交通運輸發(fā)展籌融資機制研究

文 / 胡方俊 楊建平 周光華

交通運輸發(fā)展籌融資機制研究

文 / 胡方俊 楊建平 周光華

當前交通發(fā)展面臨著巨大的資金需求及較為嚴峻的融資壓力，迫切需要研究交通發(fā)展投融資的新機制、新模式和新手段，不斷拓寬融資渠道。為此，交通運輸部科學研究院在調(diào)研各地交通運輸發(fā)展籌資管理工作情況，總結(jié)經(jīng)驗，分析問題的基礎(chǔ)上，開展了交通運輸發(fā)展籌融資機制研究的立項工作。目前，該項目已取得階段性成果。

一、研究背景

近年來，受成品油價格和稅費改革、貨幣政策收緊、地方政府融資平臺清理等多種因素影響，交通運輸籌融資遇到前所未有的困難，行業(yè)資金保障問題凸出。

一是普通公路融資基礎(chǔ)喪失。在成品油價格和稅費改革之前，各省公路建設(shè)籌融資渠道主要是以收費公路的收費權(quán)質(zhì)押，交通規(guī)費作擔保向各大銀行進行貸款融資。改革后，交通“六費”取消，政府還貸二級公路取消收費，普通公路融資基礎(chǔ)喪失，融資渠道變窄。加上各級地方政府配套資金難以落實到位，普通公路建設(shè)籌資困難。

二是高速公路平臺融資困難。2010年6月國務院發(fā)布了《國務院關(guān)于加強地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知》（國發(fā)〔2010〕19號），要求抓緊清理核實并妥善處理融資平臺公司債務，對融資平臺公司進行清理規(guī)范，加強對融資平臺公司的融資管理和銀行業(yè)金融機構(gòu)等的信貸管理，堅決制止地方政府違規(guī)擔保承諾行為。隨后，財政部、銀監(jiān)會密集出臺了相關(guān)文件，加強了地方政府融資平臺貸款風險監(jiān)管。對政府融資平臺“名單制”管理系統(tǒng)以外的融資平臺一律不得發(fā)放貸款。對“名單”內(nèi)“仍按平臺管理類”的行政事業(yè)型平臺，不得新增貸款規(guī)模，也不得通過發(fā)行債券等方式進行市場化融資。

三是部分地區(qū)債務風險凸現(xiàn)。公路尤其是高速公路建設(shè)投資，是拉動區(qū)域經(jīng)濟增長的有效手段，地方政府投資“熱情”十分高漲。同時由于公路建設(shè)自80年代以來形成的以市場化運作為主的投融資體制，使得地方政府通常以很少的財政資金投入、甚至不投入資金，以政策換取資金的方式實現(xiàn)既定的公路建設(shè)投資目標。公路大建設(shè)大發(fā)展對資金需求規(guī)模巨大、與政府資金投入相對不足的矛盾長期積累，導致在投資規(guī)?？焖僭鲩L的同時，債務規(guī)模也在快速增長、債務風險迅速積累，在國家金融監(jiān)管政策收緊的情況下，一些市縣融資平臺的債務風險凸顯。

二、研究思路

研究思路：以解決當前公路發(fā)展中出現(xiàn)的融資困難和部分地區(qū)債務風險凸顯這些實際問題為導向。

研究目標：以提升融資能力、化解債務風險為重點，建立和完善公路籌融資新機制，服務交通運輸科學發(fā)展為目標。

制定路線圖：在摸清現(xiàn)狀和剖析問題的基礎(chǔ)上，以政策理論為指導，充分借鑒和吸收國內(nèi)外公路籌融資相關(guān)經(jīng)驗、做法的同時，結(jié)合宏觀經(jīng)濟形勢分析，提出解決措施和建議。

三、研究成果

一是建立以公共財政為基礎(chǔ)的普通公路投融資長效機制。由于普通公路是我國覆蓋范圍最廣、服務人口最多、提供服務最普遍、公益性最強的交通基礎(chǔ)設(shè)施，應以政府公共財政投入為主。按照政府公共管理和服務職能定位，遵循普通公路公益性、網(wǎng)絡(luò)型的基本特征，應建立以公共財政為基礎(chǔ)、各級政府責任清晰、財力和事權(quán)相匹配的投融資長效機制，實現(xiàn)普通公路的持續(xù)健康發(fā)展。

第一，要進一步落實各級政府的支出責任，加大各級公共財政對普通公路的投入力度，建議各級政府每年從新增財政收入中提取一定比例用于普通公路發(fā)展。

第二，要科學調(diào)整政府各部門的職能配置，要把普通公路發(fā)展籌融資的責任回歸到公共財政的管理部門，改變目前交通部門“既要做事、又要籌錢”的不合理做法。

第三，建立以土地、礦產(chǎn)等行業(yè)外資產(chǎn)資源開發(fā)收益補貼交通發(fā)展機制。

第四，實行交通行業(yè)稅費優(yōu)惠和返還政策。取消目前在燃油稅資金和通行費收入中提取的水利建設(shè)基金，將交通建設(shè)施工營業(yè)稅及附加、經(jīng)營性公路的通行費營業(yè)稅及附加，作為政府資本金投入。

第五，逐步擴大地方政府債券的發(fā)行規(guī)模，專項用于支持普通公路的發(fā)展。鑒于政府債券融資作為國際上基礎(chǔ)設(shè)施融資的主要途徑之一，其發(fā)行量大、融資成本低的特點也契合普通公路發(fā)展對資金的要求，因此建議財政部逐步擴大地方政府債券的發(fā)行規(guī)模，專項用于支持普通公路的發(fā)展。

第六，以政府信用做擔保、以交通專項資金和財政資金為還款來源，與政策性銀行合作，進行融資創(chuàng)新，部分解決普通國省干線公路的新增貸款壓力。

二是充實高速公路融資平臺，實現(xiàn)行業(yè)外優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)、資源收益支持交通發(fā)展。

第一，對高速公路機關(guān)事業(yè)平臺，推動其轉(zhuǎn)型發(fā)展和創(chuàng)新發(fā)展，使其符合國家金融監(jiān)管政策要求。

第二，進一步溝通協(xié)調(diào)地方政府，使各級政府認真履行政府責任，切實加大對高速公路融資平臺的財政性資金投入和優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)、資源的注入力度，探索將交通基礎(chǔ)設(shè)施改善而增值的收益用于交通建設(shè)，建立外在收益反哺機制。

第三，創(chuàng)新項目融資新機制。在項目收益不高，以現(xiàn)有的招商引資方式引入社會資金較為困難的情況下，為有效打消社會資本進入交通領(lǐng)域的風險顧慮，建議以項目為基礎(chǔ)，以“優(yōu)先股”或高速公路發(fā)展基金的方式引入社會資本。以這種方式引進社會資本，在項目建成后，采取在一定期限內(nèi)逐步回購合作方股權(quán)、并給予相應合理回報。

三是建立公路建設(shè)債務管理和風險防范機制。完善的公路債務風險管理機制應該主要包括以下內(nèi)容：

第一，引導地方政府正確處理好建設(shè)速度、規(guī)模與需求、資金和資源承載能力間的關(guān)系，主動從片面追求數(shù)量增長向更加注重質(zhì)量效益轉(zhuǎn)變，從源頭上減輕行業(yè)融資難度和償債壓力。

第二，在交通建設(shè)項目的前期工作植入項目財務風險評估制度，從源頭上建立量力而行、盡力而為，財力與需求相匹配的項目投資決策制度。對綜合測算收支（含財政補貼等收入）不能達到平衡的項目，嚴格執(zhí)行不進規(guī)劃，不安排計劃，不審批項目。

第三，引導和督促地方交通運輸部門逐步將公路籌資和債務償還由“部門行為”轉(zhuǎn)化為“政府行為”，將公路債務及還本付息支出納入地方財政年度收支預算，建立地方政府全口徑的資產(chǎn)負債表，用政府預算機制約束債務的舉借、使用和償還行為。

第四，推動地方政府建立公路償債專項準備金，在控制新增債務的基礎(chǔ)上，逐步化解和緩釋公路存量債務風險，并根據(jù)不同地區(qū)的具體情況、以及債務風險表現(xiàn)出的差異性，研究探索專項準備金的具體形式。

第五，面向社會，通過特許經(jīng)營、投資補助、政府購買服務等方式吸引民間資本參與公路發(fā)展，分散和降低政府債務負擔和風險。