“后4%時代”的現(xiàn)實與隱憂

多年來，教育投入一直是全國“兩會”關(guān)注的熱點(diǎn)話題。

2013年“兩會”，教育界代表委員在政府工作報告中看到：國家財政性教育經(jīng)費(fèi)支出五年累計7.79萬億元，年均增長21.58%，2012年占國內(nèi)生產(chǎn)總值比例達(dá)到4%。這一結(jié)果令他們倍感振奮和鼓舞的同時，一場圍繞“后4%時代”的新討論也由此展開……

經(jīng)過幾十年的不懈努力，在克服重重困難后，我國終于在2012年首次實現(xiàn)教育財政投入占國內(nèi)生產(chǎn)總值4%的目標(biāo)。

4%實現(xiàn)了，但是“后4%時代”，圍繞教育經(jīng)費(fèi)的話題卻并不輕松。今年“兩會”上，實現(xiàn)4%后，中國教育特別是高等教育到底發(fā)生了哪些變化；如何把錢管好、用好；下一步該怎樣健全制度，保障并不斷擴(kuò)大教育財政性投入，成為教育界代表委員關(guān)注的重點(diǎn)。

落實投入：部屬高校與地方高校差距大

2012年“兩會”，在政府提出即將兌現(xiàn)4%的承諾后，眾多來自高校的代表委員呼吁，應(yīng)提高高等教育的生均撥款。那么，在實現(xiàn)4%后，過去一年高校經(jīng)費(fèi)投入情況到底如何？生均撥款是否有所變化呢？

華中師范大學(xué)是教育部直屬重點(diǎn)綜合性師范大學(xué)。全國政協(xié)委員、華中師范大學(xué)黨委書記馬敏高興地告訴本刊記者，實現(xiàn)4%后，他們明顯感到投入增加了?！艾F(xiàn)在我們的生均撥款每年大概是12000元，原來是8000元。不僅如此，碩士、博士都有撥款?！痹趯ｍ椊?jīng)費(fèi)上，“我們自主科研經(jīng)費(fèi)一年有一千多萬?！?/p>

和馬敏一樣，來自部屬高校的代表委員明顯感受到了“后4%時代”給學(xué)校帶來的變化。但與由中央財政撥款的部屬高校相比，一些地方高校的日子就沒有那么好過了。

在3月5日下午政協(xié)教育界小組討論會上，面對同組中眾多部屬高校的書記、校長、教授，全國政協(xié)委員、湖南財政經(jīng)濟(jì)學(xué)院院長伍中信的發(fā)言引起記者關(guān)注。

“我知道在座部屬高校的委員比較多，也不怕得罪你們?？赡苣銈儾涣私獾胤礁咝Ｅc你們的差距。我這里有一組數(shù)據(jù)，部屬高校在2011年的生均撥款是1.93萬，再加其他專項，合計是3.94萬；到2012年，生均撥款提高到2.88萬，再加其他專項，合計是4.68萬。這表示，部屬高校的生均撥款已經(jīng)達(dá)到兩三萬。與部屬高校相比，我們湖南省地方高校的情況是怎樣的呢？沒有變化，還是幾千塊錢。在地方，為了實現(xiàn)4%，把基本專項的經(jīng)費(fèi)、教師的社?；鸬鹊冉y(tǒng)統(tǒng)計算為教育投入。就連地方政府在學(xué)校周邊修一條路都算作教育投入。”伍中信有些無奈，也有些心酸：“從地方高校的角度看，你們部屬高校富裕了，但如此大的差異，是不是很合適？”

伍中信的發(fā)言引發(fā)了同組廣西大學(xué)校長趙艷林的共鳴。廣西大學(xué)是教育部和廣西壯族自治區(qū)共建高校，但不屬于部屬高校，教育部只對廣西大學(xué)建設(shè)提供指導(dǎo)、幫助?！?012年實現(xiàn)4%，但我們地方高校事實上沒有拿到錢，所以也確實感受不到政府那么大的投入。”究其原因，趙艷林說，這是因為地方有各種各樣的計算方法。

全國政協(xié)委員、廣東外經(jīng)貿(mào)大學(xué)副校長顧也力在接受本刊記者采訪時也表示：實現(xiàn)4%之后，廣東外經(jīng)貿(mào)大學(xué)的經(jīng)費(fèi)沒有增加。據(jù)他了解，廣東省其他地方高校的情況也差不多。

全國政協(xié)委員、河北工業(yè)大學(xué)副校長檀潤華也反映：“高等教育毛入學(xué)率達(dá)到30%，重任落在了地方高校身上，但事實上，我們對地方高校投入?yún)s很少?！?/p>

對此，馬敏十分理解。他說，地方高校確實存在這樣的問題?！霸诮?jīng)費(fèi)投入上，部屬高校的增加很明顯，因為是中央財政直接撥款，但到了地方，會把各種各樣費(fèi)用算到4%里。很多是在專項里，專項經(jīng)費(fèi)往往有嚴(yán)格的規(guī)定，是很難拿到的?！?/p>

在民進(jìn)中央《關(guān)于提升教育經(jīng)費(fèi)使用效率和效益》的提案中，記者看到了這樣一組數(shù)據(jù)：2010年各級教育生均預(yù)算內(nèi)教育事業(yè)費(fèi)的差距仍然很明顯。其中，普通高校中，最高的北京（34546.43元），是最低的河南（4276.64元）的8.08倍。

從這組數(shù)據(jù)不難看出，各地方高校在投入上差距很大。同時它也透露出另一個信息：北京市屬高校獲得的教育投入可能比一些部屬高校還要高。全國政協(xié)委員、上海交通大學(xué)黨委書記馬德秀也指出：在上海，地方高校也比當(dāng)?shù)夭繉俑咝５纳鶕芸罡摺?/p>

全國人大代表、江蘇省教育廳廳長沈健在接受本刊記者采訪時表示，2012年，江蘇省地方普通高校生均預(yù)算內(nèi)教育事業(yè)費(fèi)14836元，比上年增加2793元，增長23.19%；地方普通高校生均預(yù)算內(nèi)公用經(jīng)費(fèi)7893元，比上年增加696元，比上年增長了9.67%。

顯然，4%雖然實現(xiàn)了，但多寡不均，有些高校的經(jīng)費(fèi)增加了，有些高校的日子卻依舊不好過。

記者也了解到，我國的高校經(jīng)費(fèi)劃撥主要依據(jù)高校的行政隸屬關(guān)系，部屬高校由中央財政提供經(jīng)費(fèi)，地方高校由地方財政提供經(jīng)費(fèi)。由于部屬高校的財力較為雄厚但地理分布不均衡，加之地方財力存在的區(qū)域差異，最終導(dǎo)致了高等教育財政投入的區(qū)域差異不斷擴(kuò)大。

對此，伍中信呼吁，部屬高校和地方高校之間不應(yīng)存在較大差距，應(yīng)公平對待。伍中信說，中央財政應(yīng)在部屬院校和省屬院校之間統(tǒng)籌分配，增加對貧困省份教育的直接投入。

全國政協(xié)委員、北京外國語大學(xué)黨委書記楊學(xué)義建議合理分配國家財政性教育經(jīng)費(fèi)。適當(dāng)向高等教育領(lǐng)域傾斜，在照顧重點(diǎn)大學(xué)建設(shè)的基礎(chǔ)上，兼顧其他大學(xué)和弱勢群體。教育經(jīng)費(fèi)要在增量上做文章。

趙艷林則希望，“中央出臺一個細(xì)則，規(guī)定地方政府怎樣計算，只有這樣才能保證4%真正投入?！?/p>

全國政協(xié)委員、北京大學(xué)教授高文也認(rèn)為，現(xiàn)行教育投入4%中存在虛的成分，地方轉(zhuǎn)移支付方面比較模糊，應(yīng)從制度化的層面研究如何加強(qiáng)監(jiān)督，將其做實。

民進(jìn)中央建議，應(yīng)明確政府財政預(yù)算中財政性教育支出的數(shù)量指標(biāo)并規(guī)定最低限額，加強(qiáng)對政府教育經(jīng)費(fèi)投入行為的監(jiān)督，確保教育經(jīng)費(fèi)的投入水平、教育經(jīng)費(fèi)的落實到位、教育經(jīng)費(fèi)的投向與效益。

教育經(jīng)費(fèi)：管理與使用存在脫節(jié)

管與用脫節(jié)，導(dǎo)致教育經(jīng)費(fèi)不能發(fā)揮高效能也是教育界代表委員反映的一個問題。

“4%達(dá)到了，但錢也得能花，這個錢不能花也不行，我們現(xiàn)在感覺到，有的時候不能花?！痹谌珖f(xié)教育界小組討論時，全國政協(xié)委員、北京理工大學(xué)黨委書記郭大成直言：目前，我們整個財政體制和財政政策還是以行政經(jīng)費(fèi)或者政府機(jī)關(guān)的財政辦法來管理教育財政。他以結(jié)算時間點(diǎn)舉例：“政府部門是以自然年的方式核算，每年的12月底截止，但是對高校來說，是按照學(xué)年計算。到了這個結(jié)算點(diǎn)，給你的經(jīng)費(fèi)花不完，就給你收回，這造成一些學(xué)校重復(fù)購置，不花白不花，因此達(dá)不到效益?！惫蟪烧f，對學(xué)校財務(wù)管理絕不能照搬行政部門和政府機(jī)關(guān)，而是應(yīng)該按照教育的規(guī)律來進(jìn)行經(jīng)費(fèi)管理。

馬敏也反映：“專項經(jīng)費(fèi)不是年初撥給學(xué)校，往往是到年底才會撥下來，還限制幾個月用完，那怎么能用完呢？用不完就得收回。這直接導(dǎo)致有些學(xué)校做假賬?！?/p>

對此，趙艷林也有切身感受。趙艷林說，教育經(jīng)費(fèi)的投入或早給或晚給，這樣對教育是很不利的，造成很多項目流失?！昂芏嗟胤礁咝Ｗ鲆恍┦虑榇掖颐γΓ暾堃X的時候沒錢，有錢的時候馬上要你做，根本沒辦法?！?/p>

除了撥款時間外，還有一種現(xiàn)象也讓高校的管理者感到頭疼，他們形象地將這種現(xiàn)象稱為“打醬油的錢不能買醋”。

全國人大代表、北京市常務(wù)副市長吉林參加北京團(tuán)分組審議時表示：“教育不是缺錢的問題，是花不出去，因為打醬油的錢不能買醋。”

郭大成說，學(xué)校知道哪塊需要錢，但是需要的錢不給，給了的錢又不能花。

全國政協(xié)委員、天津大學(xué)黨委書記劉建平也有同感。劉建平無奈地表示：“學(xué)校購買設(shè)備，一般是以三四年為一個周期，從開始申報到等到最后拿到設(shè)備已經(jīng)是第4年了，更新?lián)Q代的設(shè)備已經(jīng)出來了?！?/p>

趙艷林也反映，由于教育經(jīng)費(fèi)管理得太死，很容易造成重復(fù)購置，但真正需要投入的地方卻沒有投入。

全國政協(xié)委員、四川省教育廳副廳長王康在大會發(fā)言中就提到，教育經(jīng)費(fèi)安排的預(yù)見性還有待增強(qiáng)?！澳壳?，仍有一些項目的經(jīng)費(fèi)是過了6月或到年底前才突擊下?lián)?，并且一旦下?lián)芫鸵罅⒓从猛辏愕没鶎悠Ｓ诒济?，也大大降低了資金的使用效率?！?/p>

“提高效率，重要的是要讓資金投入更好地適應(yīng)教育規(guī)律?！比珖舜蟠?、南開大學(xué)校長龔克呼吁：行政管理部門應(yīng)更多地放權(quán)，從大量管審批改為審計監(jiān)督，進(jìn)一步提升資金的使用效率。

“大學(xué)的科研項目投入，不能按照工業(yè)項目等的操作辦法，說到什么時候就要完成多少任務(wù)量，科研成果的獲取是沒辦法預(yù)料的?！焙柙圃诮邮苊襟w采訪時表示：“應(yīng)該針對教育自身的規(guī)律，提出一個適合教育特殊規(guī)律的財政撥款方式。減少項目撥款，杜絕教育領(lǐng)域中‘跑部錢進(jìn)的現(xiàn)象。”

“科研經(jīng)費(fèi)的項目審批制，確實造成了一部分浪費(fèi)和造假。到了財政部要求的時間節(jié)點(diǎn)，給你的上一年預(yù)算沒有花完，就要趕緊想辦法用掉，不然下一年就不批了?！比珖f(xié)委員、中央財經(jīng)大學(xué)校長王廣謙說，“所以到了時候，各學(xué)校都在想辦法怎么通過審批，而不是扎扎實實去想到底要做什么、怎么做?！?/p>

在生均費(fèi)用固定的前提下，最大限度地獲得項目立項是各大學(xué)獲取經(jīng)費(fèi)的主要辦法。上海交通大學(xué)教授熊丙奇在一篇文章中對這一問題進(jìn)行了深入分析。

按項目開支進(jìn)行撥款，這是我國教育撥款中十分常見的做法，被認(rèn)為有利于財務(wù)管理，提高資金使用效率，同時避免經(jīng)費(fèi)被挪用、擠占。但在實踐中，這種“項目式”管理卻時常出現(xiàn)沒有提高效率，反而被浪費(fèi)，還“逼迫”有的單位和個人進(jìn)行擠占與挪用的情況。

教育事業(yè)經(jīng)費(fèi)專門用于核定的項目，即便其過剩，而其他地方資金短缺，但不能把這部分經(jīng)費(fèi)用于資金短缺的地方。因為按照教育事業(yè)費(fèi)的管理規(guī)定，財政部門根據(jù)學(xué)校（單位）用款需要，按進(jìn)度及時把專項經(jīng)費(fèi)撥給教育主管部門。凡經(jīng)核定的項目，學(xué)校（單位）不得改變資金用途，確需更改資金用途的，必須專題報教育主管部門、財政部門同意方可更改。這種經(jīng)費(fèi)預(yù)算、撥款和使用方式，在教育系統(tǒng)普遍存在，包括高校的科研項目。

熊丙奇認(rèn)為這種管理方式存在三方面問題：其一，某項經(jīng)費(fèi)的投入多少不是根據(jù)教育和學(xué)術(shù)研究實際進(jìn)行更為科學(xué)的預(yù)算。其二，學(xué)校、人員缺乏財政獨(dú)立性，難以根據(jù)具體辦學(xué)、教育與學(xué)術(shù)活動需要，合理調(diào)配使用資金，讓資金用到該用的地方。其三，一些學(xué)校、人員按實際需要對經(jīng)費(fèi)進(jìn)行調(diào)配，遭遇“制度性陷阱”，面臨擠占、挪用等違規(guī)風(fēng)險。

如何改變這一現(xiàn)象？全國政協(xié)委員、中國教育學(xué)會會長鐘秉林表達(dá)了自己的觀點(diǎn)。2012年“兩會”期間鐘秉林就曾提出，對于高校而言，經(jīng)費(fèi)增加之后，首先應(yīng)該大幅度增加生均撥款經(jīng)費(fèi)，使學(xué)校能有充分的自主權(quán)，根據(jù)學(xué)校的情況來使用這些經(jīng)費(fèi)。今年在接受本刊記者采訪時，他仍舊表示，專項是“一個蘿卜一個坑”，都是定死的，而生均撥款，學(xué)?？梢愿鶕?jù)自己的發(fā)展戰(zhàn)略自主支配?！艾F(xiàn)在我們呼吁提高高校辦學(xué)自主權(quán)，是不是能夠進(jìn)一步增加生均撥款，讓大學(xué)按照教育規(guī)律和學(xué)校的實際發(fā)展情況合理使用經(jīng)費(fèi)?！?/p>

給學(xué)校財政獨(dú)立空間，這不但關(guān)系到經(jīng)費(fèi)的合理使用，更關(guān)系到學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)和教育、學(xué)術(shù)研究的自主性——沒有財政獨(dú)立性，辦學(xué)自主權(quán)、教育與學(xué)術(shù)自主空間，就無從談起。

面臨挑戰(zhàn)：如何保持教育投入持續(xù)增加？

4%實現(xiàn)后，教育經(jīng)費(fèi)的投入如何能夠確保增加成為隨之而來的挑戰(zhàn)。

政府工作報告中提出：“目前我國年度財政性教育經(jīng)費(fèi)支出總額已經(jīng)超過2萬億元，今后還要繼續(xù)增加?！?/p>

“對這個‘增加，我認(rèn)為還需要進(jìn)一步明確，是維持4%的比例不變，教育經(jīng)費(fèi)隨著GDP基數(shù)增長而增加，還是占GDP的比例再提高？”鐘秉林有所擔(dān)憂，他進(jìn)而表示，確保4%逐年實現(xiàn)的體制機(jī)制問題，必須引起高度重視?！艾F(xiàn)在GDP的增速已經(jīng)從兩位數(shù)時代回落到了一位數(shù)時代，GDP增速放緩，預(yù)計2013年將增長7.5%，這些都給未來教育經(jīng)費(fèi)投入帶來了不確定性?！?/p>

在上屆政府努力實現(xiàn)4%目標(biāo)的進(jìn)程中，年均21.58%的國家財政性教育經(jīng)費(fèi)支出增速，無疑顯現(xiàn)出高速增長的態(tài)勢。而這五年中的最后一年，更是實現(xiàn)了28.3%的高增幅。這一年，隨著我國GDP基數(shù)的持續(xù)上揚(yáng)，2012年全國財政性教育支出比2011年增加了4667億元。

對于這種的增長速度，教育部教科文司司長趙路解釋，財政性教育經(jīng)費(fèi)約有96.5%來自公共財政，3%來自政府性基金）包括增值稅、營業(yè)稅、土地出讓收益等中的教育基金）。另有0.5%持續(xù)萎縮的部分，是校辦企業(yè)返還的一些利潤和國有企業(yè)辦學(xué)經(jīng)費(fèi)。趙路強(qiáng)調(diào)：“為了達(dá)到這個數(shù)字，許多省2011年、2012年的教育經(jīng)費(fèi)以30%、40%甚至50%的速度躥升?！?/p>

聽完趙路的解釋后，全國政協(xié)委員、北京大學(xué)原黨委書記閔維方有些焦急，他擔(dān)心在這種“超常規(guī)”的增長之后4%能否持久?！斑@兩年用超常規(guī)的方式實現(xiàn)4%，財政部門做了很大努力，政府還專門成立了4%辦公室，但今后能不能繼續(xù)以這種超常規(guī)的方式維持住4%的教育投入？”

趙路的回答是，“教育是法定增長，只能往上加磚頭。”

全國人大代表、華中師范大學(xué)教授周洪宇認(rèn)為，中國的教育投入問題，不僅要立足當(dāng)前，更要著眼長遠(yuǎn)，特別是要解決投入的長效機(jī)制問題?！叭粢獫M足教育的發(fā)展性需求，必須在充足的基礎(chǔ)上進(jìn)一步提高教育投入的基本標(biāo)準(zhǔn)。首先要守住4%，適時確定一個新的投入比例，2020年至少要達(dá)到占GDP的4.5%?！敝芎橛钫f，要實現(xiàn)這一短期目標(biāo)，關(guān)鍵是強(qiáng)化政府責(zé)任，以生均教育經(jīng)費(fèi)與人均GDP之比啟用“生均經(jīng)費(fèi)指數(shù)”，考核地方政府的投資行為，以此約束某些地區(qū)人均GDP大幅增長、排位靠前，但各級教育生均經(jīng)費(fèi)長期排位靠后的現(xiàn)象。

沈健認(rèn)為，教育投入是教育發(fā)展的重要課題，4%目標(biāo)實現(xiàn)后，教育投入的保障機(jī)制要盡快提上日程。全國政協(xié)委員、山西省教育廳廳長李東福建議：國家財政性教育經(jīng)費(fèi)占GDP比例達(dá)到4%后，要考慮繼續(xù)鞏固并逐年提高，建立長效機(jī)制。

馬敏則呼吁通過教育立法的形式來保障經(jīng)費(fèi)投入。

在全國政協(xié)教育界聯(lián)組會上，全國政協(xié)委員、南京師范大學(xué)校長宋永忠建議，建立教育投入長效機(jī)制，規(guī)定地方政府要繼續(xù)重點(diǎn)增加財政性教育經(jīng)費(fèi)支出，做到“一保證，兩增長”。宋永忠解釋說，“一保證”是指每年的教育支出增長要高于財政收入增長的幅度?！皟稍鲩L”一個增長是指教育支出占公共財政支出的比例要增長，另一個增長是指教育支出占GDP比例在現(xiàn)在4%的基礎(chǔ)上，從明年開始每年增長0.1個百分點(diǎn)。這樣到2020年基本實現(xiàn)教育現(xiàn)代化的時候達(dá)到4.7%。“我們期待著新一屆政府對此能夠有所作為，有大的作為。”宋永忠說。

從長遠(yuǎn)來看，要保障教育優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略的實施和增加政府對教育的投入，需要建立健全教育財政制度，以制度保障政府教育投入。據(jù)了解，2013年已被確定為“教育經(jīng)費(fèi)管理年”，并從四個方面著手：建立和完善制度體系，確保管理工作有章可循，有法可依；加強(qiáng)和落實監(jiān)管體系，確保監(jiān)管工作有權(quán)威、有實效；加大信息公開力度，確保經(jīng)費(fèi)從分配、使用到評價都在陽光下運(yùn)行；加強(qiáng)專業(yè)化建設(shè)，全面提升經(jīng)費(fèi)管理水平。

經(jīng)費(fèi)投入到位后，如何用好這筆錢也是委員們討論的一個焦點(diǎn)話題。在趙路看來：“某種程度上，用好、管理好資金的任務(wù)比實現(xiàn)4%還難?！?/p>

教育部部長袁貴仁在出席全國政協(xié)教育界聯(lián)組會時表示，今后，要保證教育經(jīng)費(fèi)的可持續(xù)增長，同時要監(jiān)管好教育經(jīng)費(fèi)的使用，把錢用在刀刃上。

民進(jìn)中央為此提交了一份提案——《關(guān)于建立財政性教育經(jīng)費(fèi)公開并接受監(jiān)督》。提案建議建立教育經(jīng)費(fèi)信息公開制度。具體的公開項目應(yīng)包括：一是財政性教育經(jīng)費(fèi)的來源，包括地方政府財政性教育經(jīng)費(fèi)收入渠道及其數(shù)額、上級財政性教育轉(zhuǎn)移支付項目及其數(shù)額。二是財政性教育經(jīng)費(fèi)占當(dāng)年可用財力的比例，要按照財政決算計算，并在投入總量中扣除上級轉(zhuǎn)移支付數(shù)額。三是教育經(jīng)費(fèi)支出結(jié)構(gòu)，包括教師工資水平及其支出總額、各級各類教育經(jīng)費(fèi)占財政性教育經(jīng)費(fèi)的比例及其數(shù)額、各級各類學(xué)校公用經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)及其總額，以及校舍建設(shè)與維修經(jīng)費(fèi)、大型設(shè)備購置經(jīng)費(fèi)數(shù)額，等等。四是當(dāng)年主要教育專項經(jīng)費(fèi)，包括投入項目和數(shù)額，等等。

將教育經(jīng)費(fèi)的收支依法納入人民代表大會監(jiān)督制度，制定科學(xué)的教育投入預(yù)算，向同級人民代表大會及其常委會匯報，經(jīng)人民代表大會及其常委會批準(zhǔn)后方可執(zhí)行。每個財政年度結(jié)束以及教育投入重大項目完成，必須向人民代表大會及其常委會匯報和說明，并接受人大代表的詢問和質(zhì)詢。如果問題重大，人民代表大會及其常委會可以行使否決權(quán)和問責(zé)制，以增強(qiáng)教育經(jīng)費(fèi)使用的嚴(yán)肅性、有效性和預(yù)決算監(jiān)督的權(quán)威性，并嚴(yán)格防范財政風(fēng)險，杜絕決策失誤，提高財政性教育經(jīng)費(fèi)的使用績效。

如何縮減高等教育財政的地區(qū)差異、提高教育經(jīng)費(fèi)的使用效率，保障政府教育投入，等等。站在“后4%時代”的起點(diǎn)上，教育投入仍面臨著諸多挑戰(zhàn)，可謂任重而道遠(yuǎn)！