淺析人性化海事執(zhí)法體系的構(gòu)建

邵 彬

（江蘇省淮安市地方海事局 淮安 223001）

人性化執(zhí)法，是指執(zhí)法人員依照法律法規(guī)規(guī)定的職權(quán)和程序，以人為本，尊重相對(duì)人的意愿表示，給予其柔性的人文關(guān)懷，尊重其人格、維護(hù)其權(quán)利、體恤其需求、顧及其感受，促使其自覺遵守法律，從而實(shí)現(xiàn)公正執(zhí)法與執(zhí)法效果的統(tǒng)一。怎樣構(gòu)建人性化執(zhí)法體系，真正實(shí)現(xiàn)人性化執(zhí)法，是海事工作中必須面對(duì)和解決的問題。

1 海事執(zhí)法現(xiàn)狀

1.1 海事執(zhí)法隊(duì)伍素質(zhì)參差不齊

海事執(zhí)法是一項(xiàng)法規(guī)性、政策性很強(qiáng)的管理工作，需要一支法律意識(shí)強(qiáng)、業(yè)務(wù)水平高的高素質(zhì)海事執(zhí)法隊(duì)伍。但是，目前有少部分海事人員在執(zhí)法過程中，不能完全做到以理服人、執(zhí)法為民。部分基層海事單位大量使用臨時(shí)工和借用人員在一線崗位，這些人員的素質(zhì)得不到保證，且不同程度存在著臨時(shí)觀念，在執(zhí)法中無法貫徹以情感人、依法管理的理念。

1.2 海事執(zhí)法行為不夠規(guī)范

（1）在調(diào)查取證方面。有的執(zhí)法人員在檢查過程中，未按要求主動(dòng)出示執(zhí)法證件、表明詢問的合法性，或未告知被詢問人有要求回避的權(quán)利；有的先強(qiáng)制扣船，后再調(diào)查取證等。

（2）適用法律法規(guī)不準(zhǔn)確。有的執(zhí)法人員將違法事實(shí)與對(duì)應(yīng)的處罰條款相混淆；有的未經(jīng)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，擅自開具證據(jù)登記保存清單，使行政負(fù)責(zé)人審批程序流于形式。

（3）在處罰程序方面。不區(qū)分簡(jiǎn)易程序與一般程序或?yàn)E用簡(jiǎn)易程序；有的為了適用簡(jiǎn)易程序，將公民定性為法人；不履行告知義務(wù)；不認(rèn)真聽取當(dāng)事人的陳述和申辯；有的還將禁止船舶航行等強(qiáng)制措施寫入處罰文書中。

（4）在自由裁量方面。有的經(jīng)辦人感情用事，隨意性很大，不熟悉的或者是外地的按上限處罰，熟人或者有關(guān)系的按下限處罰，甚至無依據(jù)地降低處罰標(biāo)準(zhǔn)等。

1.3 海事執(zhí)法監(jiān)督有待進(jìn)一步加強(qiáng)

海事管理點(diǎn)多線長(zhǎng)，流動(dòng)分散，客觀上造成了對(duì)執(zhí)法人員進(jìn)行監(jiān)督的難度。個(gè)別檢查站（點(diǎn)）不對(duì)外公布監(jiān)督電話；不推行執(zhí)法公示、政務(wù)不公開；對(duì)同一種違法行為的處罰因相對(duì)人的不同而有所不同；個(gè)別海事執(zhí)法機(jī)構(gòu)不注重執(zhí)法質(zhì)量，時(shí)有重收費(fèi)、輕監(jiān)管及重處罰、輕服務(wù)等現(xiàn)象。

2 海事執(zhí)法問題產(chǎn)生的原因

（1）工作量加大，人員入口把關(guān)不到位。近幾年，隨著水運(yùn)市場(chǎng)的發(fā)展和壯大，海事管理的工作量進(jìn)一步增加，海事執(zhí)法面臨著新的難題和形勢(shì)。有的海事機(jī)構(gòu)為了加大管理力度，在擴(kuò)充執(zhí)法隊(duì)伍時(shí)，不能嚴(yán)格按要求把好人員素質(zhì)關(guān)，未進(jìn)行嚴(yán)格的挑選和考核，致使個(gè)別海事管理隊(duì)伍素質(zhì)弱化，人員文化知識(shí)結(jié)構(gòu)不盡合理。

（2）培訓(xùn)力度不夠，思想教育不到位。部分海事機(jī)構(gòu)對(duì)培訓(xùn)重視不夠，沒有對(duì)培訓(xùn)效果進(jìn)行評(píng)估；有的培訓(xùn)仍然沒有擺脫形式主義的框框，沒有把隊(duì)伍的執(zhí)法培訓(xùn)、技能培訓(xùn)、素質(zhì)培訓(xùn)等有機(jī)結(jié)合起來；培訓(xùn)針對(duì)性不強(qiáng)，對(duì)法律法規(guī)學(xué)習(xí)不透，不能靈活運(yùn)用；有的沒有對(duì)海事執(zhí)法人員進(jìn)行思想政治教育，導(dǎo)致人性化海事執(zhí)法效率低下，管理不夠到位。

（3）激勵(lì)機(jī)制不完善，監(jiān)督考核不到位。個(gè)別海事機(jī)構(gòu)未建立競(jìng)爭(zhēng)、科學(xué)用人機(jī)制及激勵(lì)機(jī)制，獎(jiǎng)罰不分明；有的人到場(chǎng)不到崗，到崗不到位，到位不盡責(zé)；有的單位沒有完備的監(jiān)督機(jī)制，缺泛有效的監(jiān)督和考核；執(zhí)法人員的自由裁量權(quán)太大，罰多罰少?zèng)]有依據(jù)。

（4）執(zhí)法體制不健全，執(zhí)法環(huán)境不到位。當(dāng)前，我省海事管理機(jī)構(gòu)實(shí)行的是條塊結(jié)合的管理模式。經(jīng)費(fèi)實(shí)行各自征收，按比例使用的辦法。有的海事處（所）基礎(chǔ)設(shè)施和裝備較為落后，沒有自己的辦公場(chǎng)所，更談不上增添先進(jìn)的管理設(shè)備。這種狀況助長(zhǎng)了重收費(fèi)輕管理、重處罰輕教育的現(xiàn)象。另外，現(xiàn)行法規(guī)、規(guī)章有些內(nèi)容不夠完善，概念比較含糊，且缺少法定的解釋。法規(guī)的盲點(diǎn)和彈性空間也很大。

3 堅(jiān)持推進(jìn)人性化執(zhí)法

作為和諧社會(huì)的重要組成部分，人性化執(zhí)法也必須持續(xù)、穩(wěn)定、健康的發(fā)展。因此，全面實(shí)施人性化執(zhí)法，需要從多方面入手。

（1）競(jìng)聘上崗，加強(qiáng)培訓(xùn)教育，端正執(zhí)法動(dòng)機(jī)。海事執(zhí)法人員的素質(zhì)是決定執(zhí)法是否規(guī)范的關(guān)鍵。首先，要把好人員進(jìn)入關(guān)。不符合條件的人員不能進(jìn)入海事執(zhí)法隊(duì)伍，要害部門、重要崗位的人員要實(shí)行競(jìng)聘上崗，對(duì)不適應(yīng)現(xiàn)行執(zhí)法需要的人員應(yīng)當(dāng)及時(shí)調(diào)整、調(diào)離；其次，要花大力氣開展在職人員的培訓(xùn)工作，明確執(zhí)法實(shí)踐中的榮恥界限，采用探討、交流、現(xiàn)場(chǎng)參觀學(xué)習(xí)等培訓(xùn)方式，真正做到“先培訓(xùn)后上崗”；第三，要保證學(xué)習(xí)時(shí)間，定期檢驗(yàn)學(xué)習(xí)效果；第四，鼓勵(lì)執(zhí)法人員參加學(xué)歷教育。通過經(jīng)常性地培訓(xùn)、教育，進(jìn)一步端正執(zhí)法動(dòng)機(jī)，以適應(yīng)人性化海事執(zhí)法的需要、適應(yīng)水運(yùn)發(fā)展的需要。

（2）完善制度，加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督，規(guī)范執(zhí)法程序。要使人性化執(zhí)法成為全體海事執(zhí)法人員共同遵守的行為準(zhǔn)則，必須依靠制度的力量，為此要健全和完善3項(xiàng)制度：①執(zhí)法責(zé)任制度。層層簽訂執(zhí)法責(zé)任狀，把領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制、執(zhí)法責(zé)任制科學(xué)地分解到每個(gè)執(zhí)法單位和個(gè)人，明確到每個(gè)人、每個(gè)執(zhí)法崗位；②公開透明制度。對(duì)一切應(yīng)該公開的制度要全部予以公開，如實(shí)行執(zhí)法公開、政務(wù)公開、財(cái)務(wù)公開、法規(guī)依據(jù)公開，堅(jiān)決杜絕執(zhí)法活動(dòng)中的暗箱操作，全面接受社會(huì)監(jiān)督；③責(zé)任追究制度。制定自由裁量制度、親屬回避制度、說情登記制度、執(zhí)法問責(zé)制度、考核制度等。實(shí)行重大案件集體討論，加強(qiáng)審核，并定期考核案件質(zhì)量，對(duì)因執(zhí)法不公造成的損失和后果一律追究執(zhí)法人員的責(zé)任，并按照權(quán)力與責(zé)任統(tǒng)一的要求，視情況嚴(yán)重程度給予相應(yīng)處理。

針對(duì)執(zhí)法基礎(chǔ)工作的實(shí)際，要著重做到3個(gè)加強(qiáng)：①加強(qiáng)執(zhí)法檔案管理。對(duì)海事執(zhí)法檔案實(shí)行專人專崗、專職專管；②加強(qiáng)人性化執(zhí)法程序管理。對(duì)人性化執(zhí)法程序?qū)嵭懈櫣芾?；③加?qiáng)人性化執(zhí)法行為管理。首先，核準(zhǔn)執(zhí)法人員持證情況，無證人員不準(zhǔn)上崗執(zhí)法；其次，強(qiáng)化現(xiàn)場(chǎng)取證工作，取證不到位，不得處罰；再次，實(shí)行重大執(zhí)法活動(dòng)報(bào)告制度，凡重大行政執(zhí)法活動(dòng)必須向主管領(lǐng)導(dǎo)報(bào)告，并將活動(dòng)內(nèi)容、帶隊(duì)領(lǐng)導(dǎo)、參與人員、區(qū)域范圍等基本情況及時(shí)報(bào)告，領(lǐng)導(dǎo)不批準(zhǔn)不得擅自開展活動(dòng)。

（3）突出重點(diǎn)，加強(qiáng)綜合執(zhí)法，提高執(zhí)法水平。水運(yùn)市場(chǎng)處于不斷變化發(fā)展之中，海事監(jiān)管要適時(shí)地調(diào)整工作方式、方法，不斷拓展海事管理新思路。一是根據(jù)現(xiàn)實(shí)情況不斷調(diào)整海事執(zhí)法重點(diǎn)。要將群眾反映強(qiáng)烈、有損海事形象，影響水上交通安全的重要問題作為海事執(zhí)法重點(diǎn)，注重長(zhǎng)效管理與綜合治理相結(jié)合；二是尋求綜合執(zhí)法，加強(qiáng)源頭管理。主動(dòng)爭(zhēng)取開展由政府牽頭，海事為主，其他相關(guān)部門配合的綜合整治活動(dòng)；三是抓好協(xié)調(diào)機(jī)制。積極主動(dòng)和船閘、水警等部門溝通聯(lián)系，建立健全協(xié)調(diào)合作機(jī)制，增加協(xié)同執(zhí)法的手段和力度。這樣可以進(jìn)一步打擊暴力抗法、逃避檢查的問題，提高執(zhí)法水平，保證經(jīng)營者的正當(dāng)權(quán)益，從而更好地顯現(xiàn)海事執(zhí)法人性化。

（4）改善環(huán)境，加強(qiáng)文明執(zhí)法，體現(xiàn)執(zhí)法效果。執(zhí)法環(huán)境影響執(zhí)法效果，只有理想的外部環(huán)境和良好的社會(huì)氛圍，才能推進(jìn)公正、公平、文明執(zhí)法，構(gòu)建人性化執(zhí)法體系。

①要在執(zhí)法經(jīng)費(fèi)上給予保障。加大對(duì)海事監(jiān)管的科技投入，逐步實(shí)現(xiàn)GPS信息監(jiān)控。

②要抓好法制宣傳。明確專門機(jī)構(gòu)抓普法宣傳，在每年的歲末年初和重要節(jié)假日進(jìn)行全方位大規(guī)模海事法規(guī)政策、非法運(yùn)輸危害性的宣傳，在主要港口、碼頭、貨場(chǎng)等集中場(chǎng)所張貼標(biāo)語，組織海事執(zhí)法人員上門宣傳，主動(dòng)邀請(qǐng)新聞媒體報(bào)道，造成強(qiáng)大宣傳聲勢(shì)，形成人人知法、懂法、守法的良好社會(huì)氛圍。

③要?jiǎng)側(cè)嵯酀?jì)，實(shí)現(xiàn)人性化執(zhí)法的威懾力和感召力的統(tǒng)一。剛性執(zhí)法側(cè)重嚴(yán)格執(zhí)法，排除主觀隨意性；柔性執(zhí)法強(qiáng)調(diào)對(duì)當(dāng)事人講權(quán)利、尊重和服務(wù)。在和諧社會(huì)，剛性執(zhí)法和柔性執(zhí)法必須雙管齊下、不偏不倚。

④要處罰與教育相結(jié)合。執(zhí)法過程中要始終堅(jiān)持服務(wù)人民、奉獻(xiàn)社會(huì)這一宗旨，貫徹執(zhí)政為民的理念，以嚴(yán)格執(zhí)法、廉政執(zhí)法、人性化執(zhí)法為核心，以公正與效率、合法與合理、效能與便民、處罰與教育、監(jiān)督與責(zé)任相結(jié)合為原則，正確處理執(zhí)法動(dòng)機(jī)與執(zhí)法效果、社會(huì)形象與部門利益、原則性與靈活性之間的關(guān)系，著力推行人性化執(zhí)法、文明執(zhí)法、有情執(zhí)法，充分展示海事執(zhí)法以人為本、服務(wù)群眾、奉獻(xiàn)社會(huì)的良好形象。

4 結(jié)語

海事執(zhí)法推行人性化管理，就是應(yīng)當(dāng)由單純執(zhí)法向執(zhí)法服務(wù)、便民服務(wù)轉(zhuǎn)變，在服務(wù)中履行職能，在履行職能中強(qiáng)化服務(wù)。既要文明禮貌，充分尊重管理對(duì)象的權(quán)利，又要堅(jiān)持原則兼顧理節(jié)。只有真正讓管理對(duì)象從內(nèi)心深處感受到海事執(zhí)法的透明、公開、公正，始終堅(jiān)持把為發(fā)展服務(wù)、為基層服務(wù)、為群眾服務(wù)作為執(zhí)法工作的立足點(diǎn)，才能真正構(gòu)建起“以人為本、執(zhí)法為民”的人性化海事執(zhí)法體系。