違法取水治理初探

汝中華

（蘇州市吳江區(qū)水利局盛澤水利站，江蘇蘇州 215228）

1 基本情況分析

吳江區(qū)位于蘇州市最南端，地處蘇、浙、滬三省市交界處，下轄8個(gè)鎮(zhèn)和1個(gè)國家級開發(fā)區(qū)，全區(qū)總面積為1176 km2。改革開放以來，吳江在各方面都取得了重大成就，2011年列全國百強(qiáng)縣第二位，但隨著工業(yè)化、城市化進(jìn)程的加快，以及人口的不斷增長，水資源的供需矛盾日益尖銳，隨之而來的水污染、水生態(tài)環(huán)境惡化等問題日益嚴(yán)重。尤其是部分企業(yè)非法取水、開采地下水，以及地表水無序取用、無證取水或沒有任何計(jì)劃的取水等，都對企業(yè)自身的發(fā)展壯大和經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展造成了嚴(yán)重的安全隱患。

1.1 違法取水的現(xiàn)狀分析

（1）地表水的違法取水

在吳江，紡織產(chǎn)業(yè)是傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，也是優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)。據(jù)2012年統(tǒng)計(jì)顯示，在吳江地區(qū)地表水的違法取水中大部分是紡織用水，全區(qū)共有噴水織機(jī)15萬多臺，取水戶近千戶，其中，違法取水戶數(shù)已達(dá)幾百戶。雖然取水量占比較小，但數(shù)量占比較大。

（2）地下水的違法取水

為了防止和減輕蘇錫常地區(qū)地面沉降等地質(zhì)災(zāi)害，保障和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展，江蘇省人大常委會在2000年作出了在蘇錫常地區(qū)限期禁止開采地下水的決定。但由于對地下水的多種需求，禁采后仍然存在偷開偷用地下水的現(xiàn)象。

2010年和2011年間經(jīng)舉報(bào)查實(shí)的違法鑿井企業(yè)有8家，成井24眼，均是井徑為300mm、井深大于100m的開采第Ⅱ承壓含水層的深井。經(jīng)調(diào)查，發(fā)現(xiàn)偷鑿的深井大多施工工藝比較粗糙，回填止水不到位，所鑿之井或穿層（Ⅰ、Ⅱ）開采，成井工藝差，對水質(zhì)安全危害大。

對于井深小于60 m的淺層井，由于開挖工期短、施工動靜小、開鑿成本低等特點(diǎn)，非常符合企業(yè)偷鑿用于水溫空調(diào)和加濕需求，因此，數(shù)量大、分布廣，且因沒有經(jīng)過專業(yè)的監(jiān)督指導(dǎo)，最初挖掘時(shí)技術(shù)不到位，存在對淺層地下水和地質(zhì)的危害。

1.2 違法取水的成因分析

（1）行業(yè)高度集聚，用水戶高速增長

隨著2010年行情的火爆發(fā)展、準(zhǔn)入門檻低等原因，吳江傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)、優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)之一的紡織產(chǎn)業(yè)取得了快速發(fā)展，噴水織機(jī)數(shù)量成倍增長，催生了大量的用水戶。

（2）違法企業(yè)和個(gè)人法律意識淡薄

多數(shù)民營企業(yè)創(chuàng)業(yè)初期，在夾縫中求生存，資金少、規(guī)模小，敢于冒險(xiǎn)，加上文化素養(yǎng)不高，知識結(jié)構(gòu)欠缺，對現(xiàn)代企業(yè)管理概念接受程度較低，法律意識極其淡薄。

（3）當(dāng)事人的利益驅(qū)動和僥幸心理

違法取水所得的利潤非常巨大，尤其對“唯利是圖”的違法取水戶具有強(qiáng)大的吸引力。對合法的取水戶來說，其工業(yè)用水不僅必須采用先進(jìn)技術(shù)、工藝和設(shè)備，增加循環(huán)用水次數(shù)，提高水的重復(fù)利用率，還需繳納水資源費(fèi)和水利工程水費(fèi)。因此，違法取水戶認(rèn)為很多同行業(yè)或相似行業(yè)的人都做著一樣的違法事情，人數(shù)又多，自己跟著違法取水，不會踫巧查到自己的頭上，便在利益的驅(qū)動下抱著僥幸的心理鋌而走險(xiǎn)，進(jìn)行違法取水。

（4）管理不到位

隨著經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展和城市建設(shè)步伐的不斷加快，違法取水越來越多，情況越來越復(fù)雜，也加大了監(jiān)管的難度，同時(shí)，加上水行政主管部門宣傳力度不夠、執(zhí)法環(huán)境差、人員和經(jīng)費(fèi)相對不足及裝備配置落后等原因，造成了現(xiàn)在違法取水嚴(yán)重的局面。

（5）其他原因

根據(jù)相關(guān)規(guī)定，辦理取水許可證不僅需要很多的手續(xù)，而且要有取水許可申請書、建設(shè)項(xiàng)目水資源論證報(bào)告書等資料。其中，最復(fù)雜的是水資源論證，一方面論證時(shí)間比較長，另一方面論證費(fèi)用比較高，特別是對于一些取水量較少的用戶來說，費(fèi)用相對難以承受。

2 治理違法取水的困境分析

2.1 法律法規(guī)層面的問題

現(xiàn)行的法律法規(guī)不夠完善。對情況復(fù)雜一些的，或行為隱晦一些的違法，法律上尚沒有適合的條款來加以限制，對于大批量的違法行為，更沒有一個(gè)有效的處置辦法。而且對違法行為的界定也不夠具體，對違法行為的闡述也不夠清楚，對不同程度的違法行為給予的懲罰力度也不夠明確。

對違法取水戶進(jìn)行處置若必須按水行政處罰流程圖上的程序執(zhí)行，至少需要半個(gè)月的時(shí)間，而要處置幾百戶的成片違法取水，不僅所耗費(fèi)的行政成本太大，也與規(guī)范管理的目的相悖。再加上聽證程序，受理程序繁瑣，處理時(shí)間過長，導(dǎo)致危害影響會更加擴(kuò)大，失去時(shí)效保護(hù)的作用。設(shè)立法律的目的不是為了懲罰，而是為了引導(dǎo)，因此，如何有效治理違法取水值得深思。

2.2 治理違法取水與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的矛盾

違法取水的主體，大部分是紡織企業(yè)，而紡織行業(yè)作為吳江經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的一支主要力量，對本地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展有一定的促進(jìn)作用。如果對這些違法取水的紡織企業(yè)，執(zhí)行先停產(chǎn)—處罰—補(bǔ)辦手續(xù)的處罰，最快也要一個(gè)月左右的時(shí)間，幾百戶紡織企業(yè)的損失非常巨大。再加上企業(yè)盈利能力本就不穩(wěn)定，處理的難度會更大。自2011年以來，受到全球經(jīng)濟(jì)形勢的影響，我國紡織行業(yè)運(yùn)行壓力加大，部分中小紡織企業(yè)經(jīng)營困難。此時(shí)運(yùn)用法律手段處理違法取水時(shí)，一方面要顧及法律的權(quán)威性，另一方面還要考慮到對社會和經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展造成的影響。

3 治理違法取水的對策

將違法的取水戶納入管理范圍，實(shí)施最嚴(yán)格的水資源管理制度，才能有效治理違法取水。但由于違法企業(yè)眾多，要做到這一點(diǎn)并非易事。然而，作行政主管部門對此不能放任不管，思想上不可忽視，以免對社會造成極為嚴(yán)重的影響，而且要盡快予以解決，否則，問題只會越來越復(fù)雜，處理難度越來越大。

3.1 整體考慮、分類處理

違法取水主要有二類水源，一類是地表水，另一類是地下水。由于水源不同，違法取水導(dǎo)致的危害不盡相同，相關(guān)法律法規(guī)對這二類水源取水的審批條件、處罰力度亦不同。因此，必須對這二類水源的違法取水進(jìn)行分類處理。

對于違法取用地表水的處理，根據(jù)用戶違法取水的現(xiàn)狀、用水情況、給地表水造成的影響，進(jìn)行一定的分析，給予相適應(yīng)的懲罰。吳江地區(qū)的紡織用水戶大多為小戶，數(shù)量多，沒有大量的資金作為依托，過多的經(jīng)濟(jì)懲罰，會打消取水用戶的創(chuàng)業(yè)積極性，從而影響經(jīng)濟(jì)建設(shè)的步伐。因此，對于建法情節(jié)輕微的，酌情處理，充分運(yùn)用比例原則，并以此為指導(dǎo)，開展法律管理，走和諧治理的道路。即：在補(bǔ)交水資源費(fèi)和水利工程水費(fèi)后，幫助其補(bǔ)辦取水許可手續(xù)。

對違法取用地下水的從嚴(yán)從重處理。近年來，雖然政府三令五申，嚴(yán)格控制違法取用地下水，但在利益的驅(qū)動下，一些單位和個(gè)人公然違反法律法規(guī)的規(guī)定，擅自鑿井，藐視法律法規(guī)，因此，對于此類違法取水行為必須從嚴(yán)從重處罰。

3.2 建立健全相關(guān)機(jī)制

（1）建立多部門聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制

由于水政執(zhí)法沒有強(qiáng)制權(quán)，執(zhí)法力量薄弱，執(zhí)法人員安全難以保障，故應(yīng)大力推行多部門聯(lián)合執(zhí)法。縱向上，爭取省水政總隊(duì)、蘇州市水政支隊(duì)的支持，并與市水政大隊(duì)、各水政中隊(duì)相互配合；橫向上，爭取當(dāng)?shù)馗骷夵h委、政府的支持，爭取當(dāng)?shù)毓病⒎ㄔ?、環(huán)保、國土等有關(guān)部門的支持，以建立縱橫結(jié)合的聯(lián)合執(zhí)法體系，從而形成強(qiáng)大的執(zhí)法合力。聯(lián)合執(zhí)法能及時(shí)發(fā)現(xiàn)、制止各種水事違法行為，能對拒不接受處罰的當(dāng)事人或行為及時(shí)采取司法強(qiáng)制措施，為提高案件的查處率和辦結(jié)率、保護(hù)水政執(zhí)法人員的安全創(chuàng)造條件。

（2）健全水政執(zhí)法機(jī)制

依據(jù)《水政監(jiān)察工作章程》，進(jìn)行崗位分析，實(shí)現(xiàn)崗位的精細(xì)管理，量化考核指標(biāo)，嚴(yán)格績效考核，并做到獎(jiǎng)懲分明。同時(shí)，建立相關(guān)的目標(biāo)責(zé)任制、巡查責(zé)任制、學(xué)習(xí)培訓(xùn)考核制度、檢查監(jiān)督制度等。

（3）建立和完善問責(zé)機(jī)制

針對執(zhí)法部門執(zhí)法不嚴(yán)的問題，建立完善問責(zé)機(jī)制，使工作人員端正態(tài)度，改善執(zhí)法不嚴(yán)的現(xiàn)象。如果水行政主管機(jī)關(guān)執(zhí)政不積極、不認(rèn)真，極有可能造成違法取水行為大量產(chǎn)生，因此，必須嚴(yán)格制度予以約束，完善問責(zé)機(jī)制，最大限度減少違法案件，并提升辦案效率。

3.3 增強(qiáng)管理的科學(xué)性

（1）增強(qiáng)宣傳的創(chuàng)新性

在宣傳過程中，吳江區(qū)用漫畫的形式講述常見的水事違法類型，對全市水事案件的案發(fā)情況編輯了《水政執(zhí)法宣傳冊》，手冊通俗易懂，圖文并茂，收到了比較好的宣傳效果。另外，宣傳中注重形式的創(chuàng)新，通過靈活多變的、新穎的宣傳手段，吸引受眾的眼球，以收到宣傳的實(shí)效。

（2）提升隊(duì)伍業(yè)務(wù)素質(zhì)，加強(qiáng)執(zhí)法能力建設(shè)

當(dāng)前，水政執(zhí)法隊(duì)伍整體素質(zhì)還不夠高，雖然人員較多，但執(zhí)法效率不高。全市水政執(zhí)法人員共有103名，但除大隊(duì)5名隊(duì)員是專職人員外，其余均為兼職。因此，必須重視水政執(zhí)法隊(duì)伍的建設(shè)，加強(qiáng)對執(zhí)法人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，嚴(yán)格選拔和吸收新的合格的執(zhí)法隊(duì)員，并使崗位定期培訓(xùn)常態(tài)化，實(shí)現(xiàn)執(zhí)法隊(duì)伍業(yè)務(wù)素質(zhì)的提升。

（3）強(qiáng)化執(zhí)法服務(wù)意識，做到主動服務(wù)、全方位服務(wù)

加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，加速經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，減少違法事件的發(fā)生，對執(zhí)法服務(wù)提出轉(zhuǎn)變觀念、端正態(tài)度的要求，要使執(zhí)法人員從心里認(rèn)知服務(wù)的對象是公共、是群眾，牢固樹立“主動服務(wù)、創(chuàng)新服務(wù)、盡責(zé)服務(wù)、高效服務(wù)、廉潔服務(wù)”的服務(wù)理念，改變原來坐等的方式，把主動“走出去”落到實(shí)處，把服務(wù)口號真正落實(shí)到實(shí)際行動中去，服務(wù)企業(yè)，服務(wù)吳江經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

（4）推行“三位一體”執(zhí)法模式

大力推廣“三位一體”的執(zhí)法模式，即：將“宣傳、巡查、服務(wù)”融為一體。對河道保潔員進(jìn)行培訓(xùn)，使其初步認(rèn)識常見水事違法行為的類型，了解違法取水的情形及危害，在河道保潔過程中一旦發(fā)現(xiàn)有疑似水事違法行為，立即向管理者進(jìn)行報(bào)告，管理者便可協(xié)助水政中隊(duì)進(jìn)行重點(diǎn)巡查，保障水政中隊(duì)采取執(zhí)法行動的及時(shí)性。這樣，既彌補(bǔ)了水政執(zhí)法力量的相對不足，又保證了水政執(zhí)法的效果。

（5）提高案件查處質(zhì)量

處理違法取水案件是水政執(zhí)法的重要工作，其處理的質(zhì)量和效果直接影響到水政執(zhí)法的威信。查處案件時(shí)一定要保證程序合法，事實(shí)清楚，適用法律準(zhǔn)確，以達(dá)到“查處一案，教育一片”的效果，不斷提高行政執(zhí)法的效率，維護(hù)良好的水事秩序。

3.3 完善社會監(jiān)督機(jī)制

（1）加強(qiáng)新聞媒體的監(jiān)督

要充分發(fā)揮新聞媒體的作用，加強(qiáng)對水行政主管部門的動態(tài)監(jiān)督，新聞媒體可以作為“第三只眼”，時(shí)時(shí)刻刻關(guān)注著水行政主管部門的一舉一動，從水資源的宣傳、用戶資料的登記、工作的態(tài)度、執(zhí)法和服務(wù)善后工作等方面加強(qiáng)監(jiān)督，并在第一時(shí)間對其不當(dāng)行為進(jìn)行必要的提醒。要通過新聞媒體的監(jiān)督，使水行政主管部門的工作更加規(guī)范化。

（2）完善公眾參與的途徑

公眾的眼睛是雪亮的，反映的情況也最貼近事實(shí)的，當(dāng)然也可以對水行政主管部門的工作進(jìn)行及時(shí)監(jiān)督。在水行政主管部門工作過程中，群眾可通過對水行政執(zhí)法工作提出意見和建議，甚至批評，給予水行政執(zhí)法工作幫助、監(jiān)督，以促進(jìn)水行政執(zhí)法行為更加完善、規(guī)范。