被征地農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)審核問題思考

梁燕心

(福建省龍海市農(nóng)業(yè)局 363100)

近年來，福建省為保障被征地農(nóng)民權(quán)利出臺了不少政策，如省政府辦公廳《關(guān)于做好被征地農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)和社會保障工作的指導(dǎo)意見》、《關(guān)于做好被征地農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)和社會保障工作的補充通知》，省農(nóng)業(yè)廳、省國土資源廳《關(guān)于印發(fā)福建省被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障對象審核辦法的通知》等文件，明確了農(nóng)業(yè)部門審核農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)的職責(zé)。為了做好被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障對象的審核工作，本文結(jié)合審核工作實際，分析農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)存在的問題，并對如何審核確認(rèn)被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障對象的土地承包經(jīng)營權(quán)提出解決的辦法。

1 農(nóng)村土地承包工作存在的問題

福建省農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證書登記發(fā)放工作1998年由省農(nóng)辦負(fù)責(zé)，證書統(tǒng)一由省農(nóng)辦印制，承包期按照政策規(guī)定統(tǒng)一定為30年，從1998年到2028年12月31日期滿。2003年國家《農(nóng)村土地承包法》頒布實施后，明確規(guī)定農(nóng)村土地承包的主管部門是農(nóng)業(yè)行政主管部門，農(nóng)業(yè)部門才開始負(fù)責(zé)此項工作。由于當(dāng)時登記發(fā)證時間緊、任務(wù)重、牽涉面廣，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證書登記發(fā)放存在不少問題。

1.1 證書本身存在的問題

由于強調(diào)維持承包土地的穩(wěn)定，要求在第一輪土地承包15年的基礎(chǔ)上再延包30年，沒有考慮土地經(jīng)過15年的變動狀況發(fā)證，造成諸多問題。主要有以下幾種情況:一是有證無地、有地?zé)o證;二是證地記載事項不符，如面積、人數(shù)、地塊等，有的只登記面積，其他事項記載不全或沒有記載，實行“雙田制”的村只登記口糧田面積，沒有登記責(zé)任田面積;三是手續(xù)不完整，沒有簽名蓋章，有的代簽 (沒有委托)、冒簽等;四是有些農(nóng)戶把土地流轉(zhuǎn)給別的農(nóng)戶經(jīng)營，而在發(fā)證時沒有核實清楚，造成把這些農(nóng)戶的土地登記為實際經(jīng)營土地的農(nóng)戶，并把經(jīng)營權(quán)證書發(fā)給該農(nóng)戶;五是個別村把村組預(yù)留的機(jī)動地辦到村組長的經(jīng)營權(quán)證書上。

1.2 證書沒有發(fā)放給農(nóng)戶

由于證書存在問題，造成相當(dāng)部分的村至今還沒有把證書發(fā)給農(nóng)戶。

1.3 尚有部分村組至今未完成土地承包工作

主要原因是群眾意見不一，承包方案難確定而未承包，其次是對果樹難以分割而未承包。

1.4 延包發(fā)證后出現(xiàn)的問題

除了少數(shù)村維持不變外，多數(shù)村為了解決人地矛盾問題，對承包地進(jìn)行了調(diào)整，有的1～3年調(diào)整1次，有的5年調(diào)整1次;有的采用動賬不動地的方式進(jìn)行調(diào)整，即對嫁出和死亡減人的農(nóng)戶，要交一定數(shù)額的口糧款給村組，由村組分配給娶入和出生增人的農(nóng)戶，特別是采用“雙田制”的村，多數(shù)采用此方式。

1.5 農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)和種養(yǎng)結(jié)構(gòu)調(diào)整，改變了土地的現(xiàn)狀，導(dǎo)致出現(xiàn)證地不一的問題

農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)政府投入大，且經(jīng)過多年實施，基本覆蓋全市所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)，開發(fā)改造的面積很大;種養(yǎng)結(jié)構(gòu)調(diào)整，單把農(nóng)田改造成池塘養(yǎng)蝦養(yǎng)魚面積就很大。

1.6 戶口回遷的問題

近幾年出現(xiàn)部分原來已經(jīng)“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的人員，將戶口回遷到農(nóng)村，要求村組分給田地承包經(jīng)營;甚至出現(xiàn)部分國家干部也把戶口遷回農(nóng)村，除要求分地外，還要求分配宅基地蓋房、分配土地補償款等不合理的要求。

1.7 大中專生戶口問題

國家實行大中專生省內(nèi)不遷移戶口，省外遷不遷自愿的政策，多數(shù)大中專生的戶口都留在原籍，畢業(yè)后就業(yè)工作除少數(shù)遷移外，多數(shù)仍留在原籍，而這些人有相當(dāng)一部分被行政機(jī)關(guān)或事業(yè)單位錄用，由于農(nóng)村土地承包法規(guī)定只有全家戶口遷入市區(qū)市，村集體才可收回經(jīng)營權(quán)，因而對這些人是否享有社會保障也需加以界定。

此外，還存在個別村組非法收回農(nóng)民承包地，個別村因城市建設(shè)和發(fā)展工業(yè)需要，征地時間早，征地補償標(biāo)準(zhǔn)低，已基本沒有土地，人均土地早已低于縣級區(qū)域人均土地面積的30%。如何讓這些村被征地農(nóng)民享有社會保障，其保障對象如何確認(rèn)，也需研究解決。

2 對被征地農(nóng)民社會保障對象確認(rèn)的幾點意見

鑒于上述問題，筆者認(rèn)為，如按照1998年發(fā)放的土地承包經(jīng)營權(quán)證書作為審核確認(rèn)被征地農(nóng)民保障對象的依據(jù)，不僅操作難度大，而且可能給農(nóng)村社會帶來諸多不穩(wěn)定因素，為此提出以下幾點解決辦法。

2.1 耕地面積的確定

應(yīng)以1998年第二輪土地承包耕地范圍為準(zhǔn)，不能擴(kuò)大或縮小范圍，具體可由村組按第二輪土地承包底冊的面積和當(dāng)時的人口數(shù)，重新進(jìn)行填報《第二輪土地延包耕地面積及人口統(tǒng)計表》，并計算出人均面積，作為第二輪土地延包人均土地承包經(jīng)營權(quán)的面積，報所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府核對，然后由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府報縣級農(nóng)業(yè)、國土資源、勞動社會保障部門備案，作為村組第二輪土地承包經(jīng)營權(quán)面積的審核依據(jù)。對預(yù)留的機(jī)動地和實行“雙田制”的村組應(yīng)將口糧田與責(zé)任田的面積合并計算，計入農(nóng)戶的承包面積進(jìn)行填報。

2.2 享有第二輪土地承包的人口范圍

應(yīng)包括有第二輪土地承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)民，含參軍、在校大中專生、婚嫁和服刑人員。由于《關(guān)于做好被征地農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)和社會保障工作的補充通知》規(guī)定，納入被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障制度的范圍是在征地時享有農(nóng)村集體耕地承包權(quán)的在冊農(nóng)業(yè)人口。筆者認(rèn)為應(yīng)該是征地時的在冊農(nóng)業(yè)人口，這是因為農(nóng)村土地承包權(quán)是以人分地，按戶承包的耕地承包，也就是說第二輪承包后增加的農(nóng)民人口，也享有承包權(quán)，只是因為承包期30年未到期，村組沒有土地讓其承包而已。

2.3 對以下人口不同情況的處理原則

一是第二輪土地承包完成后城鎮(zhèn)居民回遷農(nóng)村的戶口 (以下簡稱“非轉(zhuǎn)農(nóng)”)的處理。主要是以前“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的人員，把戶口又“非轉(zhuǎn)農(nóng)”遷回到農(nóng)村的人員，這些人回到農(nóng)村不僅要求分配宅基地，而且要求分土地補償款等等。對這些人員的處理應(yīng)該認(rèn)為是遷回居住，而不是把戶口轉(zhuǎn)為農(nóng)民，應(yīng)該把其認(rèn)定為居民戶口。二是畢業(yè)參加工作的大中專生，可按就業(yè)情況進(jìn)行處理。對考上公務(wù)員、事業(yè)單位、國企的大中專生，不應(yīng)列入被征地農(nóng)民社會保障對象，對在私企、外企、自謀職業(yè)者，可以列入被征地農(nóng)民社會保障對象。三是參軍轉(zhuǎn)為軍官的也不應(yīng)列入被征地農(nóng)民社會保障對象。

2.4 審核確認(rèn)的單位

一般以戶為審核單位，逐戶審核。如果土地補償款是以村組為單位并且以人口平均發(fā)放的，也可以村組為審核單位。