珠三角實(shí)行區(qū)域年票制面臨的主要難題及解決方案

王 芳

（廣東交通職業(yè)技術(shù)學(xué)院，廣東 廣州 510650）

為進(jìn)一步減少珠三角地區(qū)公路收費(fèi)站，廣東省委省政府決定通過實(shí)行區(qū)域年票制的辦法，也即是在珠三角區(qū)域?qū)崿F(xiàn)各市年票的互認(rèn)。根據(jù)省委省政府的計(jì)劃，2013年將實(shí)現(xiàn)此方案。目前，珠三角9個市中已有8市實(shí)行了市域年票制（深圳已實(shí)現(xiàn)普通公路全免費(fèi)），為珠三角區(qū)域年票制的實(shí)施奠定了一定的基礎(chǔ)，解決了年票制的部分問題，如：對年票制存在的合法性問題、年票制下對經(jīng)營性收費(fèi)公路的解決辦法以及年票制的收費(fèi)辦法等進(jìn)行了一定程度的探索，但由于各市政策、普通收費(fèi)公路實(shí)際情況的不同以及年票制實(shí)施模式的差異等，區(qū)域年票制的實(shí)施仍存在一系列待解決的難點(diǎn)問題。

1 年票制存在的問題

1.1 各市收費(fèi)模式尚未統(tǒng)一

珠江三角洲地區(qū)的9個地級市中，已有廣州、佛山、珠海、東莞、中山、江門、肇慶、惠州等8個市試行了年票制（通過對本地車輛征收通行費(fèi)（年費(fèi)），對外地車輛收取通行次票，政府出資補(bǔ)貼的方式，籌集資金對撤并收費(fèi)站的損失進(jìn)行補(bǔ)償）；深圳市目前已無普通公路收費(fèi)項(xiàng)目。已試行的8個市中，收費(fèi)模式也不盡相同，表現(xiàn)在以下兩個方面：

a）實(shí)施的區(qū)域范圍不同 佛山、東莞、中山等都是在其地級市范圍內(nèi)實(shí)施，而廣州市則只在中心城區(qū)范圍內(nèi)實(shí)施，不包含番禺、花都、從化增城在內(nèi)；

b）撤并整合路橋收費(fèi)站的方式不同 佛山、中山是采用政府融資贖買區(qū)域內(nèi)各路橋收費(fèi)站的股權(quán)，由政府設(shè)立專門管理機(jī)構(gòu)實(shí)行統(tǒng)貸統(tǒng)還，而江門、惠州市則保留年票制區(qū)域內(nèi)各路橋收費(fèi)站，各項(xiàng)目公司或項(xiàng)目主管單位的債權(quán)債務(wù)、投資分配、項(xiàng)目還貸和路橋養(yǎng)護(hù)等仍由項(xiàng)目公司或主管單位負(fù)責(zé)。

收費(fèi)模式的差異性導(dǎo)致珠三角區(qū)域大年票制實(shí)施存在較大的困難，如何統(tǒng)一收費(fèi)模式，在各市之間尋求較好的平衡點(diǎn)是一個關(guān)鍵問題。

1.2 各市情況各異，債務(wù)情況差別大

珠三角9市各市經(jīng)濟(jì)發(fā)展及居民收入水平不同，各市債務(wù)規(guī)模差別較大。

以廣州市為例，截止到2010年，年票制項(xiàng)目貸款余額約283億元，按照目前中長期貸款7%的年利率計(jì)算，每年僅支付利息就需約19.8億元；而每年年票制項(xiàng)目的運(yùn)營收入情況尚不足以償還貸款利息。若將從化、增城等納入年票制實(shí)施范圍，債務(wù)規(guī)模將擴(kuò)大到500億元。

再如中山市，自2003年實(shí)施年票制經(jīng)省審計(jì)廳確認(rèn)，納入年票制收費(fèi)還貸的非經(jīng)營性債務(wù)余額為22.6億元，至2010年底債務(wù)余額為15.3億元。

由于珠三角地區(qū)各市經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度不一，地區(qū)差異比較大，財(cái)政承擔(dān)能力也較懸虛，珠三角核心區(qū)域（包括廣州、深圳、佛山、珠海、東莞、中山）和外圍區(qū)域（包括惠州、江門、肇慶）之間償債能力有著較大的差距。

1.3 各市年票制管理體制不盡相同，年票費(fèi)用差別較大

首先，年票的征收部門不同。珠三角已實(shí)施年票制的各市，年票制管理體制存在差異。以廣州市為例，廣州市由市政管理部門主管通行費(fèi)年票征收工作，公安交通管理部門協(xié)助市市政管理部門檢查車輛繳費(fèi)情況；東莞市則由東莞市公路橋梁開發(fā)建設(shè)總公司下轄的收費(fèi)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)車輛通行費(fèi)年票的征收，市交通局征稽執(zhí)法機(jī)構(gòu)會同年票費(fèi)收費(fèi)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)對本市籍機(jī)動車輛繳交年票費(fèi)情況進(jìn)行稽查；中山市則由交通局負(fù)責(zé)本市收費(fèi)站的行業(yè)管理，中山市路橋建設(shè)有限公司具體負(fù)責(zé)年票通行費(fèi)的征收工作，委托本市內(nèi)中國銀行各營業(yè)網(wǎng)點(diǎn)收取年票通行費(fèi)。

其次，各市年票收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)也存在較大差別。以在所有收費(fèi)車型中占絕大部分的二類車收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)相比，廣州980元，中山為720元，江門則為600元；對營運(yùn)車輛而言，以5～15t貨車為例，佛山和東莞為6 600元，中山為3 660元，江門為4 800元，而廣州僅為2 880元。由此可見，目前各地收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)測算方法及考慮因素不盡相同，從而導(dǎo)致收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)存在較大的差別。

1.4 對次票站的處理

實(shí)施珠三角區(qū)域大年票制，珠三角區(qū)域內(nèi)各地級市之間的次票收費(fèi)站如何處理，是否保留，需要考慮收費(fèi)站的收費(fèi)效益、運(yùn)營管理成本以及其對交通運(yùn)行的影響等。由于實(shí)施珠三角區(qū)域年票，珠三角藉車輛通過各收費(fèi)站將免收次票通行費(fèi)，這將對收費(fèi)站的收費(fèi)效益造成很大的影響，這就必須考慮其收費(fèi)收入和運(yùn)營成本，如收費(fèi)收入與運(yùn)營成本持平或小于運(yùn)營成本，那么該收費(fèi)站就失去了存在的意義，應(yīng)該撤銷；而如果撤銷收費(fèi)站，收費(fèi)道路成為免費(fèi)道路，勢必引起周邊收費(fèi)道路的交通流量轉(zhuǎn)移，如此一來，是否會造成免費(fèi)道路的高負(fù)荷以及撤銷收費(fèi)站后，道路的養(yǎng)護(hù)主體和養(yǎng)護(hù)資金缺位的問題。

1.5 高速公路代收次票費(fèi)的問題

高速公路能否代收次票費(fèi)需要取得省政府的批準(zhǔn)，同時(shí)又要取得高速公路業(yè)主單位的支持與配合。目前珠三角城市已有廣州、佛山、中山等市實(shí)施高速公路委托代收，為珠三角年票制實(shí)施高速公路代收創(chuàng)造了一定的輿論環(huán)境，但實(shí)施過程中也暴露出了一些問題，如：收費(fèi)責(zé)任的問題、次票收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)車型劃分與高速公路收費(fèi)車型劃分標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一問題、高速公路代收率的保障問題等，這些問題都需要有相應(yīng)的保障對策和措施；高速公路代收次票能否得到順利實(shí)施并發(fā)揮積極作用，在很大程度上取決于高速公路業(yè)主單位的支持與配合，政府的批準(zhǔn)是政策性支持，有效地保障對策和措施則是能否取得高速公路業(yè)主單位的支持與配合關(guān)鍵所在。

1.6 年、次票的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)

年票制收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的確定關(guān)系到政府、項(xiàng)目業(yè)主、道路使用者三個方面的利益，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)要考慮到年票制債務(wù)的償還能力問題，同時(shí)又要考慮道路使用者的承受能力問題，對于經(jīng)營性項(xiàng)目還要考慮項(xiàng)目業(yè)主收益問題。目前，珠三角已實(shí)施年票制的8個地級市中，各市年票制收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)存在較大的差異，在這個差異的基礎(chǔ)上，考慮各地級市主觀上已經(jīng)接收本地的年票制收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)施區(qū)域年票制再行調(diào)整收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)難度將加大；同時(shí)，次票收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)是否需要調(diào)整，以及如何調(diào)整、是否需要采取高速公路車型劃分標(biāo)準(zhǔn)以促進(jìn)收費(fèi)公路管理標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化等系列問題都是實(shí)行珠三角區(qū)域年票制需要解決的關(guān)鍵問題。

1.7 經(jīng)營性公路回購問題

目前，珠三角區(qū)域仍有較大數(shù)量的經(jīng)營性收費(fèi)公路存在，根據(jù)公路的基本屬性和收費(fèi)公路的發(fā)展趨勢，收費(fèi)公路的數(shù)量將逐步減少，而經(jīng)營性公路僅是在政府財(cái)力不足、公路建設(shè)壓力巨大的情況下，為拓寬融資渠道采取的特殊政策的產(chǎn)物。隨著國家和省政府進(jìn)一步撤銷普通公路收費(fèi)站政策的實(shí)施，回購經(jīng)營性收費(fèi)公路變?yōu)檎€貸公路，進(jìn)而逐步取消收費(fèi)公路將是一種趨勢。但通常經(jīng)營性收費(fèi)公路的回購難度都較大，主要表現(xiàn)為：

a）與項(xiàng)目業(yè)主的談判難度大；

b）部分地級市經(jīng)營性收費(fèi)項(xiàng)目數(shù)量較多，回購資金數(shù)額巨大。

2 解決方案

鑒于以上問題，本文提出以下解決方案：

a）珠三角區(qū)域年票制分配為市一級政府原有債務(wù)由市級全部承擔(dān)，還貸資金建議通過年票收入、次票損失的補(bǔ)償、政府投入及其他融資方式解決；

b）次票收入中高速公路代收收入按照高速公路出口的屬地進(jìn)行分配（即在哪個市出高速公路，則次票收入歸哪個市），珠三角區(qū)域邊界上的普通公路次票收費(fèi)站的收入則綜合考慮各市次票收入和債務(wù)比例兩種因素，并賦予兩個因素一定的權(quán)重系數(shù)，按加權(quán)后的比例進(jìn)行分成；

c）年次票收支管理由地方交通局（公路局）按“收支兩條線”設(shè)專戶管理，資金由地方交通局（公路局）統(tǒng)一安排還貸；

d）珠三角區(qū)域年票制次票損失由省、市兩級政府出資補(bǔ)償（以市級政府為主，省級政府為輔）；補(bǔ)償資金建議通過各級政府投入，以及其他方式融資解決，如：從每年的燃油稅增量中集計(jì)提一定的比例；

e）各市維持現(xiàn)有年票收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，即通過各市年票互認(rèn)實(shí)現(xiàn)珠三角區(qū)域年票制；

f）僅在高速公路出口的匝道收費(fèi)站設(shè)立次票代收點(diǎn)，原則撤銷珠江三角洲境內(nèi)所有普通公路收費(fèi)站。

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