鄭州市生態(tài)公益林森林生態(tài)效益補償現(xiàn)狀及對策

王珠娜，蔣新婭，梁麗娟，張曉磊

(1.鄭州市林業(yè)局，河南 鄭州450015；2.河南省退耕還林和天然林保護中心，河南 鄭州450003)

生態(tài)公益林指生態(tài)區(qū)位極為重要或生態(tài)狀況極為脆弱，對國土生態(tài)安全、生物多樣性保護和經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展具有重要作用，以提供公益性、社會性產(chǎn)品或服務(wù)的森林、林木、林地[1]。建立森林生態(tài)效益補償機制，對森林所有者給予一定的價值回報，是世界林業(yè)發(fā)達國家的一種普遍策略[2]，也是從根本上改變生態(tài)公益林建設(shè)、保護和管理的被動局面，是林業(yè)經(jīng)營思路從傳統(tǒng)林業(yè)向現(xiàn)代林業(yè)的一次歷史性轉(zhuǎn)變。鄭州市自2004年開始實施生態(tài)公益林效益補償機制，實現(xiàn)了森林生態(tài)效益由無償使用向有償使用的歷史性轉(zhuǎn)變。經(jīng)過8年的實施，取得了一定成效，但也存在著一些問題和不足。本文就鄭州市生態(tài)公益林補償現(xiàn)狀、存在的問題進行了分析和思考，提出了一些對策建議，以期為更好地實施鄭州市生態(tài)公益林生態(tài)效益補償提供參考。

1 鄭州市生態(tài)公益林概況

1.1 面積及分布

鄭州市生態(tài)公益林總面積113598.5hm2，占全市土地面積的15.3%，占林業(yè)用地面積的45.4%，主要分布在鞏義、登封、滎陽、新密、新鄭、中牟縣和惠濟、二七等8個縣(市)、區(qū)。

1.2 資源結(jié)構(gòu)

1.2.1 等級結(jié)構(gòu) 國家級公益林面積為53455.3 hm2，占47.1%，省級公益林面積為60143.1hm2，占52.9%。

1.2.2 權(quán)屬結(jié)構(gòu) 國有林17353.3hm2，占15.3%，非國有林96266.7hm2，占84.7%。

1.2.3 地類結(jié)構(gòu) 有林地79971.9hm2，占70.4%，疏林地1843.8hm2，占1.6%，灌木林地12488.9hm2，占11%，未成林地12438.3hm2，占10.9%，宜林地6777.3hm2，占6%，其他78hm2，占0.1%。

1.2.4 區(qū)位結(jié)構(gòu) 江河源頭30199.9hm2，占26.6%，江河兩岸32651.3hm2，占48.7%，重要水庫周圍8813.3hm2，占7.8%，荒漠化和水土流失嚴重地區(qū)38630.3hm2，占34%，自然保護區(qū)、森林公園和國營林場3303.7hm2，占2.9%。

2 鄭州生態(tài)公益林補償現(xiàn)狀

2.1 補償范圍

鄭州市目前納入補償范圍的生態(tài)公益林總面積為70840hm2，其中國家級公益林48466.7hm2，省級公益林22373.3hm2。主要分布在生態(tài)區(qū)位極為重要或生態(tài)狀況極為脆弱的江河兩岸、江河源頭以及荒漠化和水土流失嚴重地區(qū)，其中：江河兩岸26466.7hm2，江河源頭24266.7hm2，大型水庫周圍10266.7hm2，荒漠化和水土流失嚴重地區(qū)5333.3 hm2，森林公園和自然保護區(qū)4200hm2。

2.2 補償對象和標準

生態(tài)效益補償?shù)膶ο笫浅袚?dān)公益林保護管理的單位或公益林經(jīng)營者和所有者，具體包括國有林場、自然保護區(qū)、鄉(xiāng)村集體組織、林農(nóng)個人等。國家級公益林和省級公益林依據(jù)其權(quán)屬實行不同的補償標準：對于權(quán)屬為國有的公益林，每年補助75元·hm-2，其中71.25元用于重點公益林的管護等開支，3.75元用于省級林業(yè)主管部門組織開展的重點公益林管護情況驗收、跨重點公益林區(qū)域開設(shè)防火隔離帶等森林火災(zāi)預(yù)防以及林區(qū)道路的維護等開支；對于權(quán)屬為個人或者集體的公益林，平均每年補助150元·hm-2，其中管護補助支出為146.25元，公共管護支出為3.75元。

2.3 資金來源

補償資金來源為中央和河南省財政投入。

3 存在問題

3.1 補償標準偏低

鄭州市生態(tài)公益林的財政補償標準為每年每hm275元或者150元，基于當(dāng)前的補助標準，對于大部分林權(quán)者而言，得到的僅是土地補償費和管護費用，而不是真正意義上的生態(tài)效益補償，沒有對營林投入、禁止商業(yè)性采伐所帶來的全部影響進行補償。補償標準低于林地用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)或者商業(yè)化以后收益。譬如，隨著林權(quán)制度改革，農(nóng)民經(jīng)營林業(yè)積極性提高，農(nóng)民經(jīng)營商品林獲得的收入比以前大幅度增加。就木材本身價值而言，以鄭州市最常見造林樹種楊樹為例，每7年為一個輪伐期，每hm2的平均木材產(chǎn)量為248m3[3]，平均每年的收益為14171元，相比之下，經(jīng)營公益林得到的補償基金遠低于木材的經(jīng)濟利用價值。

3.2 補償范圍小

鄭州市經(jīng)國家和省界定認定的公益林面積為113598.5hm2，當(dāng)前，納入補償?shù)拿娣e為70840 hm2，占區(qū)劃界定面積的62%，仍有4.3萬多hm2沒有得到有效補償。

3.3 補償主題單一

生態(tài)公益林是以發(fā)揮生態(tài)效益為主要目的的森林，其主導(dǎo)效益是生態(tài)效益。生態(tài)效益的受益主體是全社會，政府作為全社會利益的集中代表，理應(yīng)為生態(tài)公益林效益補償提供資金。受這一指導(dǎo)思想影響，鄭州市生態(tài)公益林生態(tài)效益補償主要是以政府投入作為唯一主題。資金來源單一，沒有充分體現(xiàn)“受益者付費”的原則。

3.4 補償政策和實施機制缺乏靈活性

納入補償范圍的生態(tài)公益林，按照權(quán)屬的不同進行補償，統(tǒng)一的補償標準有利于按照公平原則，使所有的生態(tài)公益林經(jīng)營者得到統(tǒng)一的補償，但沒有滿足因區(qū)域、區(qū)位、林種、林分質(zhì)量等不同而客觀上要求補償標準有所差別的需求，造成事實上的不公平。實施機制也未合理考慮不同地區(qū)的經(jīng)濟、環(huán)境條件差異及功能地位，搞“一刀切”，缺乏靈活性。

3.5 補償機制不盡完善

當(dāng)前生態(tài)公益林補償基金實施意見中的有些規(guī)定，在實際實施過程中缺乏可操作性。如對公益林采伐、撫育和征用、占用、征收等方面的規(guī)定實際操作性不強。為了減少麻煩，不出錯，在實際操作管理中基本上都是采取保守政策，不能征占用，管理缺乏科學(xué)性，難以實現(xiàn)公益林管理的可持續(xù)性。

4 對策和建議

4.1 提高現(xiàn)行財政補償基金標準，實行分類補償

隨著經(jīng)濟的發(fā)展，各級財政應(yīng)加大扶持力度，提高生態(tài)公益林的補償標準。一是實行公益林建設(shè)資金隨政府財政浮動的政策。在政府財政資金總額增加的情況下，適當(dāng)增加政府對生態(tài)公益林建設(shè)的投入，在投入總額增加的同時提高相應(yīng)投入所占比例，以提高補償標準。二是采用政府“贖買”的方式，將屬于個人所有的生態(tài)公益林收歸國有，不僅使個體林農(nóng)的利益得到有效的維護，更可以從根本上保障建設(shè)成效。三是合理分配生態(tài)補償金。根據(jù)區(qū)域生態(tài)的重要性和脆弱性，并綜合考慮森林質(zhì)量、地位級差、管護難度等因素，對現(xiàn)有重點公益林進行分類補償。打破現(xiàn)行的“一刀切”的分配方式，實行生態(tài)補償金隨林分類型而動態(tài)調(diào)整的補償政策。

4.2 建立市級生態(tài)公益林補償政策，擴大補償范圍

根據(jù)鄭州市經(jīng)濟狀況，建立鄭州市市級生態(tài)效益補償基金，制定和實施市級生態(tài)公益林管理標準，對未被納入國家和省級補償范圍的生態(tài)公益林進行重新區(qū)劃界定，按照新辦法給予合理的補償，對已經(jīng)納入國家和省級補償標準的公益林，根據(jù)其生態(tài)區(qū)位的重要性和經(jīng)營成本的不同，制定輔助管理措施和配套補償辦法。

4.3 探索“造血型”補償機制，調(diào)整財政轉(zhuǎn)移支付的結(jié)構(gòu)與力度

在形成以財政投入為主的“輸血式”投入保障體系的同時，積極探索建立“造血式”的森林生態(tài)效益補償機制。一是建立跨地區(qū)生態(tài)效益補償機制。生態(tài)公益林的自然屬性決定了它的“出力區(qū)”與受益區(qū)的“區(qū)域錯位”現(xiàn)象?！俺隽^(qū)”一般都是生態(tài)脆弱、自然環(huán)境惡劣的貧困地區(qū)，而受益區(qū)則是整個社會，特別是自然條件和經(jīng)濟發(fā)達的地區(qū)?！俺隽^(qū)”不但需要投入一系列生產(chǎn)、經(jīng)營和管理活動，而且由于生態(tài)公益開發(fā)管理的限制，制約著地區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展。建立跨地區(qū)生態(tài)效益補償機制，從經(jīng)濟發(fā)達的地區(qū)征收生態(tài)稅，反哺經(jīng)濟落后的公益林分布區(qū)，才能從根本上解決解決這種錯誤現(xiàn)象。二是跨領(lǐng)域建立生態(tài)效益補償機制。鄭州市生態(tài)公益林60%以上都分布在水源和風(fēng)景名勝區(qū)周圍，因此根據(jù)“誰受益誰補償”的原則，供水和生態(tài)旅游景點等單位作為森林生態(tài)效益的直接受益者，要按其營業(yè)收入的一定比例繳納森林生態(tài)效益補償費，納入森林生態(tài)效益補償金，建立起“水補林”、“票補林”的多種渠道、多形式的“輸血式”生態(tài)補償機制。三是建立市場經(jīng)濟條件下對森林生態(tài)效益補償?shù)氖袌龌\作機制，通過碳匯市場交易和碳基金實現(xiàn)公益林的補償，鼓勵一切有志于中國森林資源保護的國際國內(nèi)企業(yè)、政府以及個人通過綠色碳基金“購買”碳匯。

4.4 完善公益林補償機制，探索公益林的保護利用政策

根據(jù)生態(tài)脆弱性、生態(tài)區(qū)位重要性等指標，探索公益林分級管理政策，對于不同保護等級的公益林，結(jié)合森林質(zhì)量、地位級差、管護難度、社會經(jīng)濟發(fā)展水平、環(huán)境條件差異等指標，研究制定不同的補償政策和管護方案。對于生態(tài)區(qū)位尤其重要的林分，嚴格保護，禁止開發(fā)利用；對于部分立地條件相對較好、生態(tài)區(qū)位不十分敏感的公益林，可以考慮在不會對生態(tài)帶來影響的前提下，開展撫育、更新性質(zhì)的采伐，充分利用生態(tài)公益林的景觀資源、林下資源，開展公益林的非木質(zhì)的經(jīng)營利用，在提高公益林林分質(zhì)量的同時，增加公益林所有者或經(jīng)營者的經(jīng)濟收入。

[1]于立忠.試淪遼東山區(qū)的生態(tài)公益林建設(shè)[J].遼寧林業(yè)科技，1999(5)：32-35

[2]王登舉.日本的森林生態(tài)效益補償制度及最新實踐[J].世界林業(yè)研究，2005，18(5)：65-70

[3]王紅霞，楊厚坤.豫北三倍體毛白楊、中林46楊和I-69樹木生長量得分析報告[J].安徽農(nóng)學(xué)通報，2008，14(16)：101