行政機(jī)關(guān)過程性信息公開豁免范圍之界定

黃 瑩

（南京師范大學(xué) 江蘇南京 210023）

政府信息公開是行政機(jī)關(guān)保障公民知情權(quán)的重要方式，公開范圍成為該制度的關(guān)鍵。針對(duì)行政機(jī)關(guān)在做出行政決策或具體行政行為決定前準(zhǔn)備過程中產(chǎn)生的尚未確定或可能發(fā)生變化的信息，立法間具較大差異，不僅給行政公開工作帶來了分歧，亦給司法審判活動(dòng)中公開范圍的認(rèn)定帶來了困難。政府信息公開豁免范圍是否應(yīng)涵蓋行政機(jī)關(guān)內(nèi)部尚未正式做出決定的信息？為何地方法規(guī)對(duì)過程性信息規(guī)定出現(xiàn)分歧？如何界定過程性信息的內(nèi)涵？如何規(guī)定豁免公開情形的限制？較切實(shí)有效的做法即通過案例研究與比較研究相結(jié)合的方式以統(tǒng)計(jì)比對(duì)，發(fā)現(xiàn)問題，尋求對(duì)策。

一、行政機(jī)關(guān)內(nèi)部過程性信息公開的立法概況

中國政府信息公開立法采取了由地方至中央這一立法模式。某些地方省政府制定的政務(wù)公開文件未將行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的過程性信息納入豁免公開的范圍，而在具體措施中明確規(guī)定了決策咨詢制度、公開聽證制度與新聞發(fā)布制度。如2005年7月29日頒布的《廣東省政務(wù)公開條例》進(jìn)一步規(guī)定了定期公開日常性工作，逐段公開階段性工作，隨時(shí)公開臨時(shí)性工作，與公共利益或者重大社會(huì)影響有關(guān)的事項(xiàng)分為三階段公開，即決策前公開、實(shí)施過程中動(dòng)態(tài)公開、決策實(shí)施結(jié)果公開，《四川省政務(wù)公開規(guī)定》亦沿襲了此條規(guī)定。

一些地方規(guī)章對(duì)過程性信息的規(guī)定做出改變與細(xì)化，明確將正在調(diào)查、討論、處理過程中尚未正式做出決定的政府信息列為免于公開范圍。如《成都市政府信息公開規(guī)定》第十四條第四項(xiàng)[1]，《上海市政府信息公開規(guī)定》第十條第一款[2]。此外，一些地方規(guī)章就過程性政府信息豁免公開范圍的限制標(biāo)準(zhǔn)亦存一定差異，如2002年11月6日公布的《廣東省廣州市政府信息公開規(guī)定》第十九條“涉及個(gè)人或組織的重大利益，或者有重大社會(huì)影響的事項(xiàng)在正式?jīng)Q定前，實(shí)行預(yù)公開制度，決定部門應(yīng)當(dāng)將擬決定的方案和理由向社會(huì)公布，在充分聽取意見后進(jìn)行調(diào)整，再做出決定”[3]。

2007年修正的《廣州市依申請(qǐng)公開政府信息辦法》增列了“并且不會(huì)影響行政決策、行政執(zhí)法和危及他人人身安全，以及法律、法規(guī)另有規(guī)定的”[4]。而2006年8月7日公布的《江蘇省政府關(guān)于印發(fā)江蘇省政府信息公開暫行辦法的通知》第五條第一款第四項(xiàng)僅列明了“法律、法規(guī)另有規(guī)定的除外”[5]作為豁免公開的限制性規(guī)定。

在2007年制定的《中華人民共和國政府信息公開條例》（以下簡稱《條例》）中找不到任何有關(guān)行政機(jī)關(guān)內(nèi)部過程性信息的立法依據(jù)。隨后，一些地方政府頒布或修正的規(guī)章將該類信息納入豁免公開范圍，且法定限制了豁免公開范圍，如2007年頒布的《南京市政府信息公開規(guī)定》、2007年修正的《廣州市依申請(qǐng)公開政府信息辦法》、2008年修正的《寧波市政府信息公開規(guī)定》、《上海市政府信息公開規(guī)定》與《杭州市政府信息公開規(guī)定》。國務(wù)院辦公廳于2010年1月12日頒布的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于做好政府信息依申請(qǐng)公開工作的意見》正面回應(yīng)了此問題，“處于討論、研究或者審查中的過程性信息”[6]一般不屬于《條例》所指應(yīng)公開的政府信息的適用范疇，該條就過程性信息確立了“不公開為原則，公開為例外”原則，而未就此類信息例外公開的法定情形做出任何規(guī)定，導(dǎo)致實(shí)務(wù)界對(duì)過程性信息公開問題的認(rèn)定難以達(dá)成共識(shí)，進(jìn)而必將產(chǎn)生后續(xù)爭議。

二、國內(nèi)實(shí)務(wù)界對(duì)行政機(jī)關(guān)內(nèi)部過程性信息公開豁免范圍的不同理解

截至2011年11月，筆者從北大法意網(wǎng)搜集了2008年至2011年間22份與過程性信息公開問題相關(guān)的行政訴訟裁判文書[7]，其中2份判決書出自于安徽省高級(jí)法院，2份裁判文書出自于杭州市中級(jí)法院，其余部分均集中于上海地區(qū)的各法院。盡管其難以全面客觀地反映全國各地法院對(duì)過程性信息的行政審判現(xiàn)狀，大部分案件的發(fā)生地集于上海，但從一定程度上仍體現(xiàn)出不同行政機(jī)關(guān)與各級(jí)法院對(duì)此類信息公開問題的看法與理解。分析發(fā)現(xiàn)，各行政機(jī)關(guān)與法院對(duì)此問題的看法各異，上海各級(jí)法院間亦存有分歧?，F(xiàn)將判決書內(nèi)容整理歸納為如下表：

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三、國內(nèi)立法之缺陷

（一）《條例》與現(xiàn)實(shí)需要脫節(jié)。

1.“三安全一穩(wěn)定”條款過于模糊化，實(shí)踐中難以界定與把握。《條例》第八條的“三安全一穩(wěn)定”并非規(guī)定于公開范圍一章，而見于總則部分，國辦“意見”對(duì)此進(jìn)一步明確規(guī)定：“如公開可能危及國家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)安全和社會(huì)穩(wěn)定，按規(guī)定不予提供，可告知申請(qǐng)人不屬于政府信息公開的范圍?！盵8]《關(guān)于印發(fā)〈業(yè)和信息化部政府信息公開工作辦法〉通知》與《國家煙草專賣局辦公室關(guān)于印發(fā)〈國家煙草專賣局政府信息公開工作辦法〉的通知》將此條款作為法定例外情形規(guī)定在分則的公開范圍一章。2008年修訂后的《上海市政府信息公開規(guī)定》以此為立法依據(jù)，在總則中將過程性信息與“三安全一穩(wěn)定”相結(jié)合作為第十條第一款的內(nèi)容。

“所謂的‘三安全一穩(wěn)定’都屬于法律未予界定的廣泛類別，因而難以執(zhí)行”[9]。實(shí)踐中部分地方行政機(jī)關(guān)無法找到免于公開過程性信息的立法依據(jù)，便憑此條款作為法定例外情形加以答復(fù)，導(dǎo)致該規(guī)定有被擴(kuò)大使用的嫌疑。司法解釋對(duì)此予以回避，實(shí)務(wù)界各持己見。最高人民法院行政庭副庭長李廣宇主張?jiān)谒痉ń忉屩袆h除“三安全一穩(wěn)定”的規(guī)定，其理由有三：“第一，‘三安全一穩(wěn)定’在總則第八條規(guī)定，應(yīng)當(dāng)屬于統(tǒng)領(lǐng)政府信息公開的原則，而不是一個(gè)獨(dú)立的例外情形；第二，‘三安全一穩(wěn)定’作為不確定法律概念，涵蓋的信息范圍過于寬泛，且與國家秘密等制度之間存在競合關(guān)系，沒必要單獨(dú)列舉；第三，試圖對(duì)這些不確定的法律概念做出具體解釋，是一個(gè)世界性難題”[10]。鑒于該規(guī)定過于原則化并缺乏可操作性，行政機(jī)關(guān)直接援引其作為答復(fù)的現(xiàn)象并不普遍，故理論界較認(rèn)可李庭長的觀點(diǎn)。

2.豁免公開的政府信息范圍未對(duì)過程性信息做任何規(guī)定?！稐l例》第十四條第四款規(guī)定的不予公開的事項(xiàng)僅涉及國家秘密、商業(yè)秘密和個(gè)人隱私，且每個(gè)事項(xiàng)的判定標(biāo)準(zhǔn)并未得到妥善界定。此外，應(yīng)該明確列舉的符合免于公開的過程性信息卻沒有列舉出來，這便呈現(xiàn)了法律規(guī)范與現(xiàn)實(shí)需要不統(tǒng)一的局面。行政機(jī)關(guān)內(nèi)部某些過程性行為的信息的確不宜公開，如公開，會(huì)給行政機(jī)關(guān)或公共利益造成嚴(yán)重?fù)p失。另有些信息對(duì)外不產(chǎn)生任何影響與效力，沒有公開價(jià)值；另一方面，不是所有的過程性信息一律納入例外情形，須設(shè)立豁免公開的限制性標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)公開此類信息所帶來的利益大于不公開的利益時(shí)，應(yīng)予公開。

（二）國務(wù)院規(guī)章無法對(duì)過程性信息達(dá)成共識(shí)。

一些部委規(guī)章繼承《條例》的立法模式,未明確規(guī)定過程性信息公開問題。如2007年公布的《關(guān)于印發(fā)〈國家知識(shí)產(chǎn)權(quán)局政府信息公開暫行辦法〉的通知》,大部分于2009年公布的部委規(guī)章以及2008年公布的這些文件：《財(cái)政部政府信息公開暫行辦法》、《關(guān)于印發(fā)〈國家海洋局政府信息公開實(shí)施辦法（試行）〉的通知》、《中國保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)政府信息公開辦法》。

令人費(fèi)解的是，《條例》頒布之后，部分國務(wù)院部委規(guī)章中免于公開的范圍包含了過程性信息，如2008年公布的《國家外匯管理局依申請(qǐng)公開政府信息工作規(guī)程》第十五條第二項(xiàng)[11]，《國家稅務(wù)總局依申請(qǐng)公開政府信息工作規(guī)程》第十三條[12]，《審計(jì)署機(jī)關(guān)〈政府信息公開規(guī)定〉（試行）》第十一條與 《中國銀監(jiān)會(huì)關(guān)于印發(fā)〈中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)政府信息公開管理辦法 （試行）〉的通知》第十二條第一款第四項(xiàng)。

2010年頒布的國辦“意見”第二條明確規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)在日常工作中制作或者獲取的內(nèi)部管理信息以及處于討論、研究或者審查中的過程性信息，一般不屬于《條例》所指應(yīng)公開的政府信息”[13]。該條款為后續(xù)立法提供了依據(jù)，但此后頒布的部委規(guī)章對(duì)此問題仍難以統(tǒng)一。如《商務(wù)部辦公廳關(guān)于印發(fā)〈商務(wù)部政府信息依申請(qǐng)公開管理辦法（試行）〉通知》依然貫徹《條例》的立法模式，而《關(guān)于印發(fā)〈認(rèn)監(jiān)委網(wǎng)上政府信息公開規(guī)定〉通知》第九條明確規(guī)定：“正在調(diào)查、討論、處理過程中的信息，但法律、法規(guī)和本規(guī)定另有規(guī)定的除外?！?/p>

（三）各地地方規(guī)章就過程性信息的豁免公開規(guī)定不徑相同。

根據(jù)國內(nèi)16個(gè)地方省市政府信息公開文件，本文就各個(gè)文件中的過程性信息豁免公開情形及其限制性規(guī)定進(jìn)行分析與歸納，分別總結(jié)出兩者的不同類型，如下：

過程性信息豁免公開規(guī)定的種類 法定豁免公開情形限制性規(guī)定的種類

a.在政府機(jī)關(guān)做出具體行政行為之前，公開可能影響國家利益和社會(huì)公共利益的；

b.政府機(jī)關(guān)作出具體行政行為之前，公開后可能影響國家利益、公共利益和執(zhí)法活動(dòng)的；

c.正在調(diào)杏、討論、處理過程中，公開后可能影響檢杏、調(diào)杏、取證等，或者可能威脅個(gè)人安全的；

d.正在調(diào)杏、討論、審議過程中的政府信息公開后可能影響國家利益、公共利益的；

e.屬于調(diào)杏、討論、處理過程中的政府信息，因其內(nèi)容不確定，公開后可能影響國家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)安全或者社會(huì)穩(wěn)定的，不得公開；

f.正在討論、研究尚未作出決定的政府信息；

g.在審議、討論過程中的政府信息；

h.內(nèi)部研究、討論或?qū)徸h過程中的信息；

i.正在調(diào)杏、討論、處理過程中的；

j.正處于調(diào)杏、研究、處理過程之中或者管理狀況不夠穩(wěn)定的；k.法律、法規(guī)和規(guī)章規(guī)定不得公開發(fā)布的其他政府信息。

ⅰ.法律、法規(guī)另有規(guī)定的除外；

ⅱ.法律、法規(guī)和本規(guī)定另有規(guī)定的除外；ⅲ.除行政機(jī)關(guān)將文件草案公開征求意見外；ⅳ.公開義務(wù)人認(rèn)為公開具有明顯的公共利益、重大的社會(huì)影響，并且不會(huì)影響行政決策、行政執(zhí)法和危及他人人身安全；

ⅴ.涉及個(gè)人或組織的重大利益，或者有重大社會(huì)影響的事項(xiàng)在正式?jīng)Q定前，實(shí)行預(yù)公開制度，政府機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將擬決定的方案和理由向社會(huì)公布，在充分聽取意見后進(jìn)行調(diào)整，再作出決定；

ⅵ.如果公開具有明顯的公共利益并且公開不會(huì)造成實(shí)質(zhì)性損害的，行政機(jī)關(guān)可以決定予以公開。

各個(gè)地方規(guī)章涉及過程性信息的規(guī)定內(nèi)容對(duì)應(yīng)上表中相關(guān)類型的序號(hào)可表示如下：

過程性信息規(guī)定

類型

地方規(guī)章名稱

公布（修訂）時(shí)間

a 成都市政府信息公開規(guī)定

2004-3-29

a+j+ⅱ+ⅴ 南京市政府信息公開規(guī)定

2007-11-22

b+ⅴ 武漢市政府信息公開暫行規(guī)定 2004-05-31

c+ⅴ 鄭州市政府信息公開規(guī)定

2005-7-26

d+ⅴ 江省政府信息公開規(guī)定

2005-12-30

e+ⅲ 上海市政府信息公開規(guī)定

2008-4-28 f+ⅴ 烏魯木齊市政府辦公廳關(guān)于印發(fā)烏魯木齊市政府信息公開辦法的通知

2005-09-26

g+ⅴ 廣東省廣州市政府信息公開規(guī)定 2002-11-6

h+ⅰ+ⅳ 申請(qǐng)公開政府信息辦法（2007年修正） 2007-12-19

i+ⅰ 政府關(guān)于印發(fā)江蘇省政府信息公開暫行辦法的通知 2006-08-07

海南省政府信息公開辦法

2005-08-31

i+ⅱ+ⅴ 寧波市政府信息公開規(guī)定（2008年修正） 2008-4-16

吉林省政務(wù)信息公開管理辦法 2004-09-05

i+ⅱ+ⅴ+ⅵ 杭州市政府信息公開規(guī)定（2008年修正） 2008-8-7

蘇州市政府信息公開規(guī)定

2005-11-2

k 深圳市政府信息公開規(guī)定

2006-8-3

不難看出各地的地方規(guī)章對(duì)過程性信息及其限制性規(guī)定存在不同程度的差異，筆者認(rèn)為《蘇州市政府信息公開規(guī)定》與《南京市政府信息公開規(guī)定》中的相關(guān)規(guī)定值得借鑒。

《蘇州市政府信息公開規(guī)定》第三十條明確規(guī)定主動(dòng)公開的政府信息不僅要結(jié)果公開，還應(yīng)過程公開[14]，顯然該條規(guī)定與王炳庭訴上海市虹口區(qū)人民政府政府信息公開一案[15]中二審法院的觀點(diǎn)相反，法院認(rèn)為《條例》第十一條第（三）項(xiàng)規(guī)定應(yīng)予公開的涉及征地情況的政府信息，其內(nèi)容亦必須是確定的?！赌暇┦姓畔⒐_規(guī)定》對(duì)此問題的規(guī)定更加細(xì)化，使之在實(shí)踐中更具操作性，且極大程度壓縮了行政機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)。尤其第九條的規(guī)定將上述表中的第ⅴ種豁免公開情形的限制性規(guī)定進(jìn)一步明確化①。第十條分兩項(xiàng)規(guī)定抽象行政行為的過程性信息與具體行政行為的過程性信息的不同處理辦法[16]。

（四）司法解釋予以回避。

司法解釋征求意見稿曾將“尚處于討論、研究或者審查過程中的政府信息，公開可能影響行政管理活動(dòng)和行政目的實(shí)現(xiàn)的”作為免予公開的事項(xiàng)之一。但該規(guī)定在征求意見過程中引致頗多反對(duì)意見。首先，該做法擴(kuò)大了《條例》規(guī)定的法定豁免公開的范圍；其次，該模糊化表述缺乏實(shí)質(zhì)操作性，給行政機(jī)關(guān)留下廣泛的行政裁量權(quán)，亦給法院的司法審查提出難題；最后，違背行政公開理念，在特定情況下，過程性信息比結(jié)果信息更為重要，公民的知情權(quán)與參與權(quán)是行政決策與其他行政行為民主化、科學(xué)化的基礎(chǔ)性保證。司法解釋最終回避了此問題，給法院在審判實(shí)務(wù)中如何統(tǒng)一處理此類信息留下難題。

四、域外關(guān)于行政機(jī)關(guān)內(nèi)部過程性信息公開豁免范圍之規(guī)定

筆者了解、借鑒域外關(guān)于行政機(jī)關(guān)內(nèi)部過程性信息公開立法狀況的主要窗口是周漢華先生主編的《外國政府信息公開制度比較》與方向先生主編的《信息公開立法》。先須明確界定“過程性”這一階段性概念。各國信息公開規(guī)定普遍認(rèn)為政府信息是指行政機(jī)關(guān)制定、獲?。ㄒ呀?jīng)收到或被送達(dá)）的信息。關(guān)鍵在于“制定”的臨界點(diǎn)該如何理解？

1997最新修正的《挪威信息自由法》第三條第二款規(guī)定：“文件的制定是指文件已經(jīng)發(fā)布，或者雖沒有發(fā)布，但行政機(jī)關(guān)已結(jié)束處理案件”[17]。1989年《瑞典新聞自由法》采取了“發(fā)送”作為已制定的臨界點(diǎn)，但有兩類信息存有例外：⑴涉及特定的事件或案件的文件，按是否已被政府機(jī)構(gòu)解決作為臨界點(diǎn)；⑵未涉及特定的事件與案例的文件，施行政府機(jī)構(gòu)審查并批準(zhǔn)作為已制定的標(biāo)準(zhǔn)?！斗姨m政府活動(dòng)公開法》規(guī)定“國家機(jī)關(guān)的決定、聲明、文件、合同承諾以及有關(guān)的備忘錄、會(huì)議記錄與其他文件自簽署或以類似的方式確認(rèn)之時(shí)進(jìn)入公共領(lǐng)域”[17]。

據(jù)此，“制定”的臨界點(diǎn)可歸為兩點(diǎn)：第一，與抽象行政行為有關(guān)的政府信息，經(jīng)行政機(jī)關(guān)審查并批準(zhǔn)之時(shí)；第二，與具體行政行為有關(guān)的政府信息，最終已被行政機(jī)關(guān)解決并加以確認(rèn)之時(shí)，在該兩個(gè)臨界點(diǎn)之前的信息都屬于“過程性”信息。

以上兩本著作中大部分國家的信息公開立法都會(huì)涉及行政機(jī)關(guān)內(nèi)部過程性信息的豁免公開規(guī)定，盡管各自規(guī)定的內(nèi)容存有一定差異，但豁免公開的內(nèi)容、損害標(biāo)準(zhǔn)與豁免公開的限制規(guī)定在很大程度上發(fā)生了重疊。

（一）豁免公開規(guī)定。

依據(jù)各國信息公開立法對(duì)行政機(jī)關(guān)內(nèi)部過程性信息內(nèi)容規(guī)定的詳細(xì)程度不同，依次劃分為概括式規(guī)定、具體式規(guī)定、混合式規(guī)定。

1.概括式規(guī)定。該類規(guī)定僅僅籠統(tǒng)表述行政機(jī)關(guān)之間或其內(nèi)部決定形成之前的各種意思表示信息不予公開，主要突出兩個(gè)要點(diǎn)，首先是決定前的考慮階段，其次必須是帶有考慮性質(zhì)的信息。最具代表性的國家（地區(qū)）是美國、臺(tái)灣、日本、泰國、荷蘭。如《美國信息自由法》（b）節(jié)第（5）項(xiàng)規(guī)定：“非行政機(jī)構(gòu)的一方當(dāng)事人在與行政機(jī)構(gòu)訴訟中不能依據(jù)法律獲得的行政機(jī)關(guān)之間或行政機(jī)構(gòu)內(nèi)部的備忘錄或信件”[18]?！杜_(tái)灣政府資訊公開法》第十八條第一款第三項(xiàng)規(guī)定：“政府機(jī)關(guān)做成意思決定前，內(nèi)部單位之?dāng)M稿或其它準(zhǔn)備作業(yè)。但對(duì)公益有必要者，得公開或提供之?！薄度毡拘姓C(jī)關(guān)擁有信息公開法》第五條第（五）項(xiàng)規(guī)定：“國家機(jī)關(guān)和地方公共團(tuán)體內(nèi)部或相互之間有關(guān)審議、討論或協(xié)議的信息中，因公開可能對(duì)坦率的建議交換、意思決定的中立性造成不當(dāng)損害、可能產(chǎn)生國民間的混亂、可能不當(dāng)?shù)亟o予特定的人利益或不利益的信息”[17]?！短﹪俜叫畔⒎ā返谑鍡l第一款第三項(xiàng)：“國家機(jī)關(guān)內(nèi)部為履行任何行為而提供的觀點(diǎn)或者建議，但不包括提供內(nèi)部觀點(diǎn)或者建議所依據(jù)的技術(shù)報(bào)告、事實(shí)或者信息”[17]。《荷蘭政府信息（公共查閱）法》第十一條第一款：“當(dāng)申請(qǐng)涉及信息所在文件是為了內(nèi)部協(xié)商而起草的，則不得公布、泄露其中包含的有關(guān)對(duì)政策的個(gè)人意見的信息”[17]。

2.具體式規(guī)定。該類規(guī)定將過程性信息進(jìn)一步細(xì)化為若干類后，再分別加以規(guī)定。芬蘭以過程性信息的內(nèi)容進(jìn)行分類而做出不同的規(guī)定?！斗姨m政府活動(dòng)公開法》第二十四條對(duì)保密官方文件一一進(jìn)行了羅列，其中涉及免于公開的過程性信息主要有四類：⑴與國家經(jīng)濟(jì)政策相關(guān)的準(zhǔn)備性信息的文件，如涉及貨幣政策、外匯政策、金融市場(chǎng)監(jiān)督政策、經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)的動(dòng)議信息；⑵尚未做出決定前的申訴事項(xiàng)信息，只有在滿足影響爭議的解決與給當(dāng)事人帶來危害這兩條損害標(biāo)準(zhǔn)才符合豁免公開條件；⑶“除非執(zhí)行公務(wù)必須提供，為事故與緊急情況、國民防衛(wèi)以及調(diào)查事故而準(zhǔn)備的文件，如果公開會(huì)影響安全、國民防衛(wèi)的實(shí)現(xiàn)或者應(yīng)付緊急情況，會(huì)影響對(duì)事故的調(diào)查或者侵犯受害人的權(quán)利；⑷為研究或者統(tǒng)計(jì)目的而主動(dòng)提交給國家機(jī)關(guān)的研究和統(tǒng)計(jì)基本數(shù)據(jù)”[17]。

《愛爾蘭信息自由法》主要從表現(xiàn)形式著手，將免于公開的過程性信息劃分為兩類：⑴政府會(huì)議，包括（a）已經(jīng)或?qū)⒁峤唤o政府部長考慮的信息；（b）僅涉及政府事物而與公益無關(guān)的政府會(huì)議記錄；（c）政府會(huì)議上的全部或部分陳述或由此可推斷出以上陳述的信息。⑵公共團(tuán)體的審議，與審議程序有關(guān)的披露將有違公共利益的意見、建議、咨詢等意見信息?！断愀酃_資料守則》僅僅規(guī)定與行政會(huì)議過程有關(guān)的紀(jì)錄以及其中涉及個(gè)人的看法、意見、建議、咨詢和審議。

3.混合式規(guī)定。某些國家就過程性信息采取了概括式與具體式相結(jié)合的豁免公開立法模式，不僅僅從宏觀方面豁免公開一些內(nèi)部準(zhǔn)備文件，還特別強(qiáng)調(diào)有關(guān)幾類特定的公開主體或特定形式的決策過程信息的免于公開問題?！栋拇罄麃喰畔⒆杂煞ā返谌鶙l規(guī)定內(nèi)部工作文件中涉及協(xié)商、意見、建議或者勸告性質(zhì)的事項(xiàng)免于公開。第三十四條、三十五條又分別對(duì)內(nèi)閣文件與執(zhí)行委員會(huì)文件中涉及審議、商議或建議事項(xiàng)的豁免公開問題進(jìn)行進(jìn)一步闡述。

《英國信息自由法》第三十五條規(guī)定豁免公開“政府政策的制訂等”，“有政府部門與下述行為有關(guān)的信息為豁免信息：（a）政府政策的制訂或形成；（b）政府部長間通訊；（c）法務(wù)官提供的咨詢或此類咨詢請(qǐng)求；（d）各部長個(gè)人辦公室的運(yùn)行”[18]。第三十六條采用“損害標(biāo)準(zhǔn)”的立法方式，如果披露具備相關(guān)資格的人員的合理意見將對(duì)有效實(shí)施公共事務(wù)造成妨礙，那么該類意見信息納入免于公開范圍。

《南非信息公開促進(jìn)法》對(duì)此問題的規(guī)定更為細(xì)化。第42條（2）規(guī)定只要尚未決定的計(jì)劃之中的信息涉及共和國的經(jīng)濟(jì)利益和財(cái)政福利以及公共機(jī)構(gòu)的商業(yè)活動(dòng)，信息官員可以拒絕獲知該記錄的請(qǐng)求。例如，（a）項(xiàng)規(guī)定“正在計(jì)劃之中的實(shí)質(zhì)性地影響到貨幣、通用貨幣、合法貨幣、匯率或外國投資政策的穩(wěn)定和修改的信息”[17]。（b）項(xiàng)的例外情形都是金融訊息的變動(dòng)計(jì)劃信息，有這幾類：“利率、稅收來源、金融機(jī)構(gòu)的立法和監(jiān)管、政府負(fù)債、有關(guān)商品或服務(wù)、租金或報(bào)酬、工資或其他收入的價(jià)格的規(guī)定、計(jì)劃中的銷售或購買動(dòng)產(chǎn)不動(dòng)產(chǎn)的情況、貿(mào)易協(xié)定”[17]。第44條主要運(yùn)用了“損害標(biāo)準(zhǔn)”以判定決策過程中的信息能否公開。第（1）款中的（a）項(xiàng)規(guī)定，“如果記錄的內(nèi)容包括在依法行使權(quán)力或履行職責(zé)的過程中為支持政策制定或決策的目的而使用的以下信息：（?。┮呀?jīng)得到的或準(zhǔn)備的意見、建議、報(bào)告；或者（ⅱ）咨詢、討論、論證會(huì)的說明，包括但不限于會(huì)議紀(jì)要”[17]。（b）項(xiàng)與第（2）款皆憑借“損害標(biāo)準(zhǔn)”以決定是否準(zhǔn)予披露，該部分內(nèi)容參見下個(gè)小標(biāo)題，在此不贅述。

4.損害標(biāo)準(zhǔn)。大多數(shù)歐盟國家并非將決策信息界定為絕對(duì)例外情形，而是依據(jù)相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行一系列的實(shí)質(zhì)性審查以決定披露是否會(huì)造成一定的損害，該標(biāo)準(zhǔn)系“損害標(biāo)準(zhǔn)”，“而非文件的形成階段來決定是否公開，即不是將‘處于討論階段的信息’完全排除在外，而是要求決策者證明信息的公開會(huì)造成損害（擾亂社會(huì)穩(wěn)定或決策制定）。這也構(gòu)成‘公共利益衡量標(biāo)準(zhǔn)’的一部分：決策者需要衡量公開可能帶來的好處（例如，告知公眾有一件會(huì)對(duì)他們產(chǎn)生影響的重要議案）與可能造成的損害（因?yàn)楣姇?huì)干擾政府通過該立法的努力）?！盵19]根據(jù)一些國家的信息立法規(guī)定，現(xiàn)將所涉及的“損害標(biāo)準(zhǔn)”歸納如下：

（二）豁免公開的限制性規(guī)定。

將周漢華先生與方向先生各自著作中相關(guān)域外法條對(duì)過程性信息豁免公開的限制性規(guī)定加以歸納，如下表：

?

五、我國行政機(jī)關(guān)內(nèi)部過程性信息豁免公開之構(gòu)建

目前《條例》對(duì)過程性信息部分的規(guī)定為空白，雖然一些地方立法已經(jīng)就過程性信息做了規(guī)定，但在內(nèi)容上缺乏豁免公開范圍及其限制標(biāo)準(zhǔn)的明確性與統(tǒng)一性，亟待統(tǒng)一規(guī)定。不久前最高院頒布的司法解釋對(duì)此問題亦予以了回避。立法疏漏給實(shí)踐中的行政公開工作與行政審判在具體操作上帶來了各種分歧。利用制定行政程序法、修訂《條例》的契機(jī)，在豁免公開的范圍內(nèi)增列“行政機(jī)關(guān)內(nèi)部過程性信息”事項(xiàng)，增列的內(nèi)容主要考慮“損害標(biāo)準(zhǔn)”與“豁免公開的限制條件”兩方面。具體內(nèi)容如下：綜上所述，將來制定行政程序法或修訂《條例》時(shí)，可將行政機(jī)關(guān)內(nèi)部過程性信息豁免公開的范圍規(guī)定為：“行政機(jī)關(guān)在做出行政決策或完成具體行政行為的職責(zé)中制作或獲取 （已經(jīng)收到或被送達(dá)）的，對(duì)外部不產(chǎn)生直接約束力的調(diào)查、討論、處理過程中的非終極性信息，經(jīng)報(bào)行政機(jī)關(guān)信息公開主管部門依據(jù)以下標(biāo)準(zhǔn)審查并批準(zhǔn)后，免于公開。如果該信息的披露將：（1）妨礙官員自由和坦率地意見交換、意思決定中立；（2）破壞檢查、調(diào)查、取證等執(zhí)法活動(dòng)及決策過程的完整性、有效性；（3）威脅行政機(jī)關(guān)或其官員的安全處境；（4）違反行政機(jī)關(guān)向信息提供者所作的保密承諾；（5）損害特定公民的利益；（6）危害公共利益、社會(huì)穩(wěn)定。

“過程性”系指：（1）與抽象行政行為有關(guān)的政府信息，經(jīng)行政機(jī)關(guān)審查并批準(zhǔn)之前；（2）與具體行政行為有關(guān)的政府信息，最終已被行政機(jī)關(guān)解決并加以確認(rèn)之前。

本條不適用以下例外情形，具體體現(xiàn)為：（1）純粹的事實(shí)信息在任何階段皆應(yīng)公開，除非其與決策過程不可分辨；（2）科學(xué)與技術(shù)專家建議中的有關(guān)對(duì)政策的個(gè)人意見予以公開，但不能具體到個(gè)人，除非經(jīng)其同意；（3）涉及《條例》第九條、第十條、第十一條、第十二條規(guī)定行政機(jī)關(guān)主動(dòng)公開范圍的過程性意見、建議、審議、報(bào)告，因公開不影響行政決策、行政執(zhí)法和危及他人人身安全，則施行決策前公開、過程中動(dòng)態(tài)公開。尤其政府機(jī)關(guān)擬作出下列涉及公眾重大利益或者有重大社會(huì)影響的事項(xiàng)時(shí)，在制定過程中，起草機(jī)關(guān)或者決定機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)采用聽證會(huì)、論證會(huì)或者在媒體公開征求意見等方式，向社會(huì)公開，充分聽取公眾意見：（a）本市經(jīng)濟(jì)、科技、文化和社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略決策和規(guī)劃計(jì)劃；（b）城市規(guī)劃和建設(shè)的重大事項(xiàng)；（c）教育、醫(yī)療以及供水、供電、供氣、城市交通等涉及群眾切身利益事項(xiàng)收費(fèi)價(jià)格的調(diào)整；（d）環(huán)境保護(hù)和自然、社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展方面的政策措施；（e）其他依法應(yīng)當(dāng)通過聽政會(huì)、論證會(huì)或者其他方式公開征求意見的事項(xiàng)。（4）行政決定做出后，過程性信息可立即公開（5）法律、法規(guī)另有規(guī)定的?！?/p>

【注釋】：

① 《南京市政府信息公開規(guī)定》第九條：“政府機(jī)關(guān)擬作出下列涉及公眾重大利益或者有重大社會(huì)影響的事項(xiàng)時(shí)，在制定過程中，起草機(jī)關(guān)或者決定機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)采用聽證會(huì)、論證會(huì)或者在媒體公開征求意見等方式，向社會(huì)公開，充分聽取公眾意見：（一）本市經(jīng)濟(jì)、科技、文化和社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略決策和規(guī)劃計(jì)劃；（二）城市規(guī)劃和建設(shè)的重大事項(xiàng)；（三）教育、醫(yī)療以及供水、供電、供氣、城市交通等涉及群眾切身利益事項(xiàng)收費(fèi)價(jià)格的調(diào)整；（四）環(huán)境保護(hù)和自然、社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展方面的政策措施；（五）其他依法應(yīng)當(dāng)通過聽政會(huì)、論證會(huì)或者其他方式公開征求意見的事項(xiàng)?！?/p>

[1]《成都市政府信息公開規(guī)定》第十四條[S]．

[2]《上海市政府信息公開規(guī)定》第十條[S]．

[3]《廣東省廣州市政府信息公開規(guī)定》第十九條[S]．

[4]《廣州市依申請(qǐng)公開政府信息辦法》第八條[S]．

[5]《江蘇省政府關(guān)于印發(fā)江蘇省政府信息公開暫行辦法的通知》第五條[S]．

[6]《國務(wù)院辦公廳關(guān)于做好政府信息依申請(qǐng)公開工作的意見》[S]．

[7]http://www.lawyee.net，北大法意網(wǎng)，2012-06．

[8]《國務(wù)院辦公廳關(guān)于做好政府信息依申請(qǐng)公開工作的意見》[S]．

[9]賀詩禮.關(guān)于政府信息免予公開典型條款的幾點(diǎn)思考[J/OL].政治與法律,2009,（3）．

[10]李廣宇.政府信息公開司法解釋讀本[M].北京：法律出版社，2011：259．

[11]《國家外匯管理局依申請(qǐng)公開政府信息工作規(guī)程》第十五條[S]．

[12]《國家稅務(wù)總局依申請(qǐng)公開政府信息工作規(guī)程》第十三條[S]．

[13]《國務(wù)院辦公廳關(guān)于做好政府信息依申請(qǐng)公開工作的意見》[S]．

[14]《蘇州市政府信息公開規(guī)定》第三十條[S]．

[15]上海市第二中級(jí)人民法院（2010）滬二中行初字第14號(hào)行政判決書[DB/OL].北大法意網(wǎng)，2012-06．

[16]《南京市政府信息公開規(guī)定》第十條[S]．

[17]周漢華.外國政府信息公開制度比較[M].北京：中國法制出版社，2003：549；564；125；380；612；572；430；430-431；433．

[18]方 向.信息公開立法[M].白萍等譯，北京：中國方正出版社，2003：10；271．

[19]呂艷濱，[英]MeganPatriciaCarter.中歐政府信息公開制度比較研究[M].北京：法律出版社，2008：130．