我國船舶工業(yè)的產業(yè)政策法制化

丁瑋 張樂

摘 要：2008年的國際金融危機深刻暴露了我國船舶工業(yè)的弊端，抗風險能力差，產能過剩壓力大，產業(yè)集中度低等問題，其中船舶產業(yè)政策法制化工作嚴重滯后是亟待解決的深層次問題。分析我國船舶工業(yè)現存問題，借鑒日韓兩國經驗，對我國的船舶產業(yè)政策法制化具有重要作用。

關鍵詞：金融危機；船舶工業(yè)；產業(yè)政策法律

中圖分類號：D921 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2013）08-0094-03

一、金融危機背景下的我國船舶工業(yè)

自進入21世紀以來，造船工業(yè)逐步向我國轉移，使得我國的船舶工業(yè)快速發(fā)展，船舶企業(yè)不斷增加，產能日益增大。以民用鋼質船舶為例，2001—2009年產量快速由475.76萬總噸增長到4 394.3萬總噸。但是2008年爆發(fā)的金融危機對我國船舶工業(yè)造成了巨大的沖擊，撤銷訂單、重新商定合同內容等事件屢見不鮮。2009年，我國約有65%船舶企業(yè)沒有接到新船訂單，尤其是部分新興船廠，在金融危機侵襲時還處于建設期，訂單儲備較少，處于船臺空置、無船可造的困難局面。金融危機的到來，使得我國船舶工業(yè)存在的風險暴露無遺。

1.我國船舶工業(yè)技術落后

與先進的造船國家相比，我國在船舶性能和結構研究方面仍然明顯落后，一些關鍵技術至今仍處于空白落后狀態(tài)。2006年中國船舶工業(yè)經濟研究中心聯合上海船舶工藝研究所有關專家采用FMI要素體系對我國造船技術水平進行了評估，結果顯示，目前國內9家大型造船廠的平均總體技術水平值為3.3，比1998年的3.09上升了0.21，但與國外先進水平的差距大致為14年左右。我國的船舶工業(yè)每年的出口量雖然很大，參與國際競爭較早，但是至今為止仍然屬于勞動密集型產業(yè)，依靠數量來賺取利潤，無法與韓國、日本等造船大國相匹敵。

我國主要出口散貨船、集裝箱船、油船等技術含量較低的船型，雖然在LNG船和豪華客滾船的研發(fā)上有較大的發(fā)展，但是在出口銷售上仍無法與韓國、日本相競爭。由于金融危機的影響，韓國已經開始關注散貨船的出口業(yè)務，我國散裝船的出口訂單量受到威脅。因此，低科技含量的船型是不能保證銷售量的，唯有科技含量高的船型才是我國船舶工業(yè)的制勝之本。

2.我國船舶工業(yè)產能過剩、集中度低

我國目前是航運運力和船舶建造能力雙過剩。2009年，工信部發(fā)言人朱宏任曾表示，我國船舶一年正常情況下有效需求是5 000萬噸左右，但是船舶的生產能力已經達到6 600萬噸，過剩產能在1 600萬噸左右，約占總產能的四分之一。

在船市火熱的時候，投資者瘋狂涌入，船舶企業(yè)的數量不斷增加，致使大造船企業(yè)產量占總產量的比率逐年降低，行業(yè)發(fā)展不協調，企業(yè)之間競爭激烈。中國船舶工業(yè)協會分析，目前我國大部分新興船廠手持訂單到2010年底或2011年上半年，部分船廠到2009年下半年就面臨開工不足。在市場缺乏新的訂單，產能龐大，僧多米少和我國船舶企業(yè)產品結構趨同，為爭搶訂單必然會打價格戰(zhàn)。

3.我國船企規(guī)模小，規(guī)模經濟作用沒有充分發(fā)揮

我國船舶工業(yè)企業(yè)數量眾多，但是規(guī)模普遍較小，每個船廠產量不到1萬載重噸，約為韓國船廠平均規(guī)模的二十分之一。1997年原船舶總公司25家造修船廠的全部產量，還不到韓國現代重工蔚山船廠產量的一半。即使拿我國規(guī)模最大的八大船廠與日韓相比較，其規(guī)模差距也十分明顯。如果從企業(yè)資產規(guī)模比較，其差距更為明顯。

船舶工業(yè)是一個規(guī)模經濟效益比較明顯的產業(yè)，特別是在高度一體化的壟斷競爭型國際船舶市場上，市場競爭呈現出集團化競爭、綜合實力競爭和多角度競爭的特點。國際大型造船企業(yè)集團不斷擴張的一個重要內因，就是要充分發(fā)揮規(guī)模經濟的作用，達到增強國際競爭力的目的。我國船舶企業(yè)規(guī)模偏小，已成為影響國際競爭力的一個重要因素。

二、我國船舶工業(yè)產業(yè)政策法制化的必要性

2009年6月9日，我國政府網全文公布了《船舶工業(yè)調整和振興規(guī)劃》，這份規(guī)劃是2009-2011年我國船舶工業(yè)綜合性應對措施的行動方案。由于我國船舶工業(yè)一直認真貫徹實施該規(guī)劃，積極應對全球金融危機，努力保穩(wěn)定，促增長，所以取得了明顯的成效，當前各項經濟指標仍然保持了平穩(wěn)發(fā)展的態(tài)勢。但是，國際金融危機暴露了我國船舶工業(yè)發(fā)展中存在的深層次問題，最主要的問題是船舶產業(yè)政策法制化嚴重滯后。以及2008年金融危機以來，低迷的船市經濟將船舶產業(yè)政策法制化的呼聲推到新的高度。

1.產業(yè)政策與產業(yè)政策法的關系

要明確船舶工業(yè)產業(yè)政策法制化的必要性，首先要理解產業(yè)政策和產業(yè)政策法律之間的區(qū)別與聯系。產業(yè)政策是客觀經濟規(guī)律的反映，而產業(yè)政策法律則是特定的經濟規(guī)律在法律上的反映。產業(yè)政策法律在制度層面上明確規(guī)定了權利與義務，具體地體現了產業(yè)政策的內容，保障了法律條文的充實性。在產業(yè)政策法律制度中，特別是在后果部分，無論是承認、受理、保護、獎勵等方面的肯定后果，還是制裁、撤銷、廢除、不予認可等方面的否定后果都明確地加以確認。

2.我國船舶工業(yè)產業(yè)政策法制化的必要性

首先，產業(yè)政策法制化是法治國家的要求。產業(yè)政策是一種政府政策，是政府干預或調控市場的行為。如果政府制定和執(zhí)行產業(yè)政策的行為不受法治原則的制約，這種產業(yè)政策就可能變成行政專權，增加其任意性，產生嚴重的后果，因為“如果不對公共行政在為追求其目的而采取任何被政府官員認為是便利的手段方面的權力加以限制，那么這種做法便是同法律背道而馳的，因為這將淪為純粹的權力統治?！睂φ贫ê蛨?zhí)行產業(yè)政策的行為進行法律上的控制是法治國家的必然要求，同時也是船舶工業(yè)發(fā)展的必然要求。

其次，是加入WTO知識經濟和可持續(xù)發(fā)展的要求。2001年12月11日，我國正式加入世界貿易組織（WTO），這標志著我國對外開放以及融入經濟全球化大潮的進程進入了一個新階段。在這種背景下，在遵守WTO基本規(guī)則的前提下保護民族產業(yè)，提高產業(yè)競爭力，是一個十分現實的問題。隨著經濟全球化、國際市場競爭日趨激烈，靠船舶企業(yè)自身的力量來發(fā)展是十分困難的，需要充分發(fā)揮市場功能的同時，積極利用政府的力量引導船舶企業(yè)的行為，通過實施產業(yè)政策，并使其上升為法律，加快產業(yè)政策的立法，用法律來保障船舶工業(yè)的發(fā)展。

21世紀是知識經濟的時代，船舶企業(yè)之間的競爭逐漸演變成了科技競賽?，F今，許多國家都通過立法形式制定了面向知識經濟的產業(yè)扶植和產業(yè)調整政策，力圖有效地組織知識資源，推動結構升級，實現經濟知識化的發(fā)展目標。例如日本和韓國的船舶產業(yè)政策法律就是為促進本國船舶工業(yè)的發(fā)展而量身定做的。

20世紀90年代以來，可持續(xù)發(fā)展逐步在我國得到共識并確定為未來的發(fā)展戰(zhàn)略之一?？沙掷m(xù)發(fā)展是指“既滿足當代人的需要，又不對后代人滿足其需要的能力構成危害的發(fā)展，既要代內公平，也要代際公平。以日本為例，在20世紀70年代以前，日本單純追求經濟增長型的產業(yè)政策，導致嚴重產業(yè)公害，這是值得我們認真吸取教訓的。所以，我們在制定船舶工業(yè)產業(yè)政策法律時必須考慮到環(huán)境保護的要求，以此實施經濟結構的合理調整，轉變經濟增長方式，推動環(huán)保產業(yè)、清潔生產和生態(tài)經濟的發(fā)展，此外，明確罰責，實現經濟發(fā)展和環(huán)境保護的協調并進。

三、我國船舶工業(yè)發(fā)展中存在的問題與產業(yè)政策法律的關系

所謂產業(yè)政策是指國家或者政府為了實現某種經濟和社會目的，以全產業(yè)為直接對象，通過對全產業(yè)的保護、扶植、調整和完善，積極和消極參與某個產業(yè)或者企業(yè)的生產、營業(yè)和交易活動，以及直接或間接干預商品、服務、金融等的市場形成和市場機制的政策的總稱。產業(yè)政策法是指在調整產業(yè)政策制定和實施過程中發(fā)生的經濟關系的法律規(guī)范的總稱。使產業(yè)政策的法制化的目的在于賦予產業(yè)政策法律的力量，加大主管部門的監(jiān)管力度，使主管部門行使職權有法可依，增強控制力。

1.日本船舶工業(yè)發(fā)展與產業(yè)政策法律的關系

1947—1956年，日本將經濟急速向重化工業(yè)及貿易增加推進，政府通過調整產業(yè)政策，將造船業(yè)作為先導產業(yè)優(yōu)先發(fā)展。日本的船舶工業(yè)自從1956年起，連續(xù)三十多年蟬聯全球第一，直到20世紀90年代，日本船舶工業(yè)逐漸步入成熟后期，被船舶工業(yè)新興國韓國超越。

二戰(zhàn)后，日本政府主要采取“計劃造船”和“各種信貸”為核心的制度扶植船舶工業(yè)。該制度主要包括：鼓勵與限制相結合的審批制度，利用財政對船舶工業(yè)進行調控（即包括直接調控也包括間接調控），信貸援助等。以信貸制度為例，國家金融機構對于滿足規(guī)定條件的船舶企業(yè)，均可為其提供優(yōu)惠的信貸支持。20世紀70年代末的石油危機過后，日本政府為解決供需矛盾，積極調整市場，對造船企業(yè)進行了降低開工率、處理過剩的造船設備能力等統一安排。1979年和1987年兩次處理產能過剩問題，實施企業(yè)合并、加強企業(yè)管理、強化體制改革，并對由此產生的解雇金、退職金等債務給予擔保，穩(wěn)定船市秩序。

戰(zhàn)后日本制定的直接針對造船業(yè)的主要法律有：18%年《造船獎勵法》、1950年《造船法》、1953年《臨時船舶建造調整法》，1987年《特定船舶制造業(yè)經營安定臨時措置法》，1966年《小型船造船業(yè)法》、《造船業(yè)基盤整備事業(yè)協會法》、《遠洋船建造貸款利息補貼法》、《防止外國船舶制造業(yè)者不正當廉價造船合同法》。

2.韓國船舶工業(yè)發(fā)展與產業(yè)政策法律的關系

20世紀70年代，韓國將經濟重點從輕工業(yè)轉移到重工業(yè)，逐步調整產業(yè)結構。1973年韓國政府公布的《重化工業(yè)化宣言》把造船作為主導產業(yè)之一，并頒布、實施一系列支持船舶工業(yè)發(fā)展的政策和法律。韓國的許多政策和法律都是效仿日本。

1967年制定的《造船工業(yè)振興法》規(guī)定，船舶及船用設備的出口事項被列入振興造船工業(yè)基本計劃，為建立新船廠提供相當于投資總額65%的低息貸款；1976年韓國進出口銀行正式成立后，該行每年將賣方信貸的絕大部分都用于支持船舶出口，最多年份占該行總信貸量的比例高達98%；1970一1982年韓國政府用于船舶建設的資金占同期政府總投資的90%以上。在稅收方面，對國內船舶企業(yè)的優(yōu)惠政策也很多，降低稅率，免交增值稅和物品稅，此外，1979年初對進口船舶和船用柴油機征收關稅。21世紀初，韓國政府就積極引入（SCI）系統，并且決定對船舶投資者采取新一輪的稅收優(yōu)惠政策。2002年，韓國工業(yè)商業(yè)部調整其出口船舶信貸條款，加大對船舶企業(yè)的資金扶持力度，償還期從8.5年延長到12年。同時降低了利率。

韓國政府制定的與船舶工業(yè)直接相關的法律主要有1962年《造船工業(yè)獎勵法》、《造船工業(yè)振興法》，1976年《海運造船綜合發(fā)展法》、《船舶法》、《漁船法》《船舶安全法》、《海運產業(yè)育成法》等。韓國政府完善的船舶工業(yè)產業(yè)政策法律為本國船舶工業(yè)的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展奠定了堅實的基礎。

3.我國船舶工業(yè)發(fā)展中存在的問題與產業(yè)政策法律的關系

產業(yè)政策法主要包括產業(yè)結構政策法律制度、產業(yè)組織政策法律制度、產業(yè)技術政策法律制度和產業(yè)布局政策法律制度。

近些年來，我國中央政府對船舶工業(yè)的發(fā)展越來越重視，制定了許多政策和法律。2005年12月，我國出臺了《中國造船質量標準》，該標準是我國首次發(fā)布的全國性的造船行業(yè)質量標準，與國際標準接軌，為我國船舶工業(yè)設立了新標準；2006年4月1日起開始施行《中華人民共和國海事行政許可規(guī)定》，對船舶管理、防止船舶污染和船載危險貨物等做出了具體的規(guī)定；2006年8月16日通過《船舶工業(yè)中長期發(fā)展規(guī)劃》，對船舶工業(yè)的發(fā)展做出了戰(zhàn)略性的部署；2006年8月1日起開始施行《老舊運輸船舶管理規(guī)定》；2009年6月，國務院批準中資“方便旗”船稅收優(yōu)惠延期三年；2009年6月17日中國海事局頒布實施《建造中船舶抵押權登記暫行辦法》，拓寬了船舶建造企業(yè)融資渠道，規(guī)范了建造中船舶抵押權登記行為；2010年7月，我國出臺老舊船和單殼油船提前報廢、更新的財政補貼政策；2011年11月我國通過了《中國船舶噸稅暫行條例》；2011年12月，我國出臺船舶工業(yè)“十二五”發(fā)展規(guī)劃，為船舶工業(yè)渡過難關，在穩(wěn)中求進，指明了方向。

與此同時，我國地方政府也為推進船舶工業(yè)的發(fā)展，而制定了相應的優(yōu)惠政策。例如，2010年4月1日起，天津開展融資租賃船舶出口退稅；2010年4月江西部分運輸船舶可以獲得補貼，引導老舊船舶退出；2010年5月，廣東發(fā)布外資船廠建造中船舶抵押管理辦法，為外資船企提供融資通道等。

從政策角度講，我國五年為一個規(guī)劃期，各地方政府以中央政策為標桿調整自己的政策；從法律角度講，我國幾乎每年都出臺有關于船舶工業(yè)方面的法律；我國的船舶工業(yè)一直處于向上發(fā)展的狀態(tài)，然而，國際經濟的發(fā)展，世界格局的變化，使我國船舶工業(yè)的道路越趨艱難。通過日本和韓國的產業(yè)政策法律我們可以看出，產業(yè)政策法律對船舶工業(yè)的引導和扶持在船舶工業(yè)發(fā)展的道路上展現了強勁的助推力。各種臨時措施應對突發(fā)事件，發(fā)展法、調整法等為船舶工業(yè)的發(fā)展提出要求，限定條件，使企業(yè)優(yōu)勝劣汰，兼并重組，增加企業(yè)競爭力，將優(yōu)良企業(yè)不斷做大，使其具有世界影響力，成為領航者。值得借鑒的是，日本的《造船工業(yè)獎勵法》、《造船工業(yè)振興法》、《遠洋船建造貸款利息補貼法》等，將政府扶植內容以法律形式體現出來，刺激企業(yè)不斷地創(chuàng)新壯大。還有，《防止外國船舶制造業(yè)者不正當廉價造船合同法》通過法律直接保護船企的正當利益。此外，歐洲的國家注重對知識產權的保護，對船企的科技創(chuàng)新予以財政獎勵，鼓勵科研開發(fā)。

目前，因為受限于國際條約、國際規(guī)則，國家對船舶工業(yè)的扶植受到了限制，尤其是加入WTO后，越加明顯。但是，我們必須要規(guī)避國際規(guī)則，如對能為船廠提供主要原材料的企業(yè)給予專項技術補貼，鼓勵鋼廠生產國產化船用鋼板；船廠、鋼廠建立戰(zhàn)略聯盟等，因為各國的起跑線不同，非常時期需要非常的應對手段。當前不僅要求船企加強科技創(chuàng)新，船型的升級換代，還有要求環(huán)保綠色等，船企面臨嚴峻挑戰(zhàn)，這就更加凸顯出產業(yè)政策法律的引導性、規(guī)范性、扶持性的作用。此外，還得要求產業(yè)政策法律之間的協調系統，不能互相矛盾陷入混亂。只有系統的法律體系，嚴格的規(guī)范法律，正確的導向作用，才能使我國船舶工業(yè)在穩(wěn)中不斷進步。

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