征地補(bǔ)償應(yīng)體現(xiàn)土地的未來利益

林曉彬

摘 要：我國征地補(bǔ)償制度存在多方面的缺陷，并在實(shí)際征地中引發(fā)一系列社會法律問題。對這種制度的改革，除單純提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)之外，更需關(guān)注土地的可增值性，關(guān)注被征地農(nóng)民的社會保障問題。立足國內(nèi)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)現(xiàn)狀，嘗試將原本的土地物質(zhì)產(chǎn)出轉(zhuǎn)化為長遠(yuǎn)的財產(chǎn)性收益，并借助國內(nèi)相關(guān)的試點(diǎn)、有關(guān)學(xué)者的理論，最終確定土地的未來利益應(yīng)作為征地補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)之一。

關(guān)鍵詞：征地補(bǔ)償；未來性；可增值性

中圖分類號：D913 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1002-2589（2013）05-0126-02

一、我國征地補(bǔ)償制度存在的問題

目前我國征地補(bǔ)償制度存在多方面的缺陷，并在實(shí)際征地中引發(fā)一系列社會法律問題。這里以廣州大學(xué)城的興建為例。

廣州大學(xué)城的興建，被認(rèn)為是廣東省教育事業(yè)發(fā)展的一個新的里程碑。然而，在發(fā)展教育的背后，卻是以摧毀耕地和驅(qū)逐原住民為代價，而一度的強(qiáng)拆強(qiáng)遷事件更是鬧得滿城皆知。然則近年來，大學(xué)城多塊土地被拍賣，皆被開發(fā)者高價取得，此事件更是引起軒然大波?！稄V州市番禺區(qū)廣州大學(xué)城項目征地拆遷補(bǔ)償安置辦法》規(guī)定，“按房屋類型，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)從400元到850元/平方米。村民們獲補(bǔ)償款項的雖按照征用耕地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的最高限計算，但每戶拆遷補(bǔ)償亦不過10.92萬元，按時搬遷拆房獎勵10.08萬元，人頭獎勵6.66萬元，加起來每戶可得的拆遷補(bǔ)償款僅為27.66萬元左右?！盵1]然而，征收后的土地政府以空閑為由，將多塊土地進(jìn)行出賣，拍賣價格竟為征收價格的近10倍，達(dá)到每平方米價格7 000多元的高價。而今，大學(xué)城商業(yè)南區(qū)于2012年7月拆除，建設(shè)空氣質(zhì)量監(jiān)測站。作為一個公共利益需要的設(shè)施，竟然要拆除原有的商業(yè)中心以得到空地建設(shè)；更諷刺的是，在即將拆除的商業(yè)中心旁邊，就是拍賣出去的土地，正在建設(shè)中的商品房。

廣州大學(xué)城被拆遷后，如今只剩下4個保留村，已無耕地。在這種情況下，被征地的農(nóng)民除少部分加入學(xué)校的物業(yè)管理工作中，其余大多數(shù)人卻不得不遠(yuǎn)走他鄉(xiāng)，外出另謀生路，長遠(yuǎn)生計成其最大問題。以公共利益興辦教育為幌子，以補(bǔ)償性的價格征收土地，而后通過出讓，轉(zhuǎn)手天價拍賣大學(xué)城土地；大學(xué)城具有的優(yōu)越配套設(shè)施和濃厚人文氛圍，這正是開發(fā)商所看重的。如此“低買高賣”之舉，甚至有人將之表述為，“以大學(xué)城建設(shè)帶動房地產(chǎn)發(fā)展”。

無論是借著公共利益的名頭進(jìn)行征地，又或是確實(shí)為公共利益征地而后變?yōu)樯虡I(yè)用地的，在我國這類情況屢見不鮮。之所以出現(xiàn)這種情況，是由于我國目前對土地用途并沒有做出具體明確的區(qū)分，這樣就導(dǎo)致了在征地與土地出讓二者之間價格的不均衡，存在著巨額的利潤空間，從而使得政府與開發(fā)商聯(lián)手，共同獲取利益。然則作為土地使用者的農(nóng)民卻只是獲得極少的補(bǔ)償款。

二、我國目前征地補(bǔ)償?shù)默F(xiàn)狀

按照《土地管理法》的規(guī)定，集體土地被國家征用后，相關(guān)補(bǔ)償費(fèi)用則包括耕地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)?！捌渲姓魇崭氐耐恋匮a(bǔ)償費(fèi)，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍。征收耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，按照需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)計算。需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)，按照被征收的耕地數(shù)量除以征地前被征收單位平均每人占有耕地的數(shù)量計算。每一個需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的四至六倍?！钡牵懊抗暠徽魇崭氐陌仓醚a(bǔ)助費(fèi)，最高不得超過被征收前三年平均年產(chǎn)值的十五倍，土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和不得超過土地被征用前三年平均年產(chǎn)值的三十倍。”

有些學(xué)者對這種人為降低補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的做法大為批評，認(rèn)為應(yīng)該按照等價交換的原理來計算補(bǔ)償費(fèi)用，目前的補(bǔ)償費(fèi)并不能體現(xiàn)土地的真正價值；而農(nóng)民作為土地的使用者，卻僅僅是獲得了一些最基本的補(bǔ)償，“按照我國東部地區(qū)一般耕地年產(chǎn)值800元左右計算，每畝土地補(bǔ)償費(fèi)至多2萬元，僅相當(dāng)于普通公務(wù)員一年的工資收入，根本不能體現(xiàn)土地的實(shí)際價值，損害了原土地所有人的經(jīng)濟(jì)利益……改革開放以來低價征用農(nóng)民的土地，至少使農(nóng)民蒙受了2萬億元的損失”。

我國集體土地征用補(bǔ)償制度采用的是一次性貨幣補(bǔ)償制度。這種一次性補(bǔ)償方式?jīng)]有考慮到土地對于被征地農(nóng)民的長期作用與保障功能，沒有考慮到土地未來的可能增值空間。因此，如何完善征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)制度，體現(xiàn)土地的實(shí)際價值與預(yù)期價值，確保被征地農(nóng)民的未來生計，就成為了一個重大而復(fù)雜的問題。

對此，有些學(xué)者將此問題用土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的“未來性”[2]來加以概括，筆者也將使用未來性一詞。

三、征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的未來性概述

征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的未來性，應(yīng)該與土地現(xiàn)有價值和補(bǔ)償?shù)囊淮涡韵鄬?yīng)的一個概念。其含義是土地征用的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不應(yīng)僅僅衡量被征土地的現(xiàn)有價值，還應(yīng)充分考慮土地未來的可增值空間，體現(xiàn)出土地的未來價值。但未來性一詞涉及的又不僅僅是土地可預(yù)期的未來價值，還包括因此引起的一系列問題，如被征地農(nóng)民的未來生活保障問題。

（一）有關(guān)學(xué)者的觀點(diǎn)

我國從20世紀(jì)90年代開始，就有很多學(xué)者對征地實(shí)踐中存在的問題進(jìn)行多角度、多層次的探索研究，力圖為征地制度改革提供理論依據(jù)并據(jù)此構(gòu)建新的土地征用制度，以變解決征地過程中遇到的各種問題。其中，征地補(bǔ)償?shù)膯栴}是眾多問題中的關(guān)鍵點(diǎn)，有很多學(xué)者就此發(fā)表過不同的意見，特別是就土地的未來價值或預(yù)期收益來衡量補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)這一問題上，更是眾說紛紜。

黃賢金等認(rèn)為，“隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，客觀上要求土地作為商品，其價值由市場來確定?！盵3]由此，征地補(bǔ)償費(fèi)應(yīng)參照被征土地的市場價格來確定；應(yīng)改變國家現(xiàn)有按被征土地原用途確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的制度，而按土地的預(yù)期收益來確定。

鐘水映等學(xué)者也認(rèn)為，現(xiàn)行補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)沒有體現(xiàn)土地的真正價值，不能體現(xiàn)農(nóng)民對土地的長期收益，也不能全面體現(xiàn)“土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系”，從而造成征地過程中的經(jīng)濟(jì)利益分配不均衡，從而引發(fā)各種社會矛盾；其建議在征地時應(yīng)按照等價交換的市場原則進(jìn)行，體現(xiàn)土地的可增值性，從而確定征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)[4]。

當(dāng)然，也有學(xué)者對此持有不同的觀點(diǎn)。

以周誠代表的學(xué)者就不認(rèn)同，其認(rèn)為，以土地的市場價值進(jìn)行補(bǔ)償不盡合理，理由是土地增值區(qū)分為自力增值和外力增值兩種情況。“農(nóng)地轉(zhuǎn)非后的土地增值屬于外力增值，不是原土地所有者或使用者對土地進(jìn)行投資的結(jié)果，而是來源于整個社會，那么增值應(yīng)該歸公?！盵5]就此，征地補(bǔ)償只能按土地的原用途進(jìn)行補(bǔ)償。

孫計川認(rèn)為，“征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)是按照原有條件使用土地本來可以獲得、由于征地而失去的收益?！盵6]即認(rèn)為征地補(bǔ)償應(yīng)立足于土地原用途，而不應(yīng)包括土地未來可能的收益。

在上述兩種觀點(diǎn)中，筆者贊同第一種觀點(diǎn)，即征地補(bǔ)償應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)土地的未來預(yù)期收益，即具有未來性。本文將從理論和實(shí)踐兩個方面分別進(jìn)行論述。

（二）理論基礎(chǔ)及其現(xiàn)實(shí)依據(jù)

1.公平補(bǔ)償?shù)脑瓌t

在實(shí)踐中，政府在征用農(nóng)民的土地后，就通過劃撥和出讓的方式轉(zhuǎn)讓給使用方，在這一過程產(chǎn)生的巨額利益，都將歸征地方所有，而農(nóng)民作為土地原本的使用者卻只僅僅獲得低額的補(bǔ)償款。如上述提到的大學(xué)城的“地王”；滬寧高速的土地補(bǔ)償費(fèi)僅為8 000元/畝，而其在香港的上市的土地市值高達(dá)20萬元/畝。農(nóng)村集體土地在被征收后，土地的性質(zhì)將發(fā)生轉(zhuǎn)變，這過程產(chǎn)生的增值利益全部被政府取得；在某種意義上，征地成了政府獲利的工具。這實(shí)際上是剝奪了農(nóng)民對其土地享有的預(yù)期利益，違背了公平原則。因此，應(yīng)確定征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的未來性，立足于土地的預(yù)期利益，通過某種制度的設(shè)計使被征地的農(nóng)民也能夠分享到這一可期待的利益，對被征地農(nóng)民進(jìn)行公平合理的補(bǔ)償。

2.保障農(nóng)民的可期待利益

土地由于其所具有的特殊屬性，其收益是長期可持續(xù)的。在正常的環(huán)境下，農(nóng)民可以在這塊土地上不斷獲得收益。而一旦土地被國家征收，即使農(nóng)民得到了一部分的補(bǔ)償，但并不能真正填補(bǔ)其對土地的預(yù)期收益。如《土地管理法》中提到的征收耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍，這里我們可否理解為只補(bǔ)償了農(nóng)民6到10年的可期待利益。那10年后的耕地利益就這樣被國家剝奪了嗎？而當(dāng)農(nóng)民在投入大量精力與金錢對土地進(jìn)行改良后，預(yù)期利益與補(bǔ)償費(fèi)的反差將尤為強(qiáng)烈。因此目前這種補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)并不能彌補(bǔ)農(nóng)民對土地未來持續(xù)收益的預(yù)期，應(yīng)通過制度的設(shè)計來保障農(nóng)民的可預(yù)期利益。

3.土地的社會保障功能

在我國，集體土地尤其是耕地有一個顯著特點(diǎn)：承載了農(nóng)村的社會保障功能。在目前農(nóng)村社會保障體系尚未完善的前提下，耕地所產(chǎn)生的糧食就成了就直接的社會保障。我國農(nóng)民的心態(tài)其實(shí)很簡單，只要有飯吃，將生活地很安穩(wěn)。而土地被征用之后，雖然可以得到一次性的貨幣補(bǔ)償款，但面臨著其他眾多的問題。如何重新謀生，如何重新安穩(wěn)的生活；而一旦大量的農(nóng)民涌入城市，又將導(dǎo)致其他的社會問題。立足土地的未來利益，充分考慮這一現(xiàn)實(shí)問題，保障被征地農(nóng)民的未來生計，體現(xiàn)原有的土地保障功能，這都必須在新的征地制度中體現(xiàn)出來。

4.國外的相關(guān)立法

世界上的一些國家在規(guī)定土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)時，其關(guān)注的不只是土地的現(xiàn)有價值，還包括未來預(yù)期的增值。如美國在征地補(bǔ)償方面采用的是公正補(bǔ)償原則，其補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)則是以征用時的市場價格為計算標(biāo)準(zhǔn)：包括被征用土地現(xiàn)有的價值和土地可預(yù)期、可預(yù)見的未來價值；除此之外，還補(bǔ)償相鄰?fù)恋厮姓咭蛘魇账艿降膿p失。法國采用的是公平補(bǔ)償原則，簡單地說，其要求的是被征收者并不因為征收而受到損失，也沒有因為補(bǔ)償而獲利。

四、土地的未來利益作為征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)現(xiàn)——以現(xiàn)實(shí)存在的做法為依據(jù)

總體來看，要在征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)中加入未來性的制度設(shè)計，就必須拋棄現(xiàn)有的一次性貨幣補(bǔ)償?shù)淖龇?。在?qiáng)調(diào)公平補(bǔ)償?shù)幕A(chǔ)上，將農(nóng)民對土地的預(yù)期收益轉(zhuǎn)化成一種新的存在方式，讓農(nóng)民不會因為土地被征用而失去對土地的可期待利益；而要想實(shí)現(xiàn)這種轉(zhuǎn)化，必須采取新的土地征用補(bǔ)償方式。

近年來，各地在征地實(shí)踐試點(diǎn)中都采取了一些新的補(bǔ)償方式，并取得了一些較為成功的經(jīng)驗。這些補(bǔ)償方式，都較為成功地將農(nóng)民對土地的長期收益轉(zhuǎn)化為新的方式，保障著農(nóng)民的生活水平不因征地而有所降低。筆者對有關(guān)試點(diǎn)進(jìn)行歸類總結(jié)，記述如下。

（一）股權(quán)補(bǔ)償

股權(quán)補(bǔ)償，指的是農(nóng)民的土地在被征用的時候，并不直接支付補(bǔ)償款，而是將該土地補(bǔ)償款參與入股經(jīng)營，以每年的經(jīng)營收益進(jìn)行分紅。這種模式直接將土地的預(yù)期收益轉(zhuǎn)化為每年的分紅，從一定程度上看，農(nóng)民并沒有因為征地而失去其長期利益，有效地保障了農(nóng)民（下轉(zhuǎn)130頁）（上接127頁）的根本利益。

最具代表性的則是江蘇省兩地采取的做法。其一，吳中區(qū)青口鎮(zhèn)的土地合作社，其對本鎮(zhèn)內(nèi)被征收的土地進(jìn)行量化處理，“以每畝一股不低于1萬元折價入股”，每年進(jìn)行分紅。其二，泰州海陵區(qū)則是在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立了專門的管理機(jī)構(gòu)——鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村集體資產(chǎn)管理辦公室，負(fù)責(zé)管理本鄉(xiāng)鎮(zhèn)的征地補(bǔ)償費(fèi)。在發(fā)展程度不同的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，分別采取不同的做法。大致可分為以下三種情況：一是在生產(chǎn)較為落后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，采取的做法是：由管理辦公室統(tǒng)一把補(bǔ)償費(fèi)存入銀行，后每年將利息分給被征地農(nóng)民。二是工業(yè)生產(chǎn)較為成熟的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，補(bǔ)償費(fèi)則統(tǒng)一由資產(chǎn)管理辦公室管理，用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展再生產(chǎn)，再進(jìn)行分紅。三是而位于城市近郊的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，由農(nóng)村集體資產(chǎn)管理辦公室從征地補(bǔ)償費(fèi)中拿出資金，發(fā)展生產(chǎn)，進(jìn)行投資，年底進(jìn)行收益分紅[7]。

（二）留地安置

留地安置是按照約定的一定比例設(shè)置留用地，供被征地農(nóng)民按城市規(guī)劃要求開發(fā)、經(jīng)營。留用地經(jīng)營所得收入，只能用于發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)和改善農(nóng)民生活。

江蘇省蘇州市政府發(fā)布了《蘇州市征用土地暫行辦法》，其中規(guī)定了留地安置的做法，留用地作為征地后政府對集體經(jīng)濟(jì)組織的補(bǔ)償方式之一。留用地的面積也在《暫行辦法》中有具體的規(guī)定“在規(guī)劃確定的建設(shè)用地范圍內(nèi)，根據(jù)需安置的農(nóng)業(yè)人口中，按照留用地所在地的土地級差收益和人均年收入1 000元標(biāo)準(zhǔn)，核發(fā)留用地指標(biāo)?！痹谠撧k法中，還強(qiáng)調(diào)留用只能用于發(fā)展本鄉(xiāng)鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)，或由村民進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營。

（三）社會保障機(jī)制

社會保障機(jī)制的補(bǔ)償方式，即是為被征地的農(nóng)民購買社保，并規(guī)定在有條件的城鎮(zhèn)需將其納入城鎮(zhèn)居民社會保障體系。這對于被征地農(nóng)民來說，相當(dāng)于以土地的預(yù)期收入變換成社會保險。目前，不少地方應(yīng)采取此種做法。即從征地補(bǔ)償費(fèi)和政府土地招標(biāo)拍賣出讓取得的收益中取出一定比例，用于為被征地農(nóng)民辦理養(yǎng)老與醫(yī)療保險。

浙江省在《關(guān)于加快建立被征地農(nóng)民社會保障制度的通知》中，規(guī)定了這種補(bǔ)償方式，具體做法為：一般應(yīng)先實(shí)行基本生活保障方式；也可采用基本生活保障與社會保障相結(jié)合實(shí)行的辦法；少數(shù)有條件的地方，還應(yīng)該直接將被征地農(nóng)民的社會保障納入城鎮(zhèn)社保體系。同時規(guī)定：“被征地農(nóng)民參加基本生活保障和基本養(yǎng)老保險所需資金由政府、村（組）集體經(jīng)濟(jì)組織、個人共同出資籌集。政府承擔(dān)部分不低于保障資金總額的30%，村（組）集體經(jīng)濟(jì)組織和個人承擔(dān)70%，從土地補(bǔ)償費(fèi)、征地安置補(bǔ)助費(fèi)中列支和抵交?！?/p>

參考文獻(xiàn)：

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