系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的基本特征與審慎監(jiān)管*——基于金融危機(jī)視角的反思

鐘 震

系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)概念的提出與2007年以來爆發(fā)的國際金融危機(jī)息息相關(guān)，加強(qiáng)對系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的宏觀審慎監(jiān)管成為國際社會(huì)和金融改革的核心議題之一。鑒于此，2012年11月1日，金融穩(wěn)定理事會(huì)(FSB)公布了根據(jù)2011年度數(shù)據(jù)更新后的28家全球系統(tǒng)重要性銀行名單。與2011年第一次公布的名單相比，西班牙對外銀行和渣打銀行2家銀行新進(jìn)入名單，德克夏銀行、德國商業(yè)銀行和勞埃德銀行集團(tuán)3家銀行因其全球系統(tǒng)重要性分值下降不再列入，而中國銀行仍舊是中國乃至新興經(jīng)濟(jì)體中唯一入選的金融機(jī)構(gòu)。

系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的內(nèi)涵與影響

系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)作為專用名詞的出現(xiàn)與本輪國際金融危機(jī)息息相關(guān)，可以說對系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)內(nèi)涵的界定是國際社會(huì)對本輪危機(jī)反思的重要成果之一。在本輪國際金融危機(jī)爆發(fā)以前，“系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)”的提法較為零星且不成體系。金融危機(jī)爆發(fā)后，加強(qiáng)對系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管成為國際社會(huì)和金融改革的核心議題之一。“系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)”一詞頻繁出現(xiàn)在金融監(jiān)管改革和宏觀審慎政策等相關(guān)研究中，系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)概念獲得進(jìn)一步提升。審慎定義系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)是加強(qiáng)監(jiān)管的前提，是各國監(jiān)管當(dāng)局關(guān)注的焦點(diǎn)，但是系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的概念并不統(tǒng)一。

最先嘗試對系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行規(guī)范化定義的是國際組織和各國監(jiān)管機(jī)構(gòu)，這與危機(jī)后國際金融監(jiān)管強(qiáng)調(diào)協(xié)調(diào)合作和共同推進(jìn)審慎監(jiān)管的大環(huán)境有關(guān)。綜觀相關(guān)研究，強(qiáng)調(diào)系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)負(fù)外部性特征的界定較為常見。如2009年11月7日，為響應(yīng)G20峰會(huì)的號(hào)召，國際貨幣基金組織(IMF)、國際清算銀行(BIS)和金融穩(wěn)定理事會(huì)(FSB)聯(lián)合發(fā)布的《系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)、市場與工具評(píng)估指引》將系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)正式定義為“在金融市場中承擔(dān)了關(guān)鍵功能，其倒閉可能給金融體系造成損害并對實(shí)體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生嚴(yán)重負(fù)面影響的金融機(jī)構(gòu)”①。FSB將系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)定義為因其規(guī)模、復(fù)雜度與系統(tǒng)相關(guān)度，其無序破產(chǎn)將對更廣范圍內(nèi)金融體系與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)造成嚴(yán)重干擾的金融機(jī)構(gòu)。②巴塞爾委員會(huì)(BCBS)認(rèn)為，系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)是指因其經(jīng)營行為可能給其他金融機(jī)構(gòu)乃至金融體系帶來不利影響，且其倒閉存在系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的金融機(jī)構(gòu)，負(fù)外部性是其本質(zhì)特性。③

其次，一些國際組織在界定系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的概念時(shí)突出強(qiáng)調(diào)其規(guī)?；蜿P(guān)聯(lián)性特征。如2009年11月24日，時(shí)任IMF主席卡恩對系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的定義側(cè)重在“太大而不能倒”上。而歐美監(jiān)管機(jī)構(gòu)偏重于強(qiáng)調(diào)系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的關(guān)聯(lián)性。如《多德—弗蘭克華爾街改革和個(gè)人消費(fèi)者保護(hù)法案》，并沒有直接采用重要性金融機(jī)構(gòu)的概念，而是采用了大型關(guān)聯(lián)性的金融機(jī)構(gòu)。美聯(lián)儲(chǔ)(FED)認(rèn)為《多德—弗蘭克法案》更側(cè)重銀行層面，因此在引入這一定義的基礎(chǔ)上，兼顧《系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)、市場與工具評(píng)估指引》，更加關(guān)注整個(gè)系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的關(guān)聯(lián)性定義。

國內(nèi)學(xué)者對系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的概念界定主要偏重于系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)對金融體系以及實(shí)體經(jīng)濟(jì)的影響方面。李文泓、吳祖鴻認(rèn)為，金融機(jī)構(gòu)的系統(tǒng)重要性是指在金融市場中承擔(dān)了關(guān)鍵功能，其倒閉可能給金融體系造成損害并對實(shí)體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生嚴(yán)重負(fù)面影響的金融機(jī)構(gòu)。④賈彥東認(rèn)為，系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)是指若某一金融機(jī)構(gòu)的倒閉或危機(jī)將會(huì)損害整個(gè)金融系統(tǒng)，并可能造成體系內(nèi)出現(xiàn)大范圍的運(yùn)行困難，且最終影響金融系統(tǒng)提供金融服務(wù)的能力，無論這種效應(yīng)是由該機(jī)構(gòu)的直接影響導(dǎo)致的，還是由其引發(fā)的傳染效應(yīng)帶來的。⑤吳敏、張強(qiáng)認(rèn)為，系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)是指具有負(fù)外部性特征，并且由于規(guī)模、復(fù)雜度與系統(tǒng)相關(guān)度在金融市場中承擔(dān)了關(guān)鍵功能，其無序破產(chǎn)可能給金融體系造成包括核心金融功能中斷、金融服務(wù)成本急劇增加等在內(nèi)的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而可能引發(fā)金融危機(jī)、損害實(shí)體經(jīng)濟(jì)的金融機(jī)構(gòu)。⑥鄭聯(lián)盛認(rèn)為，系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)是那些其破產(chǎn)或基本職能喪失會(huì)導(dǎo)致系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)、對金融體系穩(wěn)定性和實(shí)體經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)發(fā)展造成巨大的負(fù)向沖擊的機(jī)構(gòu);系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)比大而不倒機(jī)構(gòu)更加寬泛，包括大型復(fù)雜金融機(jī)構(gòu)、金融市場和金融工具等;系統(tǒng)重要性機(jī)構(gòu)在系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生、積累以及在金融危機(jī)的觸發(fā)、演進(jìn)升級(jí)中都扮演了重要角色。⑦潘林偉、吳婭玲指出，系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)是指其倒閉將對金融體系穩(wěn)定性和實(shí)體經(jīng)濟(jì)運(yùn)行造成重大負(fù)面沖擊的金融機(jī)構(gòu)，其影響力主要包括對金融體系的影響，即核心金融功能的中斷、金融服務(wù)成本的急劇增加等，對實(shí)際經(jīng)濟(jì)的影響，即對信貸供給和需求的影響以及對時(shí)間跨度的影響等。⑧

綜合上述分析，本文認(rèn)為，系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)是指那些具有一定規(guī)模、市場重要性以及全球相關(guān)度，以至于破產(chǎn)或出現(xiàn)問題時(shí)會(huì)對全球或本國金融體系造成嚴(yán)重紊亂和經(jīng)濟(jì)后果的金融機(jī)構(gòu)。

系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的基本特征

金融危機(jī)后相對于不斷完善的系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管政策和工具，對系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)特征的研究較為零散且缺乏系統(tǒng)性。鑒于對這一問題的探討是對系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)實(shí)施審慎監(jiān)管的邏輯起點(diǎn)，下面將從六大方面分別闡述。

(一)巨大的負(fù)外部性

1．“太大而不能倒”(Too－Big－to－Fail，TBTF)

“太大而不能倒”是指當(dāng)一個(gè)系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)陷入困境瀕臨破產(chǎn)時(shí)，政府在考慮其倒閉將會(huì)產(chǎn)生的嚴(yán)重社會(huì)影響后，通常會(huì)向其伸出援手。所以當(dāng)一個(gè)機(jī)構(gòu)的規(guī)模大到一定程度的時(shí)候，就沒有必要擔(dān)心破產(chǎn)了，因?yàn)榧词褂龅搅宋C(jī)政府也會(huì)對其進(jìn)行營救。美聯(lián)儲(chǔ)主席伯南克指出，“如果說本次金融危機(jī)的教訓(xùn)只有一個(gè)的話，那就是大型金融機(jī)構(gòu)所帶來的‘大而不倒’問題必須加以解決”。系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)“太大而不能倒”的特點(diǎn)是與其所從事的特殊業(yè)務(wù)息息相關(guān)的:首先，與其他機(jī)構(gòu)的破產(chǎn)一樣，金融機(jī)構(gòu)的危機(jī)會(huì)讓自身的員工面臨失業(yè)和今后沒有保障的生活;其次，其客戶所持有的債券、基金和存款等也很可能在一夜間化為烏有;最后，在現(xiàn)代社會(huì)，國家的各個(gè)經(jīng)濟(jì)部門都通過這樣或那樣的債權(quán)或債務(wù)綁在了一起，如果其中一個(gè)機(jī)構(gòu)出現(xiàn)了問題，很有可能引起其他機(jī)構(gòu)的連鎖反應(yīng)，進(jìn)而引發(fā)金融海嘯甚至整個(gè)世界的經(jīng)濟(jì)動(dòng)蕩。

2．“太關(guān)聯(lián)而不能倒”(Too－Connected－to－Fail，TCTF)

值得關(guān)注的是，在本輪金融危機(jī)中最早出現(xiàn)問題并放大危機(jī)沖擊的并不是規(guī)模最大的銀行，而是在市場中交易最活躍、處于金融系統(tǒng)的網(wǎng)絡(luò)中心與其他機(jī)構(gòu)聯(lián)系緊密的銀行以及其他金融機(jī)構(gòu)。為此，金融危機(jī)后許多學(xué)者呼吁應(yīng)該更加關(guān)注“聯(lián)系太緊而不能倒”的銀行，即系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的關(guān)聯(lián)性問題。系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)往往關(guān)聯(lián)性很強(qiáng)，甚至具有很強(qiáng)的跨境關(guān)聯(lián)性，出現(xiàn)危機(jī)后會(huì)涉及跨境處理問題，如雷曼兄弟在倫敦有非常大的業(yè)務(wù)。系統(tǒng)重要性具有部分的內(nèi)生性，其重要程度主要依賴于金融體系的內(nèi)在結(jié)構(gòu)和金融運(yùn)行的規(guī)則，重要性評(píng)估需要統(tǒng)籌考慮內(nèi)在關(guān)聯(lián)性。一部分機(jī)構(gòu)的破產(chǎn)或一部分職能的喪失，對金融體系的影響實(shí)際上極大地與金融體系其他組成部分的有序有效運(yùn)行相關(guān)。比如，如果市場和基礎(chǔ)設(shè)施穩(wěn)健性高、危機(jī)管理的制度框架相對健全、交易清算結(jié)算體系運(yùn)行平穩(wěn)，那么金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)或金融市場部分職能喪失的負(fù)面外部性將大大降低，反之則會(huì)放大負(fù)外部性?？梢姡@些要素可能會(huì)成為系統(tǒng)性沖擊的緩沖器，也可能成為放大器。比如，冰島的銀行危機(jī)除對本國產(chǎn)生巨大影響外，還牽連了其他一些歐洲國家;富通集團(tuán)也涉及其他國家的投資者，包括我國的平安保險(xiǎn)集團(tuán)。

3．“太重要而不能倒”(Too－Important－to－Fail，TITF)

2011年5月27日，IMF發(fā)布題為“The Too－Importantto－Fail Conundrum:Impossible to Ignore and Difficult to Resolve”的政策研究報(bào)告，對本次金融危機(jī)中凸顯的系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)“太重要而不能倒”的問題進(jìn)行了剖析，認(rèn)為系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)在于，由于其被視為“太重要而不能倒”，市場允許其承擔(dān)過大風(fēng)險(xiǎn)，從而引發(fā)道德風(fēng)險(xiǎn)和對政府決策者的政策挑戰(zhàn)。⑨金融危機(jī)的事實(shí)表明，基于自身的業(yè)務(wù)規(guī)模、重要市場職能以及與其他金融機(jī)構(gòu)和市場的關(guān)聯(lián)關(guān)系，系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)具有向金融體系和實(shí)體經(jīng)濟(jì)傳播金融壓力的能力，同時(shí)由于其本身集團(tuán)結(jié)構(gòu)和運(yùn)營的復(fù)雜性，系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)難以受到有效監(jiān)管以及在面臨破產(chǎn)時(shí)被有序處置。此外，系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)還可能濫用其“太重要而不能倒”的地位導(dǎo)致金融市場扭曲，如通過實(shí)施不公平競爭或影響監(jiān)管政策而牟利。

4．“太相似而不能倒”(Too－Similar－to－Fail，TSTF)

系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)通過股權(quán)投資、發(fā)行和持有金融債券、拆借回購、證券化衍生產(chǎn)品等，成為高度關(guān)聯(lián)的金融網(wǎng)絡(luò)中的重要節(jié)點(diǎn)，使金融機(jī)構(gòu)、市場和市場基礎(chǔ)設(shè)施之間形成高度的相互關(guān)聯(lián)性，使金融機(jī)構(gòu)具有共同的風(fēng)險(xiǎn)暴露，形成羊群效應(yīng)。⑩導(dǎo)致系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)“太相似而不能倒”的原因在于金融體系基本職能的全部或部分喪失。金融體系的基本職能大致包括信貸中介服務(wù)、期限轉(zhuǎn)換、風(fēng)險(xiǎn)管理、資產(chǎn)定價(jià)、支付結(jié)算清算以及對一級(jí)市場和二級(jí)市場運(yùn)行的各種支持等。一旦沖擊造成特定金融中介服務(wù)停止或中止，造成特定金融服務(wù)獲得成本急劇上升，那么金融體系的基本職能就會(huì)明顯弱化。而金融體系職能的喪失，相當(dāng)于經(jīng)濟(jì)體中虛擬經(jīng)濟(jì)崩潰，由虛至實(shí)，金融經(jīng)濟(jì)的惡化將對實(shí)體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性沖擊，其作用機(jī)理是通過扭曲資源配置，導(dǎo)致總供給和總需求的均衡關(guān)系被打破。

(二)普遍的道德風(fēng)險(xiǎn)

道德風(fēng)險(xiǎn)最早用于保險(xiǎn)領(lǐng)域，原指被保險(xiǎn)人由于投保而改變自己的行為，從而導(dǎo)致保險(xiǎn)公司承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)提高。在這次金融危機(jī)中，系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的道德風(fēng)險(xiǎn)問題得到了更加充分的顯現(xiàn)。G20首爾峰會(huì)專門將這一問題列為會(huì)議議題之一，并批準(zhǔn)了金融穩(wěn)定理事會(huì)(FSB)提出的旨在降低“系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)”道德風(fēng)險(xiǎn)的政策框架。系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的道德風(fēng)險(xiǎn)問題主要是從以下方面展開的:

首先，“監(jiān)管寬容”政策的產(chǎn)生。鑒于系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的倒閉具有強(qiáng)烈的負(fù)外部性，政府往往不愿意任其倒閉，而是采取所謂的“監(jiān)管寬容”政策，即通過中央銀行再貸款或者直接的財(cái)政資助幫助金融機(jī)構(gòu)度過危機(jī)。由于巨額損失一般都最終由政府買單，系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)容易出現(xiàn)道德風(fēng)險(xiǎn)，將政府救助所投入的財(cái)政成本轉(zhuǎn)化為股東和高級(jí)經(jīng)理人的巨大私人收益，在此基礎(chǔ)上甚至出現(xiàn)逆向選擇行為，即熱衷于從事高風(fēng)險(xiǎn)的經(jīng)營業(yè)務(wù)，成為金融市場中的風(fēng)險(xiǎn)愛好者。

其次，“倒逼”和“轉(zhuǎn)嫁”機(jī)制的出現(xiàn)。系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)可以利用其業(yè)務(wù)規(guī)模巨大、較高的內(nèi)在關(guān)聯(lián)性和較高的復(fù)雜性，享受政府的潛在擔(dān)保和市場紅利，并形成一種“倒逼機(jī)制”，出現(xiàn)“挾持”整體經(jīng)濟(jì)的情形。系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)利用自身的重要性，通過承擔(dān)更大的風(fēng)險(xiǎn)獲得更高的收益，而其高風(fēng)險(xiǎn)行為的成本通過“太大而不能倒”、“太具有系統(tǒng)性而不能倒”轉(zhuǎn)嫁給政府和納稅人，這些行為本身就是對金融體系的一種破壞。

再次，道德風(fēng)險(xiǎn)加重了系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)的傾向，并對其過度激勵(lì)。當(dāng)債權(quán)人不必顧慮投資損失的風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，自然傾向于接受系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)對債務(wù)提供較低的回報(bào)率，因而系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)會(huì)采取風(fēng)險(xiǎn)更高的策略，在沒有合理價(jià)格懲罰的條件下擴(kuò)張資產(chǎn)負(fù)債表。同時(shí)，道德風(fēng)險(xiǎn)使經(jīng)營管理層的激勵(lì)約束機(jī)制存在嚴(yán)重缺陷。在眾多實(shí)踐中，管理層的目標(biāo)已經(jīng)偏離了銀行長期績效的最大化，經(jīng)營戰(zhàn)略變成了短期盈利的最大化，而不顧其經(jīng)營模式可能帶來長期的負(fù)面效果。

最后，“惡性循環(huán)”的輪回。本輪金融危機(jī)之初，金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)也充分考慮了道德風(fēng)險(xiǎn)問題，比如美國財(cái)政部和美聯(lián)儲(chǔ)在決定允許雷曼兄弟公司倒閉時(shí)就充分考慮了道德風(fēng)險(xiǎn)的因素。但是雷曼兄弟公司倒閉所引發(fā)的金融市場動(dòng)蕩，使得美國財(cái)政部和美聯(lián)儲(chǔ)等金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)被迫在第二天救助美國國際集團(tuán)(AIG)，而不再將道德風(fēng)險(xiǎn)作為主要考量。在這次金融危機(jī)中，各國政府耗費(fèi)巨資對具有系統(tǒng)重要性的金融機(jī)構(gòu)通過直接注資、購買資產(chǎn)、提供擔(dān)保等手段進(jìn)行了救助，不僅沒有減弱道德風(fēng)險(xiǎn)問題，反而使之進(jìn)一步加劇。那些具有系統(tǒng)重要性影響的金融機(jī)構(gòu)認(rèn)為政府不會(huì)任其“自生自滅”，因此有恃無恐地涉足高風(fēng)險(xiǎn)投資，追逐巨額利潤，并在陷入困境后仍向其高管人員發(fā)放高額薪酬。例如，在2008年金融危機(jī)當(dāng)中，受到政府救助的AIG竟向其高管人員發(fā)放金額高達(dá)1．65億美元的獎(jiǎng)金。

(三)競爭不公平性

系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的存在扭曲了市場的競爭性。由于系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)過于龐大而復(fù)雜，在金融體系內(nèi)部具有復(fù)雜的交叉業(yè)務(wù)和內(nèi)在關(guān)聯(lián)性，為此，政府一般不會(huì)讓其破產(chǎn)，最好的方式就是在這些機(jī)構(gòu)遇到償付危機(jī)時(shí)進(jìn)行救援，并承擔(dān)最后貸款人職能，即政府為大而不倒機(jī)構(gòu)承擔(dān)了隱性擔(dān)保。這種隱性擔(dān)保扭曲了市場的競爭性，從而使得市場不能出清，逐步累積風(fēng)險(xiǎn)。根據(jù)評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)穆迪的研究，美國資產(chǎn)超過1000億美元的銀行，其融資成本比其他中小銀行平均要低70個(gè)基點(diǎn)。而Haldane的研究發(fā)現(xiàn)，大型銀行將更容易且能更多地獲得政府的救援:全球145家資產(chǎn)超過1000億美元的銀行在本輪金融危機(jī)爆發(fā)以來，獲得了90%以上的政府救援資產(chǎn)。同時(shí)，在“監(jiān)管極端寬容”的市場環(huán)境下，市場參與者也產(chǎn)生了對系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)不會(huì)倒閉的預(yù)期。因而，即使這些金融機(jī)構(gòu)能夠?qū)κ袌鲞M(jìn)行適時(shí)、真實(shí)的信息披露，金融市場也不會(huì)很快運(yùn)用“用手投票”和“用腳投票”機(jī)制對金融機(jī)構(gòu)的高風(fēng)險(xiǎn)行為給予約束，而是將這些系統(tǒng)重要性機(jī)構(gòu)視為“永不沉沒的金融航母”。由此，市場中的優(yōu)勝劣汰機(jī)制和自我糾正機(jī)制將在一定程度上失效。

(四)成本收益不對稱性

系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)冒險(xiǎn)行為的主要收益一般為機(jī)構(gòu)本身所擁有，比如高收益，而其存在的風(fēng)險(xiǎn)卻要由整個(gè)金融體系甚至整個(gè)社會(huì)來承擔(dān)，比如其引發(fā)的系統(tǒng)性危機(jī)，最后是由政府和納稅人買單。系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的存在使得金融體系的信用基礎(chǔ)在金融局勢緊張時(shí)刻更加難以穩(wěn)固，弱化了經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的規(guī)律性以及金融機(jī)構(gòu)應(yīng)該具有的責(zé)任、職能與公信力。系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的高風(fēng)險(xiǎn)行為甚至可以將一個(gè)國家拉入破產(chǎn)泥潭。冰島銀行危機(jī)就是最好的例證。2008年10月，受美國金融危機(jī)的沖擊，冰島三大銀行格里特利爾銀行、克伊普辛銀行和冰島國民銀行在一周之內(nèi)因資不抵債陸續(xù)崩潰，三大銀行的負(fù)債高達(dá)800億美元，為冰島2007年國內(nèi)生產(chǎn)總值的4倍。冰島三大銀行被政府接管，銀行的債務(wù)升級(jí)為主權(quán)債務(wù)，由于資不抵債，冰島瀕臨國家“破產(chǎn)”的困境。

(五)評(píng)估結(jié)果動(dòng)態(tài)變化性

系統(tǒng)重要性是動(dòng)態(tài)的，所有金融機(jī)構(gòu)都具有潛在系統(tǒng)重要性，而且系統(tǒng)重要性取決于所處的特定經(jīng)濟(jì)和金融環(huán)境，并隨時(shí)間而動(dòng)態(tài)變化，也隨著經(jīng)濟(jì)和金融環(huán)境不停變化。因此，系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)評(píng)估至少每年進(jìn)行一次。一般來說，金融體系的發(fā)展會(huì)導(dǎo)致金融結(jié)構(gòu)的變化，結(jié)合經(jīng)濟(jì)周期運(yùn)行的不同節(jié)奏，就會(huì)影響金融機(jī)構(gòu)、市場或工具的重要性。比如，在經(jīng)濟(jì)相對蕭條時(shí)期，一個(gè)相對不重要的機(jī)構(gòu)的破產(chǎn)，其導(dǎo)致的損失可能會(huì)比一般情況下更大，甚至可能成為信心普遍喪失的觸發(fā)因素。再如，金融產(chǎn)品的期限結(jié)構(gòu)變化，如果期限錯(cuò)配非常嚴(yán)重，那么短期負(fù)債過多的機(jī)構(gòu)破產(chǎn)就可能引發(fā)短期資本市場過度謹(jǐn)慎，可能出現(xiàn)擠兌，甚至引發(fā)更大范圍的傳染性。還有，如果一個(gè)金融體系從間接融資為主向直接融資為主轉(zhuǎn)換，那么銀行的重要性將降低，而投資銀行的重要性則不斷提高。

(六)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)不絕對性

系統(tǒng)重要性評(píng)估和確定的標(biāo)準(zhǔn)不是絕對的，無法一刀切。部分金融機(jī)構(gòu)可能一直都具有高度的系統(tǒng)重要性，但是其他部分機(jī)構(gòu)、市場或工具的系統(tǒng)重要性會(huì)根據(jù)條件的不同特別是經(jīng)濟(jì)基本面的變化而變化。系統(tǒng)重要性機(jī)構(gòu)的評(píng)估是一個(gè)漸進(jìn)而相對的過程，需要考慮各種機(jī)構(gòu)違約和破產(chǎn)的潛在系統(tǒng)性影響。在評(píng)估系統(tǒng)重要性機(jī)構(gòu)的過程中，無法清晰地劃出一條分界線。比如，新興市場經(jīng)濟(jì)體普遍認(rèn)為，對不同金融機(jī)構(gòu)不能一概而論，應(yīng)區(qū)分全球系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)(G－SIFIs)和國內(nèi)系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)(D－SIFIs)，才能把握本輪金融危機(jī)的教訓(xùn)。

系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的審慎監(jiān)管:動(dòng)因與應(yīng)對重點(diǎn)

為什么要對系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行審慎監(jiān)管?從沖擊力度上，系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的負(fù)外部性、道德風(fēng)險(xiǎn)、競爭不公平性、成本收益不對稱性、評(píng)估結(jié)果動(dòng)態(tài)變化性、評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)不絕對性都可能加速金融危機(jī)的觸發(fā)和升級(jí)過程。以美國為例，從最初的次貸問題向次貸危機(jī)、流動(dòng)性危機(jī)、信用危機(jī)到最終系統(tǒng)性危機(jī)演變過程中，系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)六大特征對金融體系和實(shí)體經(jīng)濟(jì)帶來的巨大沖擊力至今仍余震不斷。從誘發(fā)維度上，系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)主要從空間維度誘發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，即通過機(jī)構(gòu)間內(nèi)在關(guān)聯(lián)和不同金融領(lǐng)域的相互依存逐步擴(kuò)散風(fēng)險(xiǎn)，引發(fā)連鎖反應(yīng)最終導(dǎo)致系統(tǒng)性危機(jī)。以本輪危機(jī)為例，房利美和房地美被接管引發(fā)債市恐慌，美林和雷曼兄弟等投行資產(chǎn)負(fù)債表急速惡化并隨后相繼破產(chǎn)，美國短融市場功能幾乎喪失，同時(shí)美國國際集團(tuán)風(fēng)險(xiǎn)暴露瀕臨破產(chǎn)被國有化，引發(fā)保險(xiǎn)市場混亂，系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)傳染至整個(gè)金融體系。從國際影響上，全球化背景下系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)極易跨國跨區(qū)傳染。貿(mào)易影響方面，與美國貿(mào)易聯(lián)系緊密的國家最先遭受沖擊，同時(shí)美元貶值使得以美元計(jì)價(jià)的商品價(jià)格上漲，增加了其他國家出口商品的生產(chǎn)成本，從而降低市場競爭力;金融影響方面，主要國家的機(jī)構(gòu)投資者在不同程度上涉足與美國次貸相關(guān)的衍生產(chǎn)品，嚴(yán)重者甚至導(dǎo)致破產(chǎn)，大大沖擊了本國金融體系;產(chǎn)業(yè)影響方面，危機(jī)后全球經(jīng)濟(jì)衰退和消費(fèi)需求低迷，失業(yè)率節(jié)節(jié)攀升，多數(shù)產(chǎn)業(yè)深陷危機(jī)，全球經(jīng)濟(jì)危機(jī)全面爆發(fā)。

因此，本輪國際金融危機(jī)的最大教訓(xùn)之一就是缺乏對系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的有效審慎監(jiān)管。由前文可見，系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)是一個(gè)新概念，既不屬于基于功能分類，也不屬于基于機(jī)構(gòu)分類，相應(yīng)地對系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)實(shí)施監(jiān)管不能直接套用功能型監(jiān)管或機(jī)構(gòu)型監(jiān)管的理念。對系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)實(shí)施審慎監(jiān)管應(yīng)從微觀和宏觀兩個(gè)層面同時(shí)著手，微觀上防范單體系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)，宏觀上防范系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)對于整個(gè)金融體系的風(fēng)險(xiǎn)。結(jié)合系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)所具有的六大特征，建議在實(shí)施審慎監(jiān)管過程中重點(diǎn)關(guān)注以下內(nèi)容:

(一)強(qiáng)化事前結(jié)構(gòu)化限制，降低負(fù)外部性

鑒于系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的負(fù)外部性不僅僅來源于規(guī)模，加強(qiáng)對系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管應(yīng)當(dāng)注重采取事前結(jié)構(gòu)化限制措施，既要防止其過大，又要防止其復(fù)雜性和風(fēng)險(xiǎn)關(guān)聯(lián)程度過高。因此，應(yīng)進(jìn)一步完善結(jié)構(gòu)化預(yù)防監(jiān)管措施，根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)水平高低，有層次地限制開展高風(fēng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)和加強(qiáng)對金融創(chuàng)新的監(jiān)管，控制系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的復(fù)雜性和關(guān)聯(lián)程度。危機(jī)后各國的金融改革方案都不約而同地縮小或限制系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)規(guī)模和范圍，如美國“沃爾克法則”規(guī)定，限制商業(yè)銀行從事高風(fēng)險(xiǎn)自營交易，將商業(yè)銀行和投資銀行業(yè)務(wù)分隔開來;英國“圈護(hù)法則”則對居民和中小企業(yè)依賴的重要銀行業(yè)務(wù)進(jìn)行隔離保護(hù)，受隔離保護(hù)的零售銀行必須與批發(fā)銀行和投資銀行業(yè)務(wù)隔離，可為居民和中小企業(yè)提供存貸款、支付結(jié)算等服務(wù)，但不得參與任何類型的金融衍生品交易和投資股票、企業(yè)債、可轉(zhuǎn)債和基金等業(yè)務(wù)，不得承銷股票和債券及參與證券化發(fā)行、交易、借貸和做市商等。

(二)推行恢復(fù)和處置計(jì)劃，減少道德風(fēng)險(xiǎn)和競爭不公平性

系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營失敗、經(jīng)營不審慎時(shí)允許其倒閉、破產(chǎn)、退出市場，是防止道德風(fēng)險(xiǎn)、維護(hù)優(yōu)勝劣汰機(jī)制、發(fā)揮市場約束作用的需要。恢復(fù)和處置計(jì)劃(RRP)旨在降低系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的道德風(fēng)險(xiǎn)，提高監(jiān)管機(jī)構(gòu)的處置能力，包括在金融機(jī)構(gòu)陷入嚴(yán)重困難局面時(shí)，為持續(xù)經(jīng)營，繼續(xù)提供具有系統(tǒng)相關(guān)性的服務(wù)而采取的恢復(fù)計(jì)劃;在金融機(jī)構(gòu)面臨倒閉的情況下，采取有序的方式進(jìn)行重組和清算行動(dòng)的處置計(jì)劃。以引領(lǐng)歐盟銀行RRP制定的德國金融監(jiān)管局(BaFin)為例，當(dāng)BaFin判斷問題銀行機(jī)構(gòu)可以自行恢復(fù)其流動(dòng)性，能夠持續(xù)經(jīng)營，不會(huì)形成系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，會(huì)要求銀行機(jī)構(gòu)立即采取改善機(jī)構(gòu)資本和流動(dòng)狀況措施，抑制風(fēng)險(xiǎn)蔓延;當(dāng)恢復(fù)計(jì)劃失敗時(shí)，或當(dāng)該機(jī)構(gòu)的問題對市場造成影響，對存款人或其他市場參與者的信心造成損害時(shí)，則執(zhí)行處置計(jì)劃——“資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓令”，BaFin將提供擔(dān)保，強(qiáng)制要求該機(jī)構(gòu)將資產(chǎn)和負(fù)債轉(zhuǎn)讓給另一家機(jī)構(gòu)，如果轉(zhuǎn)讓過程中發(fā)生損失，可以給予補(bǔ)償。

(三)加大過程監(jiān)管和救助成本，削弱成本收益不對稱性

強(qiáng)化過程監(jiān)管主要是通過加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管和提高資本要求，進(jìn)一步加大系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的違規(guī)成本。考慮到系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的復(fù)雜性和關(guān)聯(lián)程度，應(yīng)有針對性地實(shí)施更嚴(yán)格的資本、流動(dòng)性和大額風(fēng)險(xiǎn)暴露監(jiān)管要求，將其風(fēng)險(xiǎn)控制在可承受水平，提高其風(fēng)險(xiǎn)抵御和抵補(bǔ)能力;積極加強(qiáng)對系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的非現(xiàn)場監(jiān)測和預(yù)警，及時(shí)識(shí)別并處置風(fēng)險(xiǎn);提高對系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的現(xiàn)場檢查頻率，確保監(jiān)管政策的貫徹落實(shí)，化解金融機(jī)構(gòu)潛在的風(fēng)險(xiǎn);進(jìn)一步完善系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的并表管理監(jiān)管評(píng)估框架，強(qiáng)化并表監(jiān)管。此外，可根據(jù)重要性的不同程度，向系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)征收救助基金稅費(fèi)。如德國財(cái)政部專門設(shè)立特別穩(wěn)定基金用于救助問題銀行，目前已有700億歐元，其來源主要是向銀行機(jī)構(gòu)征收，其中資產(chǎn)規(guī)模超過1000億歐元的大銀行，征收標(biāo)準(zhǔn)為0.04%;資產(chǎn)在200億歐元以下的儲(chǔ)蓄銀行，征收標(biāo)準(zhǔn)為0．03%。當(dāng)銀行危機(jī)嚴(yán)重，一般征收的基金不能夠滿足救助需要時(shí)，還可以采取特別征收措施。

(四)注重評(píng)估體系前瞻性，完善評(píng)估方法

目前國際組織和各國監(jiān)管當(dāng)局主要是采用管理信息系統(tǒng)與數(shù)據(jù)分析模型來對系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)估。這些評(píng)估模型試圖通過記錄、分析歷史數(shù)據(jù)，識(shí)別出系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)并對其進(jìn)行分組。但是，值得注意的是，因?yàn)闅v史數(shù)據(jù)的局限性，即便是在此次危機(jī)中倒閉的金融機(jī)構(gòu)，僅僅分析其歷史數(shù)據(jù)并不能完整評(píng)估其系統(tǒng)重要性，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管的前瞻性。因此，應(yīng)該重新認(rèn)識(shí)定性分析的作用與功能，在使用歷史數(shù)據(jù)進(jìn)行定量分析的基礎(chǔ)上，加入監(jiān)管當(dāng)局對該機(jī)構(gòu)的定性判斷。

(五)強(qiáng)化公司治理和風(fēng)險(xiǎn)管理，夯實(shí)監(jiān)管基礎(chǔ)

良好的公司治理和風(fēng)險(xiǎn)管理是維護(hù)系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)安全、穩(wěn)健運(yùn)行的保證，也是有效金融監(jiān)管的基礎(chǔ)。應(yīng)結(jié)合巴塞爾委員會(huì)新出臺(tái)的相關(guān)公司治理、風(fēng)險(xiǎn)管理國際標(biāo)準(zhǔn)和各國監(jiān)管實(shí)踐，對系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的公司治理和風(fēng)險(xiǎn)管理提出更高的監(jiān)管要求，強(qiáng)化系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)集團(tuán)層面的風(fēng)險(xiǎn)治理和管控。同時(shí)，加強(qiáng)對系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)董事和高管人員的任職資格審查和董事會(huì)盡職情況的監(jiān)督和檢查，促使其提升公司治理和風(fēng)險(xiǎn)管理水平。

①IMF，BIS，F(xiàn)SB，Guidance to Assess the Systemic Importance of Financial Institutions，Markets and Instruments:Initial Considerations，Report to the G －20 Finance Ministers and Central Bank Governors，2010．

②FSB，“Reducing the Moral Hazard Posed by Systemically Important Financial Institutions”，F(xiàn)inancial Stability Board Report，2010，20．

③BCBS，“Strengthening the Resilience of the Banking Sector:Consultative Document”，Basel，December，2009．

④吳祖鴻、李文泓:《系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管:目標(biāo)和政策框架》，《中國金融》2011年第3期。

⑤賈彥東:《金融機(jī)構(gòu)的系統(tǒng)重要性分析——金融網(wǎng)絡(luò)中的系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)衡量與成本分擔(dān)》，《金融研究》2011年第10期。

⑥吳敏、張強(qiáng):《中國系統(tǒng)重要性銀行評(píng)估:來自2006～2010年中國上市銀行的證據(jù)》，《上海金融》2011年第11期。

⑦鄭聯(lián)盛:《大而不倒、系統(tǒng)重要性與金融宏觀審慎管理》，載《宏觀審慎管理與中國金融安全》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2012年版。

⑧潘林偉、吳婭玲:《系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管的國際經(jīng)驗(yàn)及對我國的啟示》，《南方金融》2011年第5期。

⑨Robe，I．，A．Narain，A．Ilyina，and J．Surti，“The Too－Important－to－Fail Conundrum:Impossible to Ignore and Difficult to Resolve”，IMF，2011．

⑩王淯:《系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)國際監(jiān)管改革進(jìn)展及對我國的啟示》，《金融發(fā)展評(píng)論》2011年第8期。