加強(qiáng)水行政許可工作的實(shí)踐與思考

鄭衛(wèi)東 陶傳茂

（江寧區(qū)水利局，江蘇南京 211112）

如何扎實(shí)做好水行政許可工作、規(guī)范水行政許可行為、強(qiáng)化水行政主管部門管理和服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的行政職能和作用，接受社會(huì)監(jiān)督，已成為各級水利部門的一項(xiàng)重要職責(zé)。筆者結(jié)合江寧區(qū)水行政許可工作多年開展的具體實(shí)踐，就當(dāng)前如何建設(shè)與社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)機(jī)制相適應(yīng)的行政審批制度，提高審批效能，為全面實(shí)現(xiàn)江寧水利現(xiàn)代化和經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展服務(wù)，談點(diǎn)粗淺的認(rèn)識。

1 開展水行政許可工作的基本情況

為適應(yīng)新形勢發(fā)展的需要，全面推進(jìn)行政審批制度改革，建設(shè)與社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)機(jī)制相適應(yīng)的行政審批制度，完善審批方式和審批機(jī)制，提高行政工作效率，更好地為發(fā)展服務(wù)，為基層服務(wù)，為群眾服務(wù)，為部門服務(wù)，江寧區(qū)人民政府于2003年6月成立了“江寧區(qū)行政服務(wù)中心”，區(qū)政府各部門均設(shè)立了審批服務(wù)窗口，實(shí)行一站式服務(wù)，審批事項(xiàng)和程序及時(shí)公開、限時(shí)辦結(jié)，大大方便了群眾辦事，一改過去“門難進(jìn)”、“人難找”、“臉難看”、“事難辦”的“四難”現(xiàn)象，變被動(dòng)型審批為服務(wù)型審批。水利窗口設(shè)立之初，江寧區(qū)水利局一次性地把全部水行政審批事項(xiàng)納入中心窗口辦理，并確定負(fù)責(zé)科室，選派專人在窗口開展審批受理工作，較好地履行了本部門審批職責(zé)，維護(hù)了正常的水事秩序和本部門在群眾心目中的良好形象?，F(xiàn)取得的主要成效有：①近年來，窗口共辦理水行政審批事項(xiàng)394件，其中，河道占用審批68件，取水許可審批（包括取水許可證年審、年度用水計(jì)劃下達(dá)）309件，水土保持方案審批13件，入河排污口設(shè)置審批4件。②水行政許可的職能得以理順，審批事項(xiàng)更為集中，審批流程更為優(yōu)化。結(jié)合工作實(shí)際，江寧區(qū)水利局將所有行政許可審批項(xiàng)目全部放在行政服務(wù)中心水利窗口，由窗口檢查接收材料是否齊全，然后送到主管科室審查、審批，再由窗口履行統(tǒng)一收發(fā)手續(xù)。實(shí)現(xiàn)了取水許可等14項(xiàng)審批項(xiàng)目一條龍服務(wù)制度。③審批所需時(shí)間大大縮短，行政服務(wù)效能得以提高，辦事群眾更加滿意。開展窗口審批以來，我局多次全面梳理審批事項(xiàng)，不斷結(jié)合實(shí)際情況，簡化審批環(huán)節(jié)，切實(shí)優(yōu)化審批流程。將現(xiàn)場勘察、驗(yàn)收等環(huán)節(jié)的調(diào)度權(quán)授予主管科室，由水政水資源科在受理前、審批后具體安排時(shí)間和人員辦理，保證受理、收費(fèi)、送達(dá)等重要環(huán)節(jié)在窗口“一站式”完成。近年來，根據(jù)中心要求水政水資源科又開展了提速行動(dòng)，對所有水行政許可事項(xiàng)的審批流程進(jìn)行優(yōu)化整合，承諾辦結(jié)時(shí)限由法定20個(gè)工作日提速為15個(gè)工作日，實(shí)際在辦理過程中平均每件的行政許可時(shí)間僅為7個(gè)工作日，為群眾提供了便捷、高效、優(yōu)質(zhì)的辦事平臺，做到了“窗口受理、透明公開、承諾服務(wù)、限時(shí)辦結(jié)”，做到了按時(shí)辦結(jié)率為100%，承諾件提前辦結(jié)率及群眾滿意率均為100%。④優(yōu)化了隊(duì)伍結(jié)構(gòu)，不斷創(chuàng)新和提升水行政服務(wù)體系。為落實(shí)市委、市政府簡政強(qiáng)區(qū)改革工作要求，保障權(quán)力下放規(guī)范、高效運(yùn)行，切實(shí)按照工作要求和時(shí)間節(jié)點(diǎn)做好權(quán)力的下放承接工作，水行政權(quán)力全部進(jìn)入?yún)^(qū)行政服務(wù)中心水利窗口并實(shí)行網(wǎng)上運(yùn)行，統(tǒng)一受理水行政許可等事項(xiàng)；實(shí)現(xiàn)了“一個(gè)科室承辦、一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)分管”的管理制度，同時(shí)加強(qiáng)對水利窗口人員的工作指導(dǎo)和業(yè)務(wù)培訓(xùn)，樹好“水利窗口”形象，構(gòu)筑高效便捷的許可審批內(nèi)部流轉(zhuǎn)機(jī)制和程序，落實(shí)內(nèi)審不超過7天、窗口受理至送達(dá)不超過15天的服務(wù)承諾。⑤窗口多次受到中心領(lǐng)導(dǎo)表揚(yáng)，水行政許可審批越來越規(guī)范。先后制定了《水行政審批工作手冊》、《南京市江寧區(qū)水利局貫徹行政許可法工作細(xì)則》和《水利窗口工作指南》等，規(guī)范了審批行為。水利窗口設(shè)立以來，共獲得“紅旗窗口”3次、群眾表揚(yáng)信6封。⑥科室配合、部門協(xié)作和聯(lián)合審批成效顯著，使許多以前未開展的審批得到開展，較好地維護(hù)了我區(qū)正常的水事秩序，降低了水事違章案件的發(fā)生。如：近年來房地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目沒有出現(xiàn)過一起不經(jīng)審批就占用水利工程管理范圍的案件。另外，我區(qū)建設(shè)項(xiàng)目水土保持工作實(shí)現(xiàn)了同環(huán)保、規(guī)劃等部門的良性互動(dòng)關(guān)系。沒有水利部門水保方案，環(huán)保部門就不批“環(huán)評報(bào)告”；規(guī)劃部門發(fā)放“建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃許可證”前，要求業(yè)主必須提供涉水事項(xiàng)的水利部門審查同意文件等。⑦辦理審批變過去由領(lǐng)導(dǎo)同意為現(xiàn)在專家組研究決定。我區(qū)已全面實(shí)施了取水許可水資源論證、建設(shè)工程防洪影響評價(jià)報(bào)告、水土保持方案編制審批以及入河排污口設(shè)置論證等一系列技術(shù)審批制度。⑧不斷創(chuàng)新審批管理機(jī)制，提高行政審批效能。我局還利用窗口中心計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)平臺開展了審批事項(xiàng)的網(wǎng)上咨詢、網(wǎng)上下載申請表格和辦理事項(xiàng)公示等現(xiàn)代技術(shù)創(chuàng)新服務(wù)。在抓好項(xiàng)目事前審批的同時(shí)，進(jìn)一步強(qiáng)化了項(xiàng)目事中、事后的監(jiān)督管理，分別制定了水行政許可監(jiān)督書、監(jiān)督表、竣工驗(yàn)收表等，從制度上和規(guī)范化管理上完善和保障行政審批，從而使行政審批工作有始有終，充分發(fā)揮了良好的監(jiān)督管理作用。

2 水行政許可工作存在的問題分析

水行政許可審批項(xiàng)目責(zé)任重大，既有直接關(guān)系到國家安全、公共安全、生態(tài)環(huán)境保護(hù)，涉及人身健康、生命財(cái)產(chǎn)安全等特定活動(dòng)，也有直接關(guān)系到水資源開發(fā)利用、優(yōu)化配置、節(jié)約保護(hù)、支撐經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的，且大部分為需要按照法定條件予以批準(zhǔn)并賦予特定權(quán)利的事項(xiàng)。因此，在辦理行政許可必須符合五項(xiàng)原則，即：合法原則、合理原則、效能原則、責(zé)任原則、以及監(jiān)督原則。就江寧區(qū)水行政許可工作開展中出現(xiàn)和遇到的情況分析，目前還存在一些與《行政許可法》沒有銜接好的地方，具體執(zhí)行中也存在一些與五項(xiàng)原則有出入的情況，主要問題有：①水行政審批部門職能未徹底理順。一些審批事項(xiàng)仍存在職能交叉的現(xiàn)象，主要集中在水利與交通、國土、城管等部門。突出表現(xiàn)在一件事情多個(gè)部門負(fù)責(zé)，部門之間職責(zé)界定不清，邊界模糊，職能運(yùn)行協(xié)調(diào)配合機(jī)制不夠健全。如：城管局《城區(qū)河道管理范圍內(nèi)建設(shè)項(xiàng)目審批》與水利局《河道管理范圍內(nèi)建設(shè)項(xiàng)目審查》審批范圍相重復(fù)，給行政許可審批工作帶來困難；規(guī)劃、國土部門對占用水利工程管理范圍的理解不一致，從而出現(xiàn)規(guī)劃、國土部門未經(jīng)水利部門同意就擅自出售水利工程管理范圍內(nèi)土地的行為，導(dǎo)致水行政許可工作難度增大。②水行政許可行為還不夠規(guī)范。在貫徹《行政許可法》中，把所有水行政審批事項(xiàng)納入?yún)^(qū)行政服務(wù)中心辦理，已大大提高了水行政許可工作的依法辦事水平，但與行政許可法的要求相比，還存在一定差距。由于實(shí)際操作不規(guī)范和人為因素等原因，出現(xiàn)了審批項(xiàng)目名稱與市局項(xiàng)目名稱、承諾時(shí)限、申請材料不統(tǒng)一等問題。③公民、法人和其他組織依法自覺履行水行政許可手續(xù)的意識不強(qiáng)。水行政審批事項(xiàng)經(jīng)清理后，確定共有14項(xiàng)審批事項(xiàng)，但目前我區(qū)僅開展了8個(gè)項(xiàng)目的審批，還有6個(gè)項(xiàng)目未開展，不是這6個(gè)項(xiàng)目沒有行政許可事項(xiàng)發(fā)生，而是相關(guān)單位和個(gè)人不能自覺履行許可手續(xù)，再加上管理不到位，措施不得力，使該管的事情沒有管，難管好。如：開發(fā)區(qū)和科學(xué)園，在水利工程的占用上很少自覺履行相關(guān)水利審批手續(xù)；交通部門造路造橋中，屢有違法占用水利工程管理范圍的行為及水土保持案件的發(fā)生。分析其原因，雖有主觀原因，但客觀上與我們對水法律法規(guī)的宣傳不夠、社會(huì)氛圍不濃、查處不力有關(guān)。④審批項(xiàng)目科室共同參與、銜接不夠。水行政審批涉及水事活動(dòng)的方方面面，審批既要有法律依據(jù)又要有技術(shù)依據(jù)。單靠一個(gè)部門是不能把好關(guān)的，必須是執(zhí)法科室與技術(shù)科室共同把關(guān)、共同監(jiān)督，才能保證行政許可工作的科學(xué)性。⑤行政審批項(xiàng)目的上下銜接和移交工作不夠。要做好行政審批項(xiàng)目調(diào)整后的上下銜接，不但要保證上下級部門的銜接，還要做好部門間的銜接，同時(shí)要保證與地區(qū)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展水平、市場發(fā)展程度的差異性銜接，從實(shí)際出發(fā)按照行政管理的客觀需要，積極穩(wěn)妥地做好工作。對于已取消的行政審批項(xiàng)目，一律不再實(shí)施相應(yīng)審批程序，做到不越權(quán)審批，不無依據(jù)審批，不擴(kuò)大審批，同時(shí)對改變管理方式的審批項(xiàng)目，要做好向行業(yè)組織或社會(huì)中介機(jī)構(gòu)的移交工作，不能再由行政機(jī)關(guān)說了算。我區(qū)水行政審批中仍存在一些不符合規(guī)定的情況，鑿井許可證和取水許可證年審取消后，沒有制定改變管理方式的配套措施。另外，行政審批還存在與修訂的法律法規(guī)銜接不及時(shí)等問題。⑥審批項(xiàng)目的后續(xù)管理不力。實(shí)施行政審批，要積極履行對許可對象的監(jiān)管職責(zé)，采取有效的監(jiān)督檢查措施。在現(xiàn)實(shí)生活中，行政機(jī)關(guān)重許可、輕監(jiān)管或者只許可、不監(jiān)管的現(xiàn)象比較普遍。行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政許可，往往只重權(quán)力，不重責(zé)任，缺乏有效的監(jiān)督制約機(jī)制。水行政審批同樣存在上述問題，由于疏于后續(xù)管理，教訓(xùn)也很多。水利工程事關(guān)人民的人身安全，麻痹大意不得，迫切需要建立行之有效的監(jiān)管制度。如：水土保持方案審批在我區(qū)開展勢頭較好，但真正能把方案的要求落實(shí)到位的單位很少。⑦水行政審批制度創(chuàng)新不夠。目前，我國的行政管理仍沿襲著既定模式，行政管理手段單調(diào)落后，審批、收費(fèi)、處罰“老三樣”用得比較熟，缺乏創(chuàng)新。建設(shè)與社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)機(jī)制相適應(yīng)的行政審批制度，必須大力解放思想，與時(shí)俱進(jìn)，自覺地把思想認(rèn)識從不合時(shí)宜的觀點(diǎn)做法和體制中解放出來，大力推進(jìn)行政審批制度創(chuàng)新，逐步建立科學(xué)合理的審批管理機(jī)制。規(guī)范、高效的審批運(yùn)行機(jī)制，嚴(yán)密完善的審批監(jiān)督制度機(jī)制，需要我們共同改革、創(chuàng)新的東西很多，按部就班的工作模式，已不能適應(yīng)形勢發(fā)展的需要。水行政審批工作同樣亟需開拓創(chuàng)新，改革管理方式和模式。

3 完善水行政許可工作的措施與對策

行政許可是行政機(jī)關(guān)依法對社會(huì)、經(jīng)濟(jì)事務(wù)實(shí)行事前監(jiān)督管理的一種重要手段，是不可缺少的，在多年來的實(shí)踐中也得到了驗(yàn)證。水行政許可工作在保護(hù)水工程安全，保護(hù)水資源、水環(huán)境，實(shí)現(xiàn)人水和諧、水資源的可持續(xù)利用上發(fā)揮了事前把關(guān)的重要作用。2011年中央下發(fā)的“1號文件”中，明確強(qiáng)調(diào)了最嚴(yán)格的水資源管理制度，把好水資源開發(fā)利用的審批關(guān)是落實(shí)、執(zhí)行制度的關(guān)鍵點(diǎn)，水工程事關(guān)人民的生命財(cái)產(chǎn)安全，水環(huán)境已成為大家關(guān)注的焦點(diǎn)，因此，強(qiáng)化水行政許可工作，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。水行政許可工作不能削弱，仍需加強(qiáng)。只有不斷創(chuàng)新行政審批方式，才能有效解決行政審批中出現(xiàn)的新問題。對照《行政許可法》的要求，我們只有隨著形勢的發(fā)展不斷完善和改進(jìn)我區(qū)水行政許可工作，才能使水行政許可工作的功能和作用協(xié)調(diào)一致?，F(xiàn)提出措施和對策如下：

3.1 進(jìn)一步規(guī)范行政審批行為，提高水行政審批的服務(wù)水平

對清理后進(jìn)入中心窗口辦理的14項(xiàng)水行政審批項(xiàng)目，要按照公開、公平、公正、高效的原則，進(jìn)一步規(guī)范程序、簡化環(huán)節(jié)、明確責(zé)任，把行政審批工作納入規(guī)范化、制度化的軌道，不斷提高行政審批水平和效能。具體做到以下幾點(diǎn)：①要公開審批事項(xiàng)。除按規(guī)定不宜公開的內(nèi)容之外，行政審批機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)通過適當(dāng)途徑逐項(xiàng)公開審批項(xiàng)目的名稱、依據(jù)、申請條件、審批程序、審批期限、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、審批結(jié)果，以及申請審批需要提交的全部材料和申請書示范文本等，確屬不宜公開的要有防止“暗箱操作”的規(guī)定。②要規(guī)范審批程序。根據(jù)審批事項(xiàng)的性質(zhì)、特點(diǎn)和復(fù)雜程度確定不同的審批辦理形式，制定操作性強(qiáng)、透明度高的審批操作規(guī)程，并明確各個(gè)審批環(huán)節(jié)的標(biāo)準(zhǔn)、條件、責(zé)任、權(quán)限、時(shí)限等，以最大限度減少審批人的自由裁量權(quán)和審批隨意性，要充分利用中介組織，加強(qiáng)技術(shù)評審工作。同時(shí)，要按照便民、及時(shí)原則，減少審批環(huán)節(jié)，不斷簡化審批手續(xù)，改進(jìn)審批方式。③要加強(qiáng)對審批權(quán)力的監(jiān)督制約。要完善行政審批機(jī)關(guān)內(nèi)部層級監(jiān)督制衡機(jī)制；要建立審批人員定期輪崗和審批回避制度，把制度約束和自我約束有機(jī)結(jié)合起來；要健全審批公示制度，為公眾監(jiān)督提供便利條件；要自覺接受監(jiān)察部門、司法機(jī)關(guān)、新聞媒體和群眾的監(jiān)督，形成多元化的外部監(jiān)督體系。④要建立行政審批責(zé)任追究制。嚴(yán)格按照“誰審批，誰負(fù)責(zé)”的原則，對不按規(guī)定的條件、程序?qū)徟踔翞E用職權(quán)、徇私舞弊，以及由于只審批不監(jiān)督或者監(jiān)督不力而造成嚴(yán)重后果的，要追究行政審批主管領(lǐng)導(dǎo)和直接責(zé)任人的行政責(zé)任或法律責(zé)任。⑤要規(guī)范行政審批收費(fèi)。依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定收費(fèi)，應(yīng)當(dāng)按照法定的項(xiàng)目、標(biāo)準(zhǔn)收齊收足；所收費(fèi)用嚴(yán)格實(shí)行收支兩條線。⑥對已經(jīng)取消的審批項(xiàng)目，要提出過渡管理措施和辦法。

3.2 進(jìn)一步理順部門之間的審批職能，加強(qiáng)部門協(xié)調(diào)和溝通

要按照精簡、統(tǒng)一、效能和權(quán)責(zé)一致的原則，結(jié)合機(jī)構(gòu)改革“三定方案”以及新法規(guī)的修改，逐步協(xié)調(diào)和理順部門之間的審批職能，切實(shí)解決職能交叉、權(quán)責(zé)脫節(jié)和多頭審批等問題。對部門間移交的審批項(xiàng)目，要做好審批項(xiàng)目的移交和銜接工作；對同一審批項(xiàng)目涉及本部門兩項(xiàng)審批的，要合并為一個(gè)審批項(xiàng)目，確定職能最直接的科室為主辦科室；對依法應(yīng)當(dāng)由兩個(gè)以上職能部門分別實(shí)施審批的項(xiàng)目，要加強(qiáng)部門溝通，變“串聯(lián)審批”為“并聯(lián)審批”，開展聯(lián)審聯(lián)辦，相互協(xié)調(diào)、溝通好。在審批實(shí)施過程中，要加強(qiáng)職能部門之間、主辦科室與會(huì)辦科室之間的協(xié)調(diào)，相互交流信息，增進(jìn)對雙方之間法律法規(guī)和技術(shù)要求的了解，取得共贏的效果。對開展聯(lián)審聯(lián)辦的要不斷鞏固業(yè)已取得的成果，不斷擴(kuò)大范圍，水利審批要重點(diǎn)加強(qiáng)同規(guī)劃、環(huán)保、發(fā)改、交通、建設(shè)和行政服務(wù)中心的協(xié)調(diào)、溝通工作。

3.3 強(qiáng)化行政許可事項(xiàng)的后續(xù)監(jiān)管，建立健全行政審批制約與監(jiān)督機(jī)制

行政審批機(jī)關(guān)對行政許可事項(xiàng)實(shí)施過程的監(jiān)督，負(fù)有義不容辭的責(zé)任。對許可對象是否享有相關(guān)權(quán)利、是否在按取得行政許可確定的范圍活動(dòng)，進(jìn)行有效地監(jiān)督檢查要有切實(shí)可行的監(jiān)督措施。對技術(shù)性較強(qiáng)的審批事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)制定審批技術(shù)規(guī)定。對許可申請人有偽造材料騙取許可、超越許可范圍活動(dòng)、拒不接受行政機(jī)關(guān)監(jiān)管等行為的，行政審批機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依據(jù)有關(guān)規(guī)定責(zé)令其限期改正或者中止、變更、收回、撤銷該項(xiàng)許可，并依法給予行政處罰。對不履行監(jiān)管義務(wù)、監(jiān)管不力、徇私舞弊的科室和負(fù)有責(zé)任的主管人員以及其他直接責(zé)任人員，要給予相應(yīng)的紀(jì)律處分，直至追究法律責(zé)任。為做好水行政許可后續(xù)監(jiān)督檢查工作，建議從以下幾方面抓起：①建立監(jiān)督檢查制度和責(zé)任追究制度。確定責(zé)任科室，落實(shí)專人，明確任務(wù)，重點(diǎn)抓好水行政許可實(shí)施中的開工驗(yàn)收、施工資質(zhì)認(rèn)定、監(jiān)理和竣工驗(yàn)收等環(huán)節(jié)的監(jiān)督檢查。②加大執(zhí)法力度，查處違章不手軟。對水行政許可實(shí)施中的違章違法行為，依靠水政執(zhí)法，查處不讓步。限期整改不打折扣、不留情面，讓其付出違法的高額成本，吃一塹，長一智，從中汲取教訓(xùn)。③全面實(shí)行許可項(xiàng)目保證金制度。利用經(jīng)濟(jì)手段控制建設(shè)單位違章違法行為，經(jīng)實(shí)踐證明是開展監(jiān)督的有效辦法之一。④加強(qiáng)日常監(jiān)督檢查和指導(dǎo)。有些違章發(fā)生后，改正的成本很高，且違章確屬非違章者的本意行為，作為審批機(jī)關(guān)應(yīng)加強(qiáng)常規(guī)的現(xiàn)場檢查和指導(dǎo)，以消除隱患，將違章行為遏制在蔭芽狀態(tài)。

3.4 大力推進(jìn)行政審批制度創(chuàng)新，建立與社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的水行政審批制度

“加快行政審批制度改革、創(chuàng)新，大幅度減少行政審批，規(guī)范審批行為，強(qiáng)化監(jiān)督機(jī)制”已被明確寫入《國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃綱要》。行政審批制度改革及其體制重建，是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，是長期和循序漸進(jìn)的過程，不可能在短期內(nèi)完成。要大力推進(jìn)行政審批管理模式、管理制度的改革，建立與社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的行政審批制度，必須依靠不斷的制度創(chuàng)新。大力推進(jìn)行政審批制度創(chuàng)新，才能最終實(shí)現(xiàn)行政審批制度改革的目的。水行政審批制度改革，面臨著同樣的使命，需要我們大力推進(jìn)創(chuàng)新意識。以下是對開展水行政審批工作創(chuàng)新的一些觀點(diǎn)和建議：

（1）樹立正確的改革創(chuàng)新理念。

創(chuàng)新是理念的創(chuàng)新，行政審批改革理念應(yīng)該是：權(quán)力有限、行政公開，誠實(shí)信用、正當(dāng)程序、便民高效、公開服務(wù)、責(zé)任政府等，在以此為理論指南的前提下，行政審批制度改革創(chuàng)新才能取得預(yù)期的目的。就有限政府的理念而言，政府不是萬能的，也不應(yīng)該要求它萬能，應(yīng)堅(jiān)持以市場為本，發(fā)揮市場配置資源的基礎(chǔ)性作用。行政審批應(yīng)逐步減少，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家的理念是：“管得最少的政府是管得最好的政府”。最近，李克強(qiáng)總理就提出了要削減三分之一政府審批事項(xiàng)的目標(biāo)。就行政公開理念而言，目前政府在審批中的活動(dòng)存在“只為官知，不為民曉”的現(xiàn)象比較普遍，神秘產(chǎn)生了距離和隔膜，一個(gè)民主法制的政府，應(yīng)該保障公民了解政府活動(dòng)的權(quán)利，行政公開是對公民知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)的肯定和保護(hù)，是對人民負(fù)責(zé)的表現(xiàn)，又能調(diào)動(dòng)群眾的積極性，何樂而不為呢？就正當(dāng)程序理念而言，程序比目的更重要，沒有行政程序，行政職權(quán)就難以合法運(yùn)作。就便民、高效的理念而言，法是保障人民權(quán)益的工具，是為增進(jìn)人民安寧幸福和促進(jìn)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)的。因此，法治政府是便民政府、高效政府。就公共服務(wù)的理念而言，行政權(quán)是一種服務(wù)權(quán)，服務(wù)是行政機(jī)關(guān)通過對法律、法規(guī)的執(zhí)行來體現(xiàn)和實(shí)現(xiàn)的。就責(zé)任政府理念而言，政府在獲得人民直接或間接授權(quán)的同時(shí)，也就承擔(dān)了相應(yīng)的責(zé)任，“權(quán)力政府”必須向“責(zé)任政府”轉(zhuǎn)變。有人曾說過：“改革現(xiàn)行的審批制度，就是要減少權(quán)力‘含金量’，縮小權(quán)力的隨意性，改革‘暗箱操作’，防止‘權(quán)力尋租’”。

（2）水行政審批工作的幾點(diǎn)建議。第一，建立和完善水行政審批網(wǎng)絡(luò)化制度。電子政務(wù)是對傳統(tǒng)管理理念的更新，對政府管理手段、流程采用現(xiàn)代化信息技術(shù)進(jìn)行改造和整合，實(shí)現(xiàn)政府行政網(wǎng)絡(luò)化自動(dòng)管理，實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上發(fā)布信息、網(wǎng)上辦理審批，實(shí)現(xiàn)無紙化審批。它有利于改變傳統(tǒng)層層關(guān)卡的書面審核方式，改革原有繁鎖的審批工作程序，使公眾從不同渠道獲得信息服務(wù)，加強(qiáng)部門之間以及公眾之間的溝通、交流和相互監(jiān)督，有利于防止“暗箱操作”、“權(quán)力尋租”和“人情干擾”，有利于提高水行政效率和地方經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和繁榮。為實(shí)現(xiàn)行政權(quán)力網(wǎng)上規(guī)范、透明、高效的陽光運(yùn)行機(jī)制，固化權(quán)力運(yùn)行流程，實(shí)現(xiàn)無紙化審批，江寧區(qū)政府現(xiàn)已全部實(shí)行網(wǎng)上陽光運(yùn)行，南京市江寧區(qū)政務(wù)服務(wù)綜合管理系統(tǒng)也于2012年10月份正式啟動(dòng)。為此，我局也制定了相應(yīng)的實(shí)施方案。第二，積極推行“一個(gè)窗口對外”，“并聯(lián)審批”、“一站式審批”和“首問負(fù)責(zé)”四項(xiàng)制度。我區(qū)已成立了“行政服務(wù)中心”，各審批部門均在此設(shè)立了審批窗口，實(shí)行了一個(gè)窗口對外。窗口專門負(fù)責(zé)統(tǒng)一受理審批事項(xiàng)，負(fù)責(zé)咨詢和統(tǒng)一送達(dá)行政許可決定等審批工作，實(shí)現(xiàn)了一站式對外服務(wù)，不需要申請人再到其他地方辦理。同時(shí)，內(nèi)部制定了首問負(fù)責(zé)制、八公開四承諾等制度，嚴(yán)格規(guī)范一站式對外服務(wù)的質(zhì)量。多年的實(shí)踐證明，效果很好，群眾稱贊，應(yīng)充分利用好窗口這個(gè)公眾平臺，不斷深化窗口的各項(xiàng)服務(wù)功能。一個(gè)行政許可事項(xiàng)需要由兩個(gè)以上部門辦理，正在償試變“串聯(lián)審批”向“并聯(lián)審批”轉(zhuǎn)變，采取現(xiàn)場辦公會(huì)的形式集中辦理，也已取得良好的開端。我局同規(guī)劃、發(fā)改、環(huán)保等部門的聯(lián)審聯(lián)辦已取得實(shí)際成效，應(yīng)進(jìn)一步擴(kuò)展聯(lián)審聯(lián)辦（即“并聯(lián)審批”）的項(xiàng)目和部門，提高水行政許可的運(yùn)作效率。第三，完善信息公開制度。過去，行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政審批時(shí)執(zhí)行的大多是“抽屜標(biāo)準(zhǔn)”，或者是根本就沒有也不能夠向當(dāng)事人公開的“內(nèi)部文件”精神。這種做法不僅大大影響行政審批的效率和增加相對人申請的難度，也給掌握行政審批權(quán)的機(jī)構(gòu)和人員權(quán)力尋租留下了可趁之機(jī)。為了肯定和保護(hù)公民的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，行政許可應(yīng)當(dāng)做到六公開：一是行政許可事項(xiàng)要公開；二是行政許可實(shí)施主體要公開；三是行政許可實(shí)施的條件要公開；四是行政許可的程序要公開；五是行政許可的實(shí)施期限要公開；六是行政機(jī)關(guān)作出的決定文件要公開。在此基礎(chǔ)上，目前江寧區(qū)行政服務(wù)中心又增加了四個(gè)公開：一是公開投訴、舉報(bào)電話；二是公開收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)；三是公開責(zé)任人；四是公開評比結(jié)果。行政許可除了要在辦公場地公開外，還要通過網(wǎng)絡(luò)公布，權(quán)力網(wǎng)上陽光運(yùn)行機(jī)制的目的之一就是為了公開和方便監(jiān)督。第四，建立健全技術(shù)審查制度。對直接關(guān)系公共安全、人們生命財(cái)產(chǎn)安全以及社會(huì)資源配置的審批，要緊緊依靠專業(yè)技術(shù)組織來決定行政許可，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)逐步退出“決策者”角色，給專家學(xué)者提供決定權(quán)。就水行政審批而言，要大力普及水資源論證制度、水保方案評審制度、排污口設(shè)置論證制度、工程招標(biāo)投標(biāo)制度、工程監(jiān)理制度，以及相對獨(dú)立的聽證程序制度、專家咨詢程序制度等。第五，完善行政審批責(zé)任制度?，F(xiàn)代政府應(yīng)當(dāng)是法治政府、責(zé)任政府，法治就是要確保責(zé)任與權(quán)力隨時(shí)相伴，不可分割。賦予行政機(jī)關(guān)以行政許可權(quán)，應(yīng)當(dāng)同時(shí)將實(shí)施行政許可的法律責(zé)任明確下來，使行政機(jī)關(guān)行使每一項(xiàng)權(quán)力時(shí)都連帶著一份責(zé)任：對亂設(shè)行政許可的，要追究有關(guān)責(zé)任人的法律責(zé)任；對玩忽職守不履行法律職責(zé)或者濫用許可權(quán)的，也應(yīng)當(dāng)追究其法律責(zé)任；對造成行政相對人損失的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)負(fù)有國家賠償?shù)呢?zé)任；對不依法履行監(jiān)督職責(zé)或者因監(jiān)督不力造成嚴(yán)重后果的，有關(guān)責(zé)任人員必須承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任等。