的政府、職能有限的政府、依法行政的政府和公眾參與的政府。根據(jù)建設(shè)服務(wù)型政府的要求,政府與NGO不再是管制與被管制的關(guān)系,而應(yīng)該是合作伙伴的關(guān)系。在尊重NGO獨(dú)立與自由的基礎(chǔ)上合作服務(wù)社會人群、推進(jìn)文明進(jìn)步。

    (二)完善我國環(huán)境NGO相關(guān)法律制度的思路

    我國現(xiàn)行的以《社會團(tuán)體登記管理辦法》為代表的NGO相關(guān)法規(guī),大多是由政府自己而不是立法機(jī)關(guān)制定的,且大多是在上世紀(jì)90年代制定的。這些法規(guī)的某些指導(dǎo)思想已經(jīng)過時(shí),已不能適應(yīng)社會快速發(fā)展的需要,需要從以下幾個(gè)方面進(jìn)行完善。

    第一,盡快出臺《中華人民共和國非政府組織基本法》。我國當(dāng)前關(guān)于NGO的相關(guān)規(guī)定存在以下問題:一是法律位階低。主要是政府部門制定的行政法規(guī)和規(guī)章,難免體現(xiàn)行政部門利益,缺乏立法機(jī)關(guān)統(tǒng)一的權(quán)威立法;二是相互協(xié)調(diào)性差,由于行政機(jī)關(guān)管理權(quán)限的分工。導(dǎo)致NGO法規(guī)政出多門,為數(shù)眾多、且協(xié)調(diào)性差;三是實(shí)體規(guī)范少,制度有盲點(diǎn),現(xiàn)行法規(guī)往往只規(guī)定登記審批這些程序問題,忽視了NGO的組織建設(shè)、日常監(jiān)管和服務(wù)保障等配套制度,不利于民間社會組織的發(fā)展和規(guī)范。為此,我們呼吁全國人大根據(jù)我國憲法第35條規(guī)定的“公民享有結(jié)社自由”為基礎(chǔ),盡早出臺《中華人民共和國非政府組織基本法》,以基本法的形式對環(huán)境、教育、慈善等領(lǐng)域的NGO共性問題做統(tǒng)一規(guī)定。

    第二。改革現(xiàn)有的雙重審批制,實(shí)行單一政府部門形式審查的登記制。在西方國家,公民成立NGO被認(rèn)為一項(xiàng)憲法自由,政府對NGO成立申請不實(shí)行審批制,而實(shí)行注冊登記制。NGO的成立門檻也很低,如在美國特拉華州注冊小規(guī)模的NGO只需繳納89美元的注冊費(fèi),成員人數(shù)只須1個(gè)人,就能合法成立;而且,成立后也沒有在該州從事活動的要求。但是,登記機(jī)關(guān)、稅務(wù)機(jī)關(guān)、審計(jì)機(jī)關(guān)經(jīng)常派員到NGO辦公地進(jìn)行檢查;有33個(gè)州由司法機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)對NGO組織的財(cái)產(chǎn)進(jìn)行監(jiān)督管理,他們擁有仲裁權(quán)、處罰權(quán)和起訴權(quán),以確保NGO行為符合規(guī)范。相比而言,我國現(xiàn)行法律對NGO帶有較強(qiáng)的管制色彩,設(shè)立條件過高,重設(shè)立審批、輕日常監(jiān)管。這種管理體制一方面阻礙了NGO的成立,遏制了公民參與公共事務(wù)管理的熱情和權(quán)利,另一方面也不利于NGO活動的規(guī)范化建設(shè)。因此,筆者建議,應(yīng)當(dāng)對現(xiàn)行的業(yè)務(wù)主管部門和登記主管部門“雙重審批制”進(jìn)行改革,降低成立條件(2人以上、5000元資金即可注冊);同時(shí),明確審計(jì)、稅務(wù)、司法等機(jī)關(guān)的日常監(jiān)管職責(zé)。

    第三,完善NGO資金來源和捐贈制度,規(guī)范其資金使用行為。NGO最大的挑戰(zhàn)不應(yīng)當(dāng)是登記,而應(yīng)當(dāng)是如何提高工作績效,以吸引捐贈者、擴(kuò)大影響力。這需要從三個(gè)方面完善相關(guān)制度:一是政府對NGO的資金資助制度。以美國為例,政府不直接從事社會公益事業(yè),而是以招標(biāo)的方法委托給NGO;因此NGO可以從政府那里申請得到社會公益事業(yè)的項(xiàng)目資金,但同時(shí)其工作完成和資金使用情況要接受政府的監(jiān)督。二是完善NGO稅收優(yōu)惠制度。一方面,凡是企業(yè)和個(gè)人向NGO捐贈的,捐贈的財(cái)產(chǎn)免征個(gè)人所得稅;另一方面,NGO自身財(cái)產(chǎn)免征所得稅和財(cái)產(chǎn)稅。三是完善NGO盈利資金管理制度。西方經(jīng)驗(yàn)表明,NGO可以存在商業(yè)行為,其商業(yè)行業(yè)并不必然影響其公益屬性。在美國,NGO的資金平均有50%來自經(jīng)營,2002年全美NGO的總資產(chǎn)達(dá)到24000億美元。為了保障這些資產(chǎn)使用的公益性,美國各州通常采取的做法是:在法律上明確NGO的財(cái)產(chǎn)所有權(quán)歸社會所有,個(gè)人不得侵占;經(jīng)營全部所得必須用于與宗旨相關(guān)的事業(yè),任何人不得分紅;機(jī)構(gòu)解散后,剩余財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)移給同類機(jī)構(gòu)。個(gè)人不得瓜分。這些做法在規(guī)范了NGO的經(jīng)營活動的同時(shí),也保證了其非盈利的組織性質(zhì),值得我國借鑒。

    第四,完善NGO活動途徑的法律保障機(jī)制。規(guī)范其活動的公益性。如果說前述三方面法律制度的完善是各類NGO的共同需要,那么對活動途徑和內(nèi)容進(jìn)行規(guī)范則涉及各類NGO的特殊性。就環(huán)境NGO而言。其在從事環(huán)境公共利益保護(hù)活動時(shí),最迫切需要法律保障和規(guī)制的有兩個(gè)方面:一是通過修改訴訟法的方式,賦予環(huán)境NGO提起環(huán)境公益訴訟的原告資格,讓環(huán)境NGO擁有利用司法途徑對任何環(huán)境污染和破壞行為的權(quán)利。對此。2012年8月31日全國人大常委會審議通過的《中華人民共和國民事訴訟法》第55條規(guī)定:“對污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為。法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟”。這一法律修改動向,讓我們看到了環(huán)境NGO通過司法途徑制止環(huán)境污染和破壞行為的希望,但環(huán)境NGO提起環(huán)境公益訴訟仍需法律的進(jìn)一步明確授權(quán)。其提起訴訟的程序也需做進(jìn)一步的詳細(xì)規(guī)定。二是通過修改環(huán)境保護(hù)法或者制定環(huán)境NGO法規(guī)的方式,規(guī)范環(huán)境NGO與企業(yè)的合作行為。在現(xiàn)代社會,企業(yè)是環(huán)境污染和破壞的主要主體,造成環(huán)境污染與破壞的原因往往是企業(yè)缺乏環(huán)保意識和環(huán)保技術(shù)。在西方國家,環(huán)境NGO與污染企業(yè)合作是促進(jìn)環(huán)境保護(hù)的常見手段,即企業(yè)出資、環(huán)境NGO提供專業(yè)知識。為企業(yè)員工開展環(huán)保培訓(xùn)、進(jìn)行環(huán)保技術(shù)科研項(xiàng)目等。但這就涉及一個(gè)問題,即如何保障環(huán)境NGO的公益性而不使其與企業(yè)結(jié)成利益集團(tuán)?這就需要對環(huán)境NGO與企業(yè)的合作、及其資金流向進(jìn)行法律監(jiān)管,以規(guī)范環(huán)境NGO與企業(yè)的合作行為。

    責(zé)任編輯 肖利

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