金融支持農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的制約因素及對(duì)策

李東衛(wèi)

一、我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)政策簡(jiǎn)要概述

土地流轉(zhuǎn)是指擁有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的農(nóng)戶保留承包權(quán)，將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)（使用權(quán)）轉(zhuǎn)讓給其他農(nóng)戶或經(jīng)濟(jì)組織。土地流轉(zhuǎn)可以盤活資產(chǎn)，使得單位面積土地的價(jià)值成倍增長(zhǎng)，增加農(nóng)民的收入，加速農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。

對(duì)于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，黨的十七屆三中全會(huì)專門出臺(tái)了政策：加強(qiáng)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)，建立健全土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)。按照依法、自愿、有償原則，允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。有條件的地方可以發(fā)展專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民專業(yè)合作社等規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體。

與家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制一樣，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)也是農(nóng)民自己的創(chuàng)造。農(nóng)村改革30年來，通過兩輪土地承包，我國(guó)95%的農(nóng)戶承包到了土地，97%的耕地實(shí)行了家庭承包經(jīng)營(yíng)。但隨著形勢(shì)的發(fā)展，統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制出現(xiàn)了一些新情況。從“分”的方面來講，農(nóng)民在市場(chǎng)的主體地位很脆弱，與發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的要求不相適應(yīng)；從“統(tǒng)”的方面來看，集體經(jīng)濟(jì)大多變成“空殼”，原有的農(nóng)村服務(wù)體系已經(jīng)不適應(yīng)，新的服務(wù)體系還沒有健全，千家萬(wàn)戶的小生產(chǎn)難以適應(yīng)千變?nèi)f化的大市場(chǎng)。在一些人多地少的地方，人地矛盾日漸突出，而愿意經(jīng)營(yíng)土地的農(nóng)戶和工商企業(yè)急需土地，擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)規(guī)模。于是，一些地方的農(nóng)民自發(fā)地通過互換、轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓等方式進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)。

實(shí)踐證明，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)既緩和了人地矛盾，使部分農(nóng)民從土地上轉(zhuǎn)移出來，還促進(jìn)了農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)，是提高農(nóng)業(yè)比較效益的一個(gè)好辦法。中央尊重農(nóng)民的首創(chuàng)精神，熱情支持土地流轉(zhuǎn)這一新生事物，并提出：按照完善管理、加強(qiáng)服務(wù)的要求，規(guī)范土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)。

此外，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)不會(huì)改變現(xiàn)有土地承包制。黨的十七屆三中全會(huì)的決定提出：“賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變?！敝醒胗嘘P(guān)文件也規(guī)定：“農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，不得改變土地集體所有性質(zhì)，不得改變土地用途，不得損害農(nóng)民土地承包權(quán)益?！币簿褪钦f，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)后，相當(dāng)于“三權(quán)分離”：經(jīng)營(yíng)權(quán)歸受讓方，承包權(quán)還是歸承包農(nóng)戶，所有權(quán)也還是屬于集體。流轉(zhuǎn)后的土地，仍然只能用于發(fā)展農(nóng)業(yè)，不能用作房地產(chǎn)開發(fā)等其他用途；農(nóng)民依法享有土地流轉(zhuǎn)權(quán)益，如租金、股份分紅等。這也體現(xiàn)了中央切實(shí)維護(hù)農(nóng)民權(quán)益的宗旨。

總之，沒有哪一項(xiàng)改革會(huì)像土地那樣關(guān)系重大、牽涉眾多，提高農(nóng)民在土地增值中的收益分配寫進(jìn)了中共十八大報(bào)告，出臺(tái)《農(nóng)村集體土地補(bǔ)償條例》已提上國(guó)務(wù)院議事日程。2012年12月22日中央農(nóng)村工作會(huì)議強(qiáng)調(diào)，要“守住一條底線”，即充分保障農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，不能限制或者強(qiáng)制農(nóng)民流轉(zhuǎn)承包土地。要“抓住兩個(gè)關(guān)鍵”，即著力培養(yǎng)新型經(jīng)營(yíng)主體，既注重引導(dǎo)一般農(nóng)戶提高集約化、專業(yè)化水平，又扶持聯(lián)戶經(jīng)營(yíng)、專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)：著力發(fā)展多種形式的新型農(nóng)民合作組織和多元服務(wù)主體，通過提高組織化程度實(shí)現(xiàn)與市場(chǎng)的有效對(duì)接。

二、我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的實(shí)踐

目前我國(guó)一些地方對(duì)于流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，已經(jīng)進(jìn)行了多種形式的實(shí)踐，主要有農(nóng)村土地互換、農(nóng)村土地出租、農(nóng)村土地股份合作、農(nóng)村土地入股、農(nóng)村土地轉(zhuǎn)包等五種形式：

（一）土地互換式。農(nóng)村土地互換是指村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的土地承包方為了便于耕種或者規(guī)模種植的需要，交換自己的承包地，其土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)也進(jìn)行相應(yīng)的交換。最具代表性的為重慶江津模式。自2007年9月起，江津區(qū)率先開展農(nóng)村集體建設(shè)用地置換試點(diǎn)。

（二）土地出租式。農(nóng)村土地出租是指農(nóng)戶簽訂租賃合同，將其所承包的全部或部分農(nóng)村土地租賃給農(nóng)業(yè)生產(chǎn)大戶、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)或合作社從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，土地出租不改變農(nóng)村土地承包關(guān)系，原來承包土地的農(nóng)戶繼續(xù)按照原有的土地承包合同履行其義務(wù)，享受其權(quán)利。安徽小崗模式較為典型。安徽小崗?fù)恋亓鬓D(zhuǎn)始于“反包倒租”，就是鼓勵(lì)土地向種田大戶、生產(chǎn)能手流轉(zhuǎn)，進(jìn)行適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，增加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率。

（三）土地股份式。土地股份合作制屬于村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的一種產(chǎn)權(quán)制度安排，即在按人口落實(shí)農(nóng)戶土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的基礎(chǔ)上，按照依法、自愿、有償?shù)脑瓌t，采取土地股份合作制的形式進(jìn)行農(nóng)戶土地承包使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。它代表當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)模式創(chuàng)新的方向，是比較普遍的一種農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)模式。最具代表性的為廣東南海模式。廣東省佛山市南海區(qū)（原廣東省南海市）上世紀(jì)90年代在其轄區(qū)內(nèi)實(shí)行農(nóng)村土地股份合作制。

（四）土地入股式。農(nóng)村土地入股是指村集體經(jīng)濟(jì)組織的承包戶為了發(fā)展規(guī)模農(nóng)業(yè)，將農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)折算為股權(quán)，自愿走農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展道路，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作，以土地承包權(quán)入股組成股份有限公司或者農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)。此方式以上海奉賢模式較為典型。其主要做法是：規(guī)定入股農(nóng)戶的最低收益保障數(shù)額，每畝土地的最低收益為400元，每畝土地的最低分紅為200元：規(guī)定合作社的利潤(rùn)分配順序及方式。

（五）土地轉(zhuǎn)包式。農(nóng)村土地轉(zhuǎn)包是指村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部承包方將其承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的全部或者部分轉(zhuǎn)給同一村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的其他農(nóng)戶從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。農(nóng)村土地轉(zhuǎn)包是目前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面積最大、比例最高的一種土地流轉(zhuǎn)形式，其中具有代表性的為浙江溫州模式。主要有三種實(shí)現(xiàn)方式：村集體經(jīng)濟(jì)組織主導(dǎo)模式；種糧大戶承包模式；社會(huì)化模式提供服務(wù)的方式。除了傳統(tǒng)的轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓等土地流轉(zhuǎn)方式外，近年來又出現(xiàn)先股后轉(zhuǎn)、整村流轉(zhuǎn)等新形式，如浙江安吉縣35個(gè)村實(shí)現(xiàn)由村經(jīng)濟(jì)合作社統(tǒng)一流轉(zhuǎn)土地，開展項(xiàng)目實(shí)施，引進(jìn)項(xiàng)目業(yè)主，農(nóng)民獲得租金、股金、薪金“三金”，每個(gè)村因此可以增加集體收入10萬(wàn)～100萬(wàn)元。

三、金融支持農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的制約因素

（一）土地流轉(zhuǎn)中使用權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押擔(dān)保貸款與現(xiàn)行法律存在矛盾，制約金融機(jī)構(gòu)貸款發(fā)放。土地作為最重要的物權(quán)之一，其確權(quán)登記工作到目前為止，還沒有一個(gè)全國(guó)統(tǒng)一的立法。我國(guó)目前土地登記管理方面的最大問題之一是管理分散，由國(guó)土、建設(shè)、林業(yè)、農(nóng)業(yè)等多個(gè)部門分別負(fù)責(zé)土地、房屋、林地、農(nóng)地等的確權(quán)登記。由于管理部門眾多，各自有相應(yīng)的規(guī)章制度，帶來土地確權(quán)登記管理的混亂?！稉?dān)保法》規(guī)定：“耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)不得抵押。”《土地承包法》規(guī)定：通過家庭承包取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)。農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押只限于通過招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式承包的荒山、荒灘等農(nóng)村土地，并沒有明確土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以抵押。而《物權(quán)法》中規(guī)定，將宅基地使用權(quán)明確排除在抵押財(cái)產(chǎn)之外。造成土地流轉(zhuǎn)使用權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)缺乏法律保障，當(dāng)借貸關(guān)系形成后，貸款風(fēng)險(xiǎn)難于掌控，金融機(jī)構(gòu)為降低交易成本與風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)金融支持土地流轉(zhuǎn)持謹(jǐn)慎態(tài)度，制約貸款發(fā)放。

（二）農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)缺乏中介服務(wù)，制約了金融機(jī)構(gòu)提供信貸支持的積極性。大部分農(nóng)民受自身素質(zhì)的限制，對(duì)于國(guó)家政策解讀和認(rèn)識(shí)不足，對(duì)于土地使用權(quán)價(jià)值的評(píng)價(jià)、流轉(zhuǎn)合同的簽訂等需要借助相關(guān)的中介機(jī)構(gòu)。而目前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中介服務(wù)體系發(fā)展相對(duì)緩慢，致使土地供求雙方消息受阻。一些地方雖然建立了流轉(zhuǎn)中介組織，但其市場(chǎng)定位不明晰，服務(wù)功能不完善，也一定程度上制約了金融機(jī)構(gòu)提供信貸支持的積極性。

（三）金融支農(nóng)與土地流轉(zhuǎn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)存在矛盾，制約了金融機(jī)構(gòu)貸款本息回收。實(shí)行土地流轉(zhuǎn)后，規(guī)模經(jīng)營(yíng)的農(nóng)戶信貸資金需求大，金融機(jī)構(gòu)開辦的農(nóng)業(yè)貸款品種主要為農(nóng)戶小額信用貸款、聯(lián)保貸款、擔(dān)保貸款，一般額度較低，期限較短，加之受信貸規(guī)模、貸款模式等多重因素制約，難以滿足土地流轉(zhuǎn)的資金需求。另外，目前規(guī)?；?jīng)營(yíng)后貸款需求多樣化，貸款期增加，資金回收周期延長(zhǎng)，銀行為降低回收貸款本息難度，一般降低契約風(fēng)險(xiǎn)。

（四）農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)潛在的信貸風(fēng)險(xiǎn)，制約了金融機(jī)構(gòu)信貸的投放。隨著城鎮(zhèn)化和工業(yè)化對(duì)農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的快速推動(dòng)，“空心村”現(xiàn)象在一些農(nóng)村開始出現(xiàn)，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)成為一種普遍現(xiàn)象。金融機(jī)構(gòu)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)貸款有力地支持了“三農(nóng)”經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但不良貸款卻不斷增加。一是利益紛爭(zhēng)是誘因。民以食為天，土地是農(nóng)民賴以生存的基礎(chǔ)，土地的收益一直是農(nóng)民的一項(xiàng)重要收入來源。農(nóng)業(yè)稅取消后，綜合補(bǔ)貼、良種補(bǔ)貼政策的落實(shí)，變相增加了農(nóng)民的土地收入，所以圍繞土地流轉(zhuǎn)的利益之爭(zhēng)在農(nóng)村頻頻出現(xiàn)，如產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、高價(jià)轉(zhuǎn)租、租金上漲等。目前，利益紛爭(zhēng)已成為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)貸款形成的一個(gè)重要原因。部分農(nóng)民為獲取更高的收益，要求提前收回流轉(zhuǎn)的土地，造成承租方損失，無(wú)力償還全部或部分貸款，造成土地流轉(zhuǎn)不良貸款余額增加。二是保險(xiǎn)缺失是外因。自然災(zāi)害是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的天敵，特別是遇到洪澇災(zāi)害，農(nóng)業(yè)的抗災(zāi)能力會(huì)更弱。如果沒有保險(xiǎn)業(yè)務(wù)保駕護(hù)航，自然災(zāi)害給農(nóng)業(yè)發(fā)展帶來的損失程度無(wú)法預(yù)知。一方面農(nóng)民的參保意識(shí)較弱，由于當(dāng)?shù)剞r(nóng)民對(duì)自然災(zāi)害的危害性認(rèn)識(shí)不足，不愿意上交保費(fèi)，導(dǎo)致保險(xiǎn)業(yè)務(wù)停滯；另一方面自然災(zāi)害定損難。由于自然災(zāi)害對(duì)同一縣域不同地點(diǎn)的農(nóng)業(yè)損害程度不一，定損難度較大，定損持續(xù)時(shí)間較長(zhǎng)，農(nóng)民不滿意，從而造成保費(fèi)收繳難。同時(shí)，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)開展的品種較少，油料作物和蔬菜大棚均未開展保險(xiǎn)業(yè)務(wù)。由于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)缺失，相對(duì)提高了土地承租人的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，從而增加了金融機(jī)構(gòu)的信貸投資風(fēng)險(xiǎn)。三是流轉(zhuǎn)無(wú)序是病根。目前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的形式多種多樣，如親戚之間的轉(zhuǎn)租、種糧大戶的尋租、個(gè)人招租、農(nóng)村合作社承租、政府導(dǎo)租等，但不論是個(gè)人與個(gè)人、個(gè)人與集體、集體與個(gè)人之間的出租和承租關(guān)系，土地流轉(zhuǎn)行為大多是自發(fā)的，缺少政府的有效引導(dǎo)，給土地流轉(zhuǎn)糾紛埋下隱患，從而導(dǎo)致土地承租人經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)上升。致使土地流轉(zhuǎn)貸款不能依法執(zhí)行，形成不良貸款。

（五）農(nóng)業(yè)金融服務(wù)體系存在不足。創(chuàng)新信貸產(chǎn)品的積極性不強(qiáng)。一是農(nóng)村金融發(fā)展滯后，服務(wù)不足。大型銀行大規(guī)模地縮減了農(nóng)村網(wǎng)點(diǎn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本全部撤出，貸款余額用于農(nóng)業(yè)貸款的比重相對(duì)較低。二是農(nóng)業(yè)融資保障不足。體現(xiàn)在財(cái)政資金投入制約過多，主要用于農(nóng)業(yè)扶貧資金投入、農(nóng)村水利基礎(chǔ)設(shè)施投入等，用途管制嚴(yán)格；農(nóng)村信用社省聯(lián)社管理體制僵化，制約基層信用社經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，難以適應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和市場(chǎng)多元化的需要；農(nóng)業(yè)資本向城市流八成為工商業(yè)資本，抽走了農(nóng)業(yè)發(fā)展的資金；農(nóng)村土地抵押受到限制等。三是金融機(jī)構(gòu)參與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中貸款的積極性不高。2011年國(guó)家多次上調(diào)存款準(zhǔn)備金率，金融機(jī)構(gòu)信貸規(guī)模、資金流動(dòng)性受到限制，加之創(chuàng)新信貸產(chǎn)品的積極性不強(qiáng)，使得農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)發(fā)展受限。四是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展滯后。保險(xiǎn)公司推廣涉農(nóng)保險(xiǎn)的積極性不高。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的高風(fēng)險(xiǎn)、高費(fèi)率、高賠付和低保額、低收費(fèi)、低保障的“三高三低”特性使得農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)陷入惡性循環(huán)，而政府又沒有對(duì)涉農(nóng)保險(xiǎn)實(shí)行補(bǔ)貼或政策優(yōu)惠等。由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)受自然條件影響較大，目前農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)整體發(fā)展滯后，保險(xiǎn)覆蓋率偏低，一些保險(xiǎn)公司的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)日漸萎縮。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的缺位，客觀上推高了金融機(jī)構(gòu)對(duì)“三農(nóng)”業(yè)務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)判，加劇了農(nóng)村金融供給緊張狀況，制約了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的進(jìn)程。

四、強(qiáng)化金融支持農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的對(duì)策

（一）完善政策法規(guī)體系，支持金融機(jī)構(gòu)防范信貸風(fēng)險(xiǎn)。土地流轉(zhuǎn)不規(guī)范不但在一定程度上抑制了土地流轉(zhuǎn)的速度，而且把土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)變成了金融機(jī)構(gòu)信貸風(fēng)險(xiǎn)，這樣不利于城鎮(zhèn)化和“三農(nóng)”經(jīng)濟(jì)發(fā)展。要規(guī)范土地流轉(zhuǎn)，從源頭上遏制土地流轉(zhuǎn)信貸風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生，政府必須加快農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)立法，明確界定土地流轉(zhuǎn)雙方的權(quán)利和義務(wù)，對(duì)土地流轉(zhuǎn)的流程、用途、手續(xù)等進(jìn)行規(guī)范，確定地方政府在土地流轉(zhuǎn)中的職權(quán)。同時(shí)加強(qiáng)宣傳，提高農(nóng)民的法律意識(shí)，明確農(nóng)民與農(nóng)村集體土地的關(guān)系。金融部門、農(nóng)業(yè)部門應(yīng)積極獻(xiàn)言獻(xiàn)策，促進(jìn)國(guó)家有關(guān)部門盡快修訂現(xiàn)有的《土地管理法》、《物權(quán)法》、《擔(dān)保法》等一批法律法規(guī)，消除土地承包（流轉(zhuǎn)）經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款的法律障礙，確保農(nóng)村土地有序健康地流轉(zhuǎn)，為承辦農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款的金融機(jī)構(gòu)提供法律支持，提高參與積極性。在修改《土地管理法》的過程中，做好與其他不動(dòng)產(chǎn)登記工作的銜接，真正建立以土地為核心的不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度，提高不動(dòng)產(chǎn)登記的法律地位。盡快出臺(tái)《農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)管理辦法》，以規(guī)范集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)交易和管理行為，促進(jìn)流轉(zhuǎn)的依法有序進(jìn)行。鑒于目前全國(guó)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人地位尚未確立、組織實(shí)體不明確的情況下，存在村民不一定是集體經(jīng)濟(jì)組織成員、集體經(jīng)濟(jì)組織成員不一定是村民的現(xiàn)象，給土地承包工作帶來很多問題，建議全國(guó)人大制定《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》，這也是在國(guó)家層面穩(wěn)定和完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度的根本法治手段。

（二）政府出臺(tái)扶持政策，減少金融機(jī)構(gòu)信貸風(fēng)險(xiǎn)。目前，土地流轉(zhuǎn)的自發(fā)性，影響了土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模，在有些地方造成土地閑置，激化了社會(huì)矛盾。在土地流轉(zhuǎn)立法前，政府應(yīng)參與土地流轉(zhuǎn)，建立專門的土地流轉(zhuǎn)管理機(jī)構(gòu)，制定土地流轉(zhuǎn)登記制度，發(fā)布土地流轉(zhuǎn)信息，建立統(tǒng)一的土地流轉(zhuǎn)平臺(tái)，讓土地依法有序流轉(zhuǎn)，切實(shí)保護(hù)出租人、承租人的利益，提高金融機(jī)構(gòu)土地流轉(zhuǎn)貸款質(zhì)量。當(dāng)前，利益紛爭(zhēng)、保險(xiǎn)缺失、流轉(zhuǎn)無(wú)序成為目前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)貸款風(fēng)險(xiǎn)上升的三大主導(dǎo)因素，制約了土地流轉(zhuǎn)再融資。在目前情況下，要解決這一問題，財(cái)政與金融必須聯(lián)手合作，牽引扶持。一是建立全額農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度。政府應(yīng)發(fā)揮財(cái)政的杠桿作用，對(duì)基本農(nóng)田農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)加大扶持力度，中央、地方分成出資，全額上繳主要糧食品種保險(xiǎn)費(fèi)，徹底解決農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展不平衡問題。二是制定集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)稅收政策及調(diào)節(jié)機(jī)制，明確集體土地流轉(zhuǎn)的稅種、稅額，制定農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)稅實(shí)施細(xì)則，嚴(yán)格執(zhí)行土地出讓金等收支管理制度，避免資金流失。為防止因土地級(jí)差收益導(dǎo)致的貧富差距，應(yīng)制定恰當(dāng)?shù)亩愂照{(diào)節(jié)機(jī)制。三是建立金融機(jī)構(gòu)貸款風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制。對(duì)于土地流轉(zhuǎn)不良貸款，政府和金融機(jī)構(gòu)應(yīng)分別承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任，政府可以利用財(cái)政政策，采取土地流轉(zhuǎn)不良貸款50%貼息的方式，減少金融機(jī)構(gòu)信貸風(fēng)險(xiǎn)，引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)加大土地流轉(zhuǎn)貸款投入力度。

（三）健全土地流轉(zhuǎn)金融市場(chǎng)，創(chuàng)建農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的金融服務(wù)平臺(tái)。伴隨農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展、城鎮(zhèn)化步伐加快，有很多農(nóng)民脫離土地，從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，農(nóng)村急需建立完善的土地流轉(zhuǎn)金融服務(wù)中心。農(nóng)地經(jīng)營(yíng)流轉(zhuǎn)金融服務(wù)中心可由農(nóng)業(yè)部門、金融監(jiān)管部門、地方政府共同管理，面向農(nóng)民，服務(wù)企業(yè)和其他市場(chǎng)主體，搭建一個(gè)公益性服務(wù)的金融交易平臺(tái)。服務(wù)中心應(yīng)該承擔(dān)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)交易規(guī)則的制定和組織實(shí)施、代理交易業(yè)務(wù)、審核批準(zhǔn)與登記、政策和法律咨詢、合同糾紛解決、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估保障、數(shù)據(jù)庫(kù)管理、金融信貸指導(dǎo)、電子流轉(zhuǎn)檔案信用評(píng)級(jí)的建立、價(jià)值評(píng)估等職責(zé)，堅(jiān)持公正、公開、公平和依法自愿有償?shù)脑瓌t，引導(dǎo)農(nóng)村土地有序地進(jìn)行流轉(zhuǎn)，建立土地流轉(zhuǎn)網(wǎng)絡(luò)化金融管理中心，使土地產(chǎn)出效率最大化，增強(qiáng)土地的利用率。中心管理服務(wù)人員由三家共同選定，提高農(nóng)業(yè)規(guī)?；剑晟妻r(nóng)村土地制度。此外，建立一體化的城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)，提高集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)化配置程度，從國(guó)家層面制定農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益分配的原則性意見，明確集體建設(shè)用地收益分配主體，以及利益主體之間的分配比例，國(guó)家、集體土地所有權(quán)人、集體建設(shè)用地使用權(quán)人的應(yīng)得權(quán)益。同時(shí)，必須轉(zhuǎn)變政府職能，建立健全收益分配監(jiān)督機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)國(guó)家和集體經(jīng)濟(jì)組織土地收益分配的管理，以確保國(guó)家、村集體對(duì)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的投入，改善農(nóng)民的生產(chǎn)生活條件。

（四）加大金融支農(nóng)力度，培育完善土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)主體。由于農(nóng)業(yè)相對(duì)于其他產(chǎn)業(yè)收益較低，需要政府相關(guān)部門尤其是金融監(jiān)管部門加強(qiáng)政策上的宣傳，推出相應(yīng)的金融政策鼓勵(lì)措施，引導(dǎo)和加大資金、土地供求雙方土地流轉(zhuǎn)的力度。政府在金融政策上扶持和培育各種合作組織、專業(yè)企業(yè)、龍頭企業(yè)等規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體。一是調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)出與投入結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，引進(jìn)新技術(shù)，農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)應(yīng)給予種養(yǎng)大戶發(fā)展規(guī)模經(jīng)營(yíng)的信貸支持，鼓勵(lì)大戶多承租土地。二是加快發(fā)展農(nóng)民專業(yè)合作組織和農(nóng)業(yè)企業(yè)，創(chuàng)辦企業(yè)、農(nóng)民、合作組織三者相結(jié)合的新型經(jīng)營(yíng)模式，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民以技術(shù)或土地份額入股，優(yōu)先安排有就業(yè)需要且已經(jīng)實(shí)現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)的農(nóng)民就業(yè)。

（五）創(chuàng)新金融產(chǎn)品，建立健全現(xiàn)代農(nóng)村金融體系。一是放寬農(nóng)村金融準(zhǔn)入政策，加大對(duì)農(nóng)村金融發(fā)展的政策支持力度，拓展農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的支農(nóng)領(lǐng)域，擴(kuò)大郵政儲(chǔ)蓄銀行的涉農(nóng)業(yè)務(wù)范圍，推動(dòng)村鎮(zhèn)銀行發(fā)展。政府出臺(tái)政策積極發(fā)展農(nóng)村小額貸款公司、農(nóng)村資金互助社等多種類型的小型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)，為農(nóng)戶和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供更多的金融服務(wù)，激活農(nóng)村金融服務(wù)市場(chǎng)，使競(jìng)爭(zhēng)合理、有序，拓寬融資渠道，引導(dǎo)更多信貸資金和社會(huì)資金投向農(nóng)村。二是加大政府的資金支持力度，建立起以政策性保險(xiǎn)為主體的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體系。同時(shí)，為了有效降低農(nóng)產(chǎn)品的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，需要構(gòu)建全面的農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)保障體系，建立農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)制度，完善農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制，并適時(shí)發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品期貨等農(nóng)村金融衍生市場(chǎng)。三是根據(jù)新時(shí)期農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)形式的特點(diǎn)，涉農(nóng)金融機(jī)構(gòu)積極探索創(chuàng)新支農(nóng)服務(wù)的貸款，適當(dāng)放寬貸款額度與貸款期限，以滿足土地流轉(zhuǎn)的種糧大戶以及龍頭企業(yè)的貸款需求。四是政府制定出臺(tái)鼓勵(lì)土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營(yíng)的支持政策，設(shè)立專項(xiàng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)扶持基金，加大對(duì)農(nóng)村金融服務(wù)體系做出貢獻(xiàn)的單位和金融機(jī)構(gòu)的獎(jiǎng)勵(lì)和政策傾斜力度。

（六）加快農(nóng)村城鎮(zhèn)化，完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)保障體系。要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，加快農(nóng)村城鎮(zhèn)化，以農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化帶動(dòng)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)效益增長(zhǎng)，完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的保障體系，從而把農(nóng)民從土地上解放出來，把土地從對(duì)農(nóng)民的社會(huì)保障功能中解放出來。一是加快農(nóng)村城鎮(zhèn)化步伐。城鎮(zhèn)化是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的基本前提。通過推進(jìn)城鎮(zhèn)化，大量的農(nóng)村富余勞動(dòng)力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，農(nóng)村居民人均資源占有量會(huì)大幅度增加，這將有利于提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)?；?、市場(chǎng)化水平，加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程。二是深化土地管理制度改革。為了防范和治理城鎮(zhèn)化過程中的耕地占用、農(nóng)民利益受損、土地資源粗放利用等問題，必須按照保護(hù)、綜合整治、提高利用效率等要求深化土地制度改革。一方面要改革征地制度。切實(shí)保護(hù)18億畝耕地紅線，保護(hù)農(nóng)民合法土地權(quán)益。要發(fā)揮土地利用總體規(guī)劃的控制作用，科學(xué)制定城市和城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)模；要改革土地產(chǎn)權(quán)法律制度；要建立耕地保護(hù)基金管理機(jī)制：要建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度；另一方面要積極開展土地綜合整治，通過建立農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)進(jìn)行產(chǎn)權(quán)調(diào)整、協(xié)調(diào)各方主體利益，以及進(jìn)行配套制度改革；再一方面要加強(qiáng)城鎮(zhèn)化過程中土地資源集約利用。制定科學(xué)的土地利用總體規(guī)劃和城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃，注重城鎮(zhèn)內(nèi)涵發(fā)展，提高土地利用集約度；重視土地環(huán)境的整治與保護(hù)。三是完善農(nóng)村社會(huì)保障體系，促進(jìn)農(nóng)民土地保障轉(zhuǎn)向社會(huì)保障。建立多層次的農(nóng)村社會(huì)保障體系，逐步縮小城鄉(xiāng)差距，加快農(nóng)村城鎮(zhèn)化步伐；完善農(nóng)村最低生活保障和農(nóng)村合作醫(yī)療制度，逐步建立農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)，適當(dāng)提高參保人員繳費(fèi)水平，拓寬農(nóng)村社會(huì)保障的籌資渠道；解決被征地農(nóng)民的養(yǎng)老保障問題，消除“種田無(wú)地，就業(yè)無(wú)崗，低保無(wú)份”現(xiàn)象。四是發(fā)展農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的服務(wù)體系。建立健全農(nóng)業(yè)性區(qū)域或鄉(xiāng)鎮(zhèn)的農(nóng)業(yè)技術(shù)引進(jìn)與推廣、農(nóng)村家畜家禽等動(dòng)物疫病的預(yù)防與控制、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全與監(jiān)控的機(jī)構(gòu)，設(shè)立專門的農(nóng)業(yè)技術(shù)員制度；建立健全專業(yè)的農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)流通體系，完善農(nóng)業(yè)信息收集和發(fā)布制度；建立農(nóng)村土地承包和流轉(zhuǎn)的仲裁機(jī)構(gòu)，配合司法部門協(xié)調(diào)處理和仲裁農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中出現(xiàn)的各種矛盾和糾紛。

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