區(qū)域建設(shè)用海規(guī)劃面積合理性初探

陳秋明,黃發(fā)明,官寶聰,林 杰,姚鑫悅

(國家海洋局第三海洋研究所 廈門 361005)

區(qū)域建設(shè)用海規(guī)劃面積合理性初探

陳秋明,黃發(fā)明,官寶聰,林 杰,姚鑫悅

(國家海洋局第三海洋研究所 廈門 361005)

與單個(gè)項(xiàng)目相比,區(qū)域建設(shè)用海規(guī)劃面積大,且規(guī)劃區(qū)內(nèi)的項(xiàng)目存在一定的不確定性,用海面積合理性分析的難度較大。根據(jù)區(qū)域用海規(guī)劃建設(shè)規(guī)模和設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn),結(jié)合區(qū)域建設(shè)用海規(guī)劃區(qū)的功能定位,分析區(qū)域建設(shè)用海的實(shí)際需求,從海域資源的節(jié)約、集約利用角度,進(jìn)行用海面積的合理性分析,是區(qū)域建設(shè)用海規(guī)劃海域使用論證的關(guān)鍵之一。文章以福建省南安區(qū)域建設(shè)用海規(guī)劃為例,從海域資源的節(jié)約、集約利用角度,進(jìn)行用海面積的合理性初步探討。

區(qū)域建設(shè);用海規(guī)劃;面積的合理性

隨著經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展,我國沿海地區(qū)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快,“向海要地”成為利用海域資源、緩解土地供需矛盾、拓展發(fā)展空間的重要途徑。個(gè)別地區(qū)在建設(shè)用海項(xiàng)目尚不明確和沒有經(jīng)過充分論證的情況下,盲目圈占海域,不僅造成海洋環(huán)境的嚴(yán)重破壞,也造成了海域資源的極大浪費(fèi)[1]。為促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展,同時(shí)為防止個(gè)別地區(qū)盲目圈占海域,2006年4月20日國家海洋局下發(fā)了 《關(guān)于加強(qiáng)區(qū)域建設(shè)用海管理工作的若干意見》,提出區(qū)域建設(shè)用海政策,并規(guī)定了區(qū)域建設(shè)用海海域使用管理的工作流程。

1 區(qū)域建設(shè)用海概述

區(qū)域建設(shè)用海是指在同一圍填海形成的區(qū)域內(nèi)建設(shè)多個(gè)建設(shè)項(xiàng)目的用海方式,用海面積一般不少于50 hm2。對區(qū)域建設(shè)用海實(shí)行總體規(guī)劃管理,其目的是要對區(qū)域內(nèi)的建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行整體規(guī)劃和合理布局,確?？茖W(xué)開發(fā)和有效利用海域資源;同時(shí),也有利于解決單個(gè)項(xiàng)目用海論證可行而區(qū)域整體論證不可行的問題。

當(dāng)前,沿海諸多城市作為我國改革開放的前沿和重點(diǎn)推進(jìn)區(qū)域,經(jīng)濟(jì)活躍,基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)雄厚,具有得天獨(dú)厚的區(qū)位條件和良好的發(fā)展前景。而隨著經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展,工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加速,沿海地區(qū)的人口日益密集,土地資源越發(fā)稀缺,受限的陸域空間在不同程度上制約著區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展。在社會經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的大格局下,區(qū)域建設(shè)用海項(xiàng)目將利用海域資源,拓展城市發(fā)展空間,對區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展具有積極作用。從工程造價(jià)和區(qū)位條件考慮,目前填海造地項(xiàng)目大多選擇在灘涂濕地與淺海區(qū),這些海域物種豐富,具有較高的生態(tài)服務(wù)價(jià)值。無序無度的圍填海不僅損毀寶貴的海洋資源,帶來生態(tài)環(huán)境損失,也可能在陸域形成后出現(xiàn)大面積的場地閑置,并由此產(chǎn)生水土流失等一系列環(huán)境問題。因此,根據(jù)規(guī)劃建設(shè)規(guī)模和設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn),結(jié)合區(qū)域建設(shè)用海規(guī)劃區(qū)的功能定位,分析區(qū)域建設(shè)用海的實(shí)際需求,從海域資源的節(jié)約、集約利用角度,進(jìn)行用海面積的合理性分析,是區(qū)域建設(shè)用海規(guī)劃海域使用論證的關(guān)鍵之一。

2 區(qū)域用海面積合理性分析

根據(jù)《海域使用論證技術(shù)導(dǎo)則(2010年)》,在建設(shè)項(xiàng)目用海論證中,應(yīng)依據(jù)項(xiàng)目用海性質(zhì)、建設(shè)規(guī)模和產(chǎn)能、行業(yè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等,結(jié)合項(xiàng)目用海的平面布置,在項(xiàng)目用海方式和平面布置的多方案比選和優(yōu)化基礎(chǔ)上,量化分析項(xiàng)目用海面積的合理性[2]。由于用海規(guī)劃是從宏觀的角度提出區(qū)域用海的需求和設(shè)想,僅明確了規(guī)劃布局、功能分區(qū)和用海布置方案,以及各功能區(qū)的范圍、面積和發(fā)展方向,與單個(gè)項(xiàng)目相比,用海規(guī)劃區(qū)域內(nèi)的子建設(shè)項(xiàng)目存在一定的不確定性,難以通過具體的建設(shè)規(guī)模,或某一行業(yè)的設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范判斷用海面積是否合理。因此,規(guī)劃建設(shè)用海面積的合理性分析比一般建設(shè)項(xiàng)目更加復(fù)雜。

區(qū)域建設(shè)規(guī)劃用海面積大,且其建設(shè)的規(guī)模與社會發(fā)展對土地資源的需求有著密切的關(guān)系。因此,根據(jù)區(qū)位條件、當(dāng)?shù)厣鐣?jīng)濟(jì)狀況、產(chǎn)業(yè)布局及發(fā)展方向,結(jié)合區(qū)域用海項(xiàng)目的建設(shè)及投資規(guī)模、規(guī)劃需求、土地空間資源開發(fā)現(xiàn)狀及海域資源開發(fā)潛力,是區(qū)域建設(shè)用海面積合理性分析的重點(diǎn)考慮因素。

3 面積合理性分析案例——以南安區(qū)域建設(shè)用海為例

南安市石井區(qū)域建設(shè)用海區(qū)位于石井鎮(zhèn)東部和南部海域,用?？偯娣e為1 935.471 9 hm2,通過填海造地形成陸域面積約16.68 km2,規(guī)劃建設(shè)3個(gè)功能區(qū):港口物流作業(yè)區(qū)、行政服務(wù)區(qū)和海峽生態(tài)科技城。

3.1 從區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要角度,分析用海面積的合理性

《南安市石井鎮(zhèn)城鎮(zhèn)總體規(guī)劃 (2007—2030)》和《圍頭灣港區(qū)石井作業(yè)區(qū)控制性詳細(xì)規(guī)劃》已將用海區(qū)域納入規(guī)劃中。區(qū)域建設(shè)用海面積合理性的分析,可通過調(diào)查社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀、產(chǎn)業(yè)布局,找出社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)存的問題和發(fā)展的制約因素,并結(jié)合城市總體規(guī)劃和相關(guān)行業(yè)規(guī)劃,預(yù)測社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的趨勢,了解社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的用地需求。

3.1.1 港口作業(yè)區(qū)面積合理性分析

(1)與行業(yè)規(guī)劃的符合性。規(guī)劃區(qū)位于規(guī)劃的石井作業(yè)區(qū),所在海域具有良好的水深條件,石井作業(yè)區(qū)是南安市最南端出?？?是服務(wù)于地方經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和開展對臺客、貨運(yùn)輸?shù)牡胤骄C合性港口。根據(jù) 《圍頭灣港區(qū)石井作業(yè)區(qū)控制性詳細(xì)規(guī)劃》,預(yù)計(jì)2015年、2020年和2030年石井作業(yè)區(qū)貨運(yùn)分別為1 790萬t、2 850萬t和4 650萬t;該作業(yè)區(qū)現(xiàn)狀年吞吐能力為440萬t,遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足其要求,深水碼頭及其配套需求十分迫切。

南安區(qū)域建設(shè)用海擬在東部建設(shè)面積約為315 hm2的港口作業(yè)區(qū),規(guī)劃泊位14個(gè),港口岸線總長約3.4 km,吞吐能力3 570萬t。結(jié)合《圍頭灣港區(qū)石井作業(yè)區(qū)控制性詳細(xì)規(guī)劃》,石井作業(yè)區(qū)2020年和2030年貨運(yùn)吞吐量將分別為2 850萬t和4 650萬t,扣除現(xiàn)狀吞吐能力440萬t,碼頭作業(yè)區(qū)中期和遠(yuǎn)期還需要擴(kuò)大的吞吐能力分別為2 410萬t和4 210萬t。本規(guī)劃碼頭區(qū)吞吐能力3 570萬t,其建設(shè)規(guī)?；灸軌驖M足區(qū)域?qū)Ω劭诮ㄔO(shè)的需求,與社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要相配套。

(2)與相關(guān)設(shè)計(jì)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)的符合性?？筛鶕?jù)港口規(guī)劃規(guī)模,參考相關(guān)行業(yè)設(shè)計(jì)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)的要求,分析港口作業(yè)區(qū)填海面積的合理性?！逗８劭偲矫嬖O(shè)計(jì)規(guī)范》規(guī)定:碼頭的陸域縱深應(yīng)根據(jù)泊位性質(zhì)、貨種、貨運(yùn)量、裝卸工藝以及集疏運(yùn)條件等的綜合分析確定,大中型集裝箱碼頭生產(chǎn)區(qū)縱深不宜小于500 m,有條件時(shí)應(yīng)留有發(fā)展余地; 《海港集裝箱碼頭建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》,集裝箱碼頭平均陸域縱深宜參考表1確定,有條件建設(shè)港內(nèi)物流園區(qū)的集裝箱碼頭,陸域縱深可適當(dāng)增加。

表1 集裝箱碼頭平均陸域縱深

區(qū)域建設(shè)規(guī)劃擬在東部建設(shè)面積約為315 hm2的港口作業(yè)區(qū),港口岸線總長約3.4 km,以此估算平均縱深約為926 m,介于表1中的 “支線碼頭平均陸域縱深600～1 000 m”的參考值之間,符合港口作業(yè)區(qū)陸域面積相關(guān)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)的要求。

3.1.2 海峽科技生態(tài)城面積合理性分析

根據(jù) 《南安市石井鎮(zhèn)城鎮(zhèn)總體規(guī)劃(2007—2030)》,區(qū)域規(guī)劃新增人口為10萬～12萬人,區(qū)域建設(shè)用海規(guī)劃實(shí)施后,將在海峽科技生態(tài)城新增建設(shè)用地約為12.3 km2,則人均用地約100～120 m2。

根據(jù) 《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》(GBJ 137—90)的規(guī)定,規(guī)劃人均建設(shè)用地指標(biāo)的分級應(yīng)符合表2的要求。南安市緊鄰廈門經(jīng)濟(jì)特區(qū),人口眾多,土地資源稀缺,屬于用地緊張的地區(qū),其用地的指標(biāo)處于第Ⅲ級和第Ⅳ級之間(90.1～120.0 m2/人),區(qū)域用海規(guī)劃的用地指標(biāo)(100～120 m2)符合《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》(GBJ 137—90)的規(guī)定。

表2 規(guī)劃人均建設(shè)用地指標(biāo)分級[3]

3.1.3 本規(guī)劃用海的行政服務(wù)與生活配套區(qū)可滿足配套功能區(qū)用地需求

根據(jù) 《城市居住區(qū)規(guī)劃設(shè)計(jì)規(guī)范》,規(guī)劃區(qū)服務(wù)及生活配套設(shè)施配建水平參照表3規(guī)定的千人總指標(biāo)和分類指標(biāo)控制。根據(jù) 《南安市石井鎮(zhèn)城鎮(zhèn)總體規(guī)劃(2007-2030)》用地布局,區(qū)域用海規(guī)劃區(qū)的行政、服務(wù)以市級公建配套為主,服務(wù)人口約為25萬～30萬人,套用表3居住區(qū)的用地標(biāo)準(zhǔn),應(yīng)配建54.30～189.87 hm2的公建用地面積。南安區(qū)域用海規(guī)劃擬配套165.84 hm2公建用地,在規(guī)范要求配建的規(guī)模范圍內(nèi),能滿足作為配套功能區(qū)發(fā)展需求。

表3 公共服務(wù)設(shè)施控制指標(biāo)[3] m2/千人

3.2 從節(jié)約、集約利用海域資源角度分析

依據(jù)區(qū)域建設(shè)用海規(guī)劃中建設(shè)用地平衡情況(表4)和本規(guī)劃用海的宗海面積及占用岸線情況等,計(jì)算海域利用效率、岸線利用效率、水域比率以及平均投資強(qiáng)度等指標(biāo),來評價(jià)本規(guī)劃用海規(guī)劃是否符合節(jié)約和集約利用海域資源的原則。

表4 海域利用若干規(guī)劃指標(biāo)

本區(qū)域用海規(guī)劃類型包括工業(yè)項(xiàng)目集中區(qū)建設(shè)用海規(guī)劃和港口建設(shè)用海規(guī)劃兩大類,規(guī)劃的岸線利用率、開發(fā)退讓距離和落地項(xiàng)目占地比例均能達(dá)到相應(yīng)的參考值;海域利用率、水域比例和平均投資強(qiáng)度略小于參考值。鑒于規(guī)劃的水域比例較參考值小,建議規(guī)劃實(shí)施單位在區(qū)域建設(shè)用海建設(shè)中,應(yīng)優(yōu)先保障防洪、排澇、防災(zāi)減災(zāi)和生態(tài)保護(hù)的水域需要,維持水體交換穩(wěn)定和通暢,兼顧必要的景觀和游憩功能?？傮w而言,從海域利用效率、岸線利用效率、水域比率及入駐產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目平均投資強(qiáng)度指標(biāo)等分析結(jié)果來看,本區(qū)域建設(shè)用海面積基本合理,可以滿足規(guī)劃區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需求,符合節(jié)約集約利用海域資源的原則。

可見,雖然南安區(qū)域建設(shè)用海規(guī)劃內(nèi)有接近一半的用地尚未落實(shí)項(xiàng)目入駐,且具體項(xiàng)目的建設(shè)規(guī)模均尚未明確,但通過各分區(qū)的主導(dǎo)功能定位、人口密度指標(biāo)、港口發(fā)展規(guī)模等,在運(yùn)用了用地控制指標(biāo)法的基礎(chǔ)上,結(jié)合節(jié)約和集約用海指標(biāo),可初步得出規(guī)劃區(qū)用海面積合理的結(jié)論。

4 結(jié)論與展望

區(qū)域建設(shè)用海規(guī)劃內(nèi)涉及的建設(shè)項(xiàng)目類型廣泛,具體建設(shè)規(guī)模不明確,且實(shí)施過程中存在著諸多不確定性因素,增大了區(qū)域建設(shè)用海面積合理性分析的難度。類型多樣、建設(shè)項(xiàng)目規(guī)模模糊以及不確定因素多,使得區(qū)域建設(shè)用海的面積合理性分析只能依靠宏觀的指標(biāo)。用地控制指標(biāo)和節(jié)約、集約用海指標(biāo)是區(qū)域建設(shè)用海規(guī)劃面積合理性分析的重要依據(jù)。

目前能夠真正明確指導(dǎo)用海面積合理性分析的方法還很少,為避免大面積圍填海建設(shè)工程決策的盲目性,應(yīng)充分考慮國家和地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的實(shí)際需求,結(jié)合區(qū)域資源稟賦和生態(tài)環(huán)境承載能力,科學(xué)確定圍填海規(guī)模,注重海域資源的優(yōu)化配置和節(jié)約集約利用,進(jìn)一步探討區(qū)域建設(shè)用海規(guī)劃面積合理性的研究領(lǐng)域。

[1] 張繼民,劉霜,馬文齋,等.淺談我國區(qū)域建設(shè)用海亟須實(shí)施戰(zhàn)略環(huán)評[J].海洋開發(fā)與管理,2009,26 (1):9-13.

[2] 國家海洋局.海域使用論證技術(shù)導(dǎo)則(2010)[Z]. 2010.

[3] 蔣大衛(wèi),范耀邦,沈福林,等.GBJ137-90城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)[M].北京:中國計(jì)劃出版社,1991.