地市統(tǒng)籌：職業(yè)教育政府責(zé)任的突破口

邢暉　李玉珠

切實發(fā)揮政府對職業(yè)教育發(fā)展的主導(dǎo)作用，應(yīng)建立中央政府、省級政府、地市級政府分工合作、責(zé)任共擔的政府職能體系。但我國目前狀況用教育局長的話來說，從某種程度上存在著“中央熱、地方冷”的傾向。地市一級政府對職業(yè)教育的切實支持還不夠，對國家發(fā)展職業(yè)教育的很多政策、規(guī)定的落實“走過場，落實不到位”。這也是教育局長們的普遍反映。

究竟地市級政府在發(fā)展職業(yè)教育中的作用如何呢？就這一話題，筆者在國家教育行政學(xué)院舉辦的第32期全國地市教育局長培訓(xùn)班上，進行了部分訪談和問卷調(diào)查，有效問卷69個，全部來自各地市級的教育局長或副局長，其中來自東部地區(qū)28.30%，中部地區(qū)33.30%，西部地區(qū)38.40%，區(qū)域分布較為均勻。

現(xiàn)狀：地市級政府職教履職存在缺失

地市級政府的責(zé)任，一般包括建規(guī)立制、統(tǒng)籌規(guī)劃、管理監(jiān)督、信息服務(wù)和財政投入，等等。

立法職能發(fā)揮不足 在“當?shù)仃P(guān)于職教政策、條例、文件等”的調(diào)查中現(xiàn)有50.7%的地市教育局長認為本地職教政策文件較少，這說明政府的立法職能發(fā)揮不足；有8.7%的地市教育局長對本地區(qū)的職業(yè)教育政策、條例、文件等情況不了解，這有兩種可能：一種是該局長不主抓職教，且視野較窄；另一種是該地區(qū)職教政策、條例、文件太少，沒有引起相關(guān)管理者的注意。

統(tǒng)籌規(guī)劃職能缺乏力度 1.政府對職業(yè)教育統(tǒng)籌力度較小。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，只有三分之一的地市政府對職業(yè)教育的統(tǒng)籌力度較大，而大部分地市（69.4%）政府對職業(yè)教育的統(tǒng)籌力度較小。

2.規(guī)劃形同虛設(shè)，執(zhí)行力度不大。參與調(diào)查的69個地市級的教育局長中，有52個地市有專門的職教規(guī)劃，占78.8%，但是，只有27個地市教育局的局長認為本地的職教規(guī)劃力度較大，占55.1%，其中有近一半的局長都認為本地的職教規(guī)劃是走形式，實效不大。

3.協(xié)調(diào)機構(gòu)有設(shè)，卻如同虛無。有50個地市設(shè)置了統(tǒng)籌協(xié)調(diào)職業(yè)教育的機構(gòu)，占76.9%，但是，只有23個地市的教育局長認為本地協(xié)調(diào)職業(yè)教育的機構(gòu)發(fā)揮協(xié)調(diào)作用的效果較好，其他局長要么認為效果不好，要么回避了對此問題的回答。

4.政府行政部門內(nèi)外合作不暢。在對教育部門內(nèi)外合作現(xiàn)狀的調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，教育部門與外部合作不暢，內(nèi)部對職業(yè)教育的統(tǒng)籌力度也有待加強。53.6%的局長認為本地的教育部門和人社部門的合作關(guān)系一般，也就是說教育部門和人社部門的溝通協(xié)調(diào)并不順暢，政府的作為也不大。在“當?shù)亟逃姓块T在統(tǒng)籌協(xié)調(diào)職教作用”的調(diào)查中，僅有44.9%的地市教育局長認為本地統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用較好。

政府財政投入有所增加但尚顯不足 58%的地市教育局長認為本地職業(yè)教育財政投入比以往增幅較大，36.2%的校長認為本地職業(yè)教育財政投入有所增加，但增幅較小。

對于30%的教育附加費用于職業(yè)教育的實施情況也比較樂觀，僅有27.7%的地市沒有到位。對于職校學(xué)生助學(xué)金或免費配套經(jīng)費執(zhí)行情況也較好，85.5%的地市都能夠很好地落實。

近幾年地方政府對職業(yè)教育的專項投入也開始增多，7.3%的地市教育局長認為本地政府專項投入非常大，60.30%的政府認為本地的專項投入比較大。

信息服務(wù)職能有待提高 調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，地方政府在為學(xué)校與企業(yè)提供信息等服務(wù)上也存在不到位的現(xiàn)象，有待提高。34.8%的局長認為政府信息服務(wù)職能發(fā)揮得較好，60.60%的局長認為政府信息服務(wù)職能發(fā)揮得一般，4.60%的局長認為政府信息服務(wù)職能發(fā)揮得不好。

督導(dǎo)職能不到位 地市級政府對職業(yè)教育的發(fā)展具有督導(dǎo)職能，目前，在政府是否具有對職業(yè)教育的督導(dǎo)工作這一問題上，大部分地市有（80.3%），少部分地市沒有（19.7%），但是，政府對職業(yè)教育的督導(dǎo)效果并不理想，53.7%的人認為效果一般。

思考：地市政府應(yīng)適當放權(quán)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)才是責(zé)任重點

目前，地市級政府負責(zé)職業(yè)教育發(fā)展的立法、統(tǒng)籌規(guī)劃、財政支持、檢查監(jiān)督、信息服務(wù)等多種職能，從目前的調(diào)查現(xiàn)狀來看，這些職能都有待加強，但逆向思維我們不禁要問，這些職能都是地市級政府應(yīng)該履行的嗎？筆者覺得不盡其然，地市級政府應(yīng)集中精力發(fā)揮對職業(yè)教育的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)功能，而不能事無巨細，事事管、處處管。應(yīng)適度放權(quán)，加強宏觀調(diào)控與中職統(tǒng)籌；微觀放開，加強學(xué)校自我管理。

適當放權(quán) 調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，地市級政府承擔很多的職責(zé)，在國外都是由社會機構(gòu)或協(xié)會等承擔，因此，地市級政府應(yīng)適當放權(quán)。

地市級政府的立法職能應(yīng)淡化。立法或者建章立制應(yīng)主要是中央政府和省級政府的職責(zé)，對于地市級政府主要是配合上一級政府在法律、制度制定過程中的工作，將一線的切實需求反饋給上一級政府，將中央和省級政府的政策法規(guī)落到實處。

信息服務(wù)職能應(yīng)放權(quán)給行業(yè)協(xié)會。對于職業(yè)教育發(fā)展所需要獲取的各種信息與服務(wù)，行業(yè)組織比政府更有優(yōu)勢，政府應(yīng)將信息服務(wù)職能放權(quán)給行業(yè)協(xié)會。

政府的督導(dǎo)職能放權(quán)給行業(yè)協(xié)會或第三方機構(gòu)。從國外職業(yè)教育發(fā)達國家的先進經(jīng)驗來看，行業(yè)組織更了解本行業(yè)中各企業(yè)的發(fā)展情況、崗位需求情況、崗位技能標準等，因此在發(fā)達國家，行業(yè)的職業(yè)資格標準很多都是由行業(yè)來制定的，相應(yīng)的監(jiān)督、檢查、評價職能也相應(yīng)地由行業(yè)來實施。我國行業(yè)職業(yè)資格標準幾乎還是政府部門的事情，督導(dǎo)檢查也是每級政府的責(zé)任。地市政府部門的職員并不是了解每個行業(yè)的資格標準及技術(shù)更新等，由地市政府承擔大量監(jiān)督、評價職能并不科學(xué)。既增加了政府的負擔，又起不到督導(dǎo)應(yīng)有的作用。因此，這部分權(quán)利政府也應(yīng)放權(quán)給行業(yè)協(xié)會或第三方機構(gòu)。

加強宏觀調(diào)控與中職統(tǒng)籌 在調(diào)查反映的地市政府發(fā)展職業(yè)教育職能的各種不理想的現(xiàn)象中，如果說有些責(zé)任是政府的負累，政府做不好有情可原，甚至可以放權(quán)，但是，有些職責(zé)，如統(tǒng)籌協(xié)調(diào)職責(zé)，是地市級政府不可推卸的責(zé)任，應(yīng)集中力量做好。

2002年《國務(wù)院關(guān)于大力推進職業(yè)教育改革與發(fā)展的決定》指出，“強化市（地）級人民政府在統(tǒng)籌職業(yè)教育發(fā)展方面的責(zé)任。市（地）級人民政府要統(tǒng)籌規(guī)劃，促進本行政區(qū)域內(nèi)職業(yè)教育與其他各類教育協(xié)調(diào)發(fā)展，建立多渠道籌措職業(yè)教育經(jīng)費的機制，組織動員社會力量舉辦職業(yè)教育；要整合和充分利用現(xiàn)有各種職業(yè)教育資源，打破部門界限和學(xué)校類型界限，積極發(fā)揮市場機制的作用，提高辦學(xué)效益，優(yōu)化職業(yè)學(xué)校布局結(jié)構(gòu)，防止職業(yè)教育資源流失。?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）所屬中等和高等職業(yè)學(xué)校可以由省級有關(guān)部門與職業(yè)學(xué)校所在市（地）聯(lián)合共建、共管，增強其為區(qū)域經(jīng)濟服務(wù)的功能?！?/p>

國務(wù)院的決定中已經(jīng)指出構(gòu)建職業(yè)教育的政府職能體系，地市級政府應(yīng)主要負責(zé)職業(yè)教育統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。具體包括：負責(zé)規(guī)劃職業(yè)教育發(fā)展目標，整合各類與職業(yè)教育發(fā)展相關(guān)的資源，調(diào)整中職學(xué)校布局和專業(yè)結(jié)構(gòu)，落實職業(yè)教育發(fā)展經(jīng)費等職能，拓寬經(jīng)費來源。

1.規(guī)劃職業(yè)教育發(fā)展目標。職業(yè)教育具有為區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展服務(wù)的職能，為區(qū)域內(nèi)各行各業(yè)培養(yǎng)所需的高技能人才。因此，地市級政府將發(fā)展職業(yè)教育納入本地發(fā)展戰(zhàn)略目標，根據(jù)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、各行各業(yè)的人才需求來制定本地區(qū)的職業(yè)教育發(fā)展規(guī)劃，使之與本地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃協(xié)調(diào)一致。使職業(yè)教育能夠更有針對性地為區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展服務(wù)，避免職業(yè)教育的人才培養(yǎng)結(jié)構(gòu)與區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展所需人才結(jié)構(gòu)相脫節(jié)的現(xiàn)象。

這里不乏一些做得較好的地市，例如浙江省嘉興市，他們在做十二五發(fā)展規(guī)劃的時候，將產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃和職業(yè)教育發(fā)展規(guī)劃進行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，使職業(yè)教育能夠緊緊圍繞產(chǎn)業(yè)發(fā)展、依托產(chǎn)業(yè)發(fā)展而實施。

2.整合資源。職業(yè)教育的良好發(fā)展需要整合各類社會資源，包括政府的教育部門、經(jīng)濟管理部門、企業(yè)、行業(yè)、社會組織、科研機構(gòu)等。以行業(yè)為例，行業(yè)是支持職業(yè)教育發(fā)展的主要力量，也是興辦職業(yè)院校的主體之一，行業(yè)組織掌握了企業(yè)的用人需求數(shù)量和結(jié)構(gòu)等信息，掌握著大量的企業(yè)資源，能夠有效與企業(yè)溝通，調(diào)動企業(yè)的專家能手，因此政府應(yīng)該整合行業(yè)資源，充分發(fā)揮行業(yè)的作用。

3.調(diào)整中職學(xué)校布局和專業(yè)結(jié)構(gòu)。政府應(yīng)協(xié)調(diào)區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展與增長率結(jié)構(gòu)調(diào)整的統(tǒng)一，不僅要看到經(jīng)濟社會發(fā)展的今天，還要看到經(jīng)濟社會發(fā)展的明天，根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展的明天，也就是地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的人才需求預(yù)測，來統(tǒng)籌規(guī)劃職業(yè)教育和普通教育的發(fā)展規(guī)模，來統(tǒng)籌規(guī)劃職業(yè)教育中學(xué)校的布局，調(diào)整區(qū)域職業(yè)院校的專業(yè)設(shè)置，努力提高辦學(xué)效益，切實發(fā)揮職業(yè)教育為區(qū)域經(jīng)濟服務(wù)的能力。

仍以浙江省嘉興市為例，2012年，嘉興市“十二五”產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃主要以汽配機電、電子信息等現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)集群，以及以金融、旅游為主的國際商務(wù)區(qū)規(guī)劃為主。依據(jù)產(chǎn)業(yè)群的需求，嘉興市將中職園區(qū)兩所職業(yè)學(xué)校合并，優(yōu)化整合后的五大專業(yè)群，分為機械制造、電氣工程、信息技術(shù)、財經(jīng)藝術(shù)和商貿(mào)旅游。這是嘉興市在對經(jīng)濟轉(zhuǎn)型和產(chǎn)業(yè)升級進行充分調(diào)研的基礎(chǔ)上，著力推進“兩個統(tǒng)籌”，即統(tǒng)籌職業(yè)學(xué)校專業(yè)設(shè)置和招生工作，樹立全市職業(yè)教育對接產(chǎn)業(yè)、服務(wù)經(jīng)濟“一盤棋”的思想的結(jié)果，力圖重點培育專門化特色學(xué)校和特色專業(yè)，滿足經(jīng)濟社會發(fā)展對高素質(zhì)技能型人才的需求。這種依據(jù)經(jīng)濟發(fā)展需求統(tǒng)籌職業(yè)學(xué)校布局和專業(yè)結(jié)構(gòu)的職能，正是職業(yè)教育持續(xù)、健康發(fā)展中對政府職能的真正所需，值得借鑒。

浙江省衢州市在這方面做得也比較出色，尤其是在中等職業(yè)教育方面，他們使中職在政府統(tǒng)籌中轉(zhuǎn)型升級，統(tǒng)籌學(xué)校布局、創(chuàng)新辦學(xué)體制，統(tǒng)籌專業(yè)設(shè)置，形成學(xué)校品牌，取得了良好的效果。

4.落實職教經(jīng)費。從某種意義上說，教育是公益事業(yè)，經(jīng)費保障是各級各類教育穩(wěn)定、持續(xù)、健康發(fā)展的前提條件和重要基礎(chǔ)，職業(yè)教育也不例外，職業(yè)教育經(jīng)費投入不足直接影響職業(yè)學(xué)校的教育質(zhì)量。

目前，政府財政撥款是職業(yè)教育經(jīng)費的主要來源，地市政府對于上級部門對職業(yè)教育的撥款一定要落到實處，本級政府部門應(yīng)承擔的政府撥款也要實額撥付，并積極開拓經(jīng)費來源渠道，發(fā)動社會力量對職業(yè)教育進行扶持。

微觀放開，加強學(xué)校自我管理 政府對于學(xué)校的具體辦學(xué)微觀層面的管理應(yīng)該放開，加強學(xué)校的自我管理及辦學(xué)自主權(quán)。政府不應(yīng)對學(xué)校的具體教學(xué)、管理約束太緊，政府不能讓學(xué)校事無巨細跟著上級機關(guān)的指針轉(zhuǎn)，需要更多的放權(quán)給學(xué)校。

綜上所述，筆者認為要保證職業(yè)教育的健康、長久發(fā)展，提高職業(yè)教育的質(zhì)量，地市政府就應(yīng)明確自身職責(zé)，應(yīng)放權(quán)和集力兩條腿走路，在立法職責(zé)、督導(dǎo)、信息服務(wù)職責(zé)方面適當放權(quán)，在學(xué)校自身管理方面實施微觀放開，將精力放到宏觀調(diào)控、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)上，集中主要力量制定職業(yè)教育發(fā)展規(guī)劃、整合各種資源、調(diào)整中職學(xué)校布局和專業(yè)結(jié)構(gòu)、落實經(jīng)費等，解決主要問題。可以說，地市統(tǒng)籌是職業(yè)教育發(fā)展的地市政府職責(zé)的突破口和最終歸屬。