城鄉(xiāng)義務(wù)教育發(fā)展失衡的歷史邏輯演進與均衡化對策＊

程 雯，沈龍山，吳長法

（1.蚌埠學(xué)院，安徽 蚌埠233000；2.蚌埠醫(yī)學(xué)院，安徽 蚌埠233000）

一、教育均衡發(fā)展的內(nèi)涵與外延

教育公平是社會公平的重要基礎(chǔ)，也是個人發(fā)展“起點公平”的重要基礎(chǔ)?！秶抑虚L期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》把“促進公平”作為國家基本教育政策，把“提高質(zhì)量”作為教育改革發(fā)展的核心任務(wù)?！按龠M教育公平、提高教育質(zhì)量”是推動教育均衡發(fā)展的根本緣由，也是教育均衡發(fā)展的根本目標(biāo)?！敖逃健笔侨巳讼碛芯冉逃睦硐?，“提高教育質(zhì)量”是保障受教育者享有高水平、高質(zhì)量的教育的要求，前者基于社會公平正義原則，后者基于效益效率原則，兩者缺一不可。沒有質(zhì)量的公平，將陷入低水平低質(zhì)量的“平均主義”、“無效或低效教育”；缺乏公平的高質(zhì)量，則易于導(dǎo)致教育的兩極分化，好校恒好，差校恒差，破壞公平正義原則，違背教育宗旨。基于兩者的矛盾統(tǒng)一性，以“均衡”促進公平，借“發(fā)展”提高質(zhì)量，“教育均衡發(fā)展”就成為內(nèi)在的必然要求。由此，教育均衡發(fā)展的內(nèi)涵，可以概括為“促進教育公平和提高教育質(zhì)量的辯證統(tǒng)一”，其根本的價值取向與“人人平等自由地享有高質(zhì)量的教育”這個至高的教育理想不謀而合。

從教育均衡發(fā)展的內(nèi)涵出發(fā)，可將教育均衡發(fā)展外延作如下界定：首先，必須堅持教育的“全民性”與“公益性”，為每個公民能夠機會均等地接受良好教育創(chuàng)造最基本的前提；公共教育服務(wù)體系應(yīng)當(dāng)實現(xiàn)全面覆蓋，不同區(qū)域間公共教育服務(wù)水平與質(zhì)量基本一致。其次，優(yōu)質(zhì)教育資源總量實現(xiàn)同步均衡擴張，公民對高質(zhì)量教育需求的滿足機會基本均等；優(yōu)質(zhì)教育資源種類豐富多樣，公民的個性化、多樣化、全面發(fā)展的機會均衡。本文在厘清教育均衡發(fā)展的內(nèi)涵和外延的基礎(chǔ)上，考察城鄉(xiāng)義務(wù)教育失衡的內(nèi)在原因，“對癥下藥”，藉此探究推動城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展的應(yīng)然邏輯鏈，提出相應(yīng)的實施對策。

二、城鄉(xiāng)義務(wù)教育發(fā)展失衡的歷史邏輯起點及其演進

投入失衡——教育發(fā)展失衡之“肇始”?，F(xiàn)實層面的教育事業(yè)，與其他公共性事業(yè)一樣，屬于典型的“資源投入推動型”，我國的義務(wù)教育尤其如此，基本上屬于政府主導(dǎo)、財政全額投入［1－2］。因此，如果將“投資舉辦教育”作為實質(zhì)性社會性教育發(fā)展活動的起點，城鄉(xiāng)義務(wù)教育失衡的邏輯起點就應(yīng)追溯到初始的對教育資源投入的不均衡性，正是“投入失衡”，直接造成了教育資源配置不均衡。教育發(fā)展水平較高的地區(qū)往往是較發(fā)達(dá)的城市地區(qū)，其共同特點是教育投入較大，教育經(jīng)費充足；教育發(fā)展水平最落后的地區(qū)往往集中在經(jīng)濟發(fā)展水平落后的農(nóng)村、邊遠(yuǎn)貧困地區(qū)和少數(shù)民族聚居區(qū)等不發(fā)達(dá)地區(qū)，其共同點是教育投入缺額大，教育經(jīng)費嚴(yán)重不足，歷史欠賬嚴(yán)重［2－3］。在我國，地區(qū)性的義務(wù)教育舉辦權(quán)及日常管理主導(dǎo)權(quán)均由當(dāng)?shù)卣?fù)責(zé)，最初為村、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)，目前逐漸擴大為縣級政府。資金投入主要來源于當(dāng)?shù)氐呢斦杖耄瑓^(qū)域間經(jīng)濟發(fā)展的巨大差異無可避免地導(dǎo)致了地區(qū)間義務(wù)教育投入的巨大差異，意味著區(qū)域間義務(wù)教育發(fā)展的起點存在不公平性。

師資失衡——教育發(fā)展失衡之“核心”。教育資金“投入不均衡”帶來的直接效應(yīng)就是教育資源配置的不均衡。在諸多教育資源配置中，“師資”始終居于核心地位。教育資金更高的投入，往往意味著更完備的校舍設(shè)施、更優(yōu)美的校園環(huán)境、更便利的辦公條件、更充裕的教學(xué)經(jīng)費、更先進的教學(xué)設(shè)備和更優(yōu)厚的教師福利待遇。無疑，所有這一切更能夠吸引、造就、培養(yǎng)優(yōu)秀師資力量；反之，教育經(jīng)費投入不足，則校舍設(shè)施、校園環(huán)境、辦公條件、教學(xué)設(shè)備及教師待遇等的改善或提高將受到限制，難以吸引、留住優(yōu)秀教師，師資力量相對趨于弱化，由此引致區(qū)域間“師資不均衡”?！皫熧Y不均衡”的表現(xiàn)是中小學(xué)教師的自發(fā)和單向性流動，優(yōu)秀教師趨向于從農(nóng)村流向城市、從貧困地區(qū)流向發(fā)達(dá)地區(qū)，使本來就落后的農(nóng)村義務(wù)教育雪上加霜，城鄉(xiāng)義務(wù)教育的差距日益擴大［4］。師資力量是最重要的教育資源，直接影響學(xué)校文化建設(shè)、教育教學(xué)質(zhì)量，師資不均衡必將導(dǎo)致一系列的更深層面的影響更為深遠(yuǎn)和廣泛的“失衡”。

內(nèi)涵失衡——教育發(fā)展失衡之“靈魂”。相對于單純依靠外部資源的投入而實現(xiàn)的外延式發(fā)展，教育“內(nèi)涵發(fā)展”是指在確定的資源、條件下，著重從“人”和“質(zhì)”上入手，通過校長正確的引領(lǐng)，在教師提供的優(yōu)質(zhì)教育教學(xué)服務(wù)下，促進學(xué)生全面素質(zhì)的提高。學(xué)校內(nèi)涵建設(shè)包括學(xué)校文化建設(shè)、校風(fēng)建設(shè)、教育管理、教學(xué)理念和實施以及對學(xué)生精神品格、心理素養(yǎng)、學(xué)習(xí)能力等全面素質(zhì)的培育等。［5－7］如果說“外延式發(fā)展”是教育物質(zhì)化發(fā)展，“內(nèi)涵式發(fā)展”就是觸及教育“靈魂”的發(fā)展。學(xué)校內(nèi)涵建設(shè)歸根結(jié)底由校長的綜合教學(xué)管理及教師的日常教學(xué)活動所體現(xiàn)?！皫熧Y失衡”意味著學(xué)校間校長、教師綜合水平的顯著差異，必然帶來學(xué)校內(nèi)涵建設(shè)上的重大差別。具體表現(xiàn)在：城鄉(xiāng)中小學(xué)校的差異不僅體現(xiàn)在外在的學(xué)校建筑、教學(xué)設(shè)施、辦公設(shè)備等，更體現(xiàn)在學(xué)校文化、校風(fēng)學(xué)風(fēng)教風(fēng)、學(xué)生和教師的精神面貌等顯著的差別［6－8］，而這些對時刻浸潤其中的學(xué)生的心理、精神、道德觀念、學(xué)習(xí)能力、品格鑄造等帶來更加深遠(yuǎn)的影響。區(qū)域間、校際間這種“內(nèi)涵建設(shè)的失衡”必將導(dǎo)致學(xué)生在全面素質(zhì)培養(yǎng)上更為深刻、持久地分化即“失衡”。

質(zhì)量失衡——教育發(fā)展失衡之“苦果”。教育質(zhì)量是學(xué)校的立足之本。無論是教育的外延式發(fā)展或內(nèi)涵式發(fā)展，最終目的是為了教育質(zhì)量的提高。當(dāng)城鄉(xiāng)義務(wù)教育在投入失衡、師資失衡、內(nèi)涵失衡等序列因素作用下，最可能的結(jié)果就是導(dǎo)致教學(xué)質(zhì)量的失衡，出現(xiàn)城市、發(fā)達(dá)地區(qū)的好學(xué)校升學(xué)率高，學(xué)生學(xué)習(xí)成績、綜合素質(zhì)等普遍顯著地高于農(nóng)村、偏遠(yuǎn)落后地區(qū)學(xué)校的學(xué)生［9－10］，教育質(zhì)量呈現(xiàn)兩極分化式的失衡，成為引起社會關(guān)注和質(zhì)疑的焦點?！百|(zhì)量失衡”的結(jié)果使得農(nóng)村弱勢學(xué)校因為教學(xué)質(zhì)量較低，對優(yōu)秀教師和生源吸引力降低，加劇優(yōu)秀教師和生源外流，降低人們對其教學(xué)成效的期望，進而影響對其教育投入產(chǎn)出的期望，其地位將更加容易趨于劣勢，成為釀成、加劇“擇?！泵艿闹苯觿右?。

生源失衡——教育發(fā)展失衡之“再造”。當(dāng)區(qū)域間、校際間教育質(zhì)量存在顯著差別時，作為受教育者及家長的理性選擇，必然是千方百計以就讀好學(xué)校為首選，甚至不惜為之采取措施，利用關(guān)系、金錢、權(quán)力等各種手段競爭優(yōu)質(zhì)學(xué)校入學(xué)名額或資格，由此引發(fā)的“擇校競爭”不僅不可避免，更會愈演愈烈?！皳裥８偁帯钡拇嬖?，使跨地區(qū)的生源流動內(nèi)驅(qū)力得以形成，學(xué)校間生源不再局限于所在地區(qū)。伴隨學(xué)生、家長間“擇校競爭”的是優(yōu)勢學(xué)校對優(yōu)質(zhì)生源更大的自主選擇權(quán)，它們將學(xué)生的入學(xué)成績、“擇校費”等作為最主要的考量因素，于是“擇校分?jǐn)?shù)線”、各種名目的“擇校費”等競爭規(guī)則得以確立和不斷強化，結(jié)果一方面使優(yōu)質(zhì)生源向優(yōu)勢學(xué)校集中，加劇區(qū)域間、校際間的生源失衡；另一方面抬高了“擇校費”，優(yōu)勢學(xué)校獲得了更多額外資源的投入，反過來更加劇了學(xué)校之間的資源投入失衡，隨之而來的師資失衡、內(nèi)涵失衡、質(zhì)量失衡等更趨嚴(yán)重。在沒有外來其他因素干預(yù)下，最終的結(jié)果只能是城市、發(fā)達(dá)地區(qū)等優(yōu)勢學(xué)校獲得更加優(yōu)勢的發(fā)展，農(nóng)村、偏遠(yuǎn)地區(qū)等弱勢學(xué)校發(fā)展更加處于劣勢。［11－12］隨著時間的推移，這種全面的、持久性的區(qū)域間、校際間義務(wù)教育發(fā)展失衡只會加劇，而難以根本改觀。

綜上所述，現(xiàn)實中城鄉(xiāng)義務(wù)教育發(fā)展失衡存在內(nèi)在必然性，源頭在于教育資源投入的不均衡，在后續(xù)的發(fā)展中，經(jīng)濟發(fā)達(dá)地區(qū)的學(xué)校憑借“資源投入優(yōu)勢”，逐漸演變?yōu)椤皫熧Y力量、內(nèi)涵發(fā)展、教學(xué)質(zhì)量和生源競爭的優(yōu)勢”，其優(yōu)勢地位不斷鞏固和強化。相比之下，農(nóng)村、欠發(fā)達(dá)地區(qū)因“資源投入劣勢”而逐步演變?yōu)椤皫熧Y力量、內(nèi)涵發(fā)展、教學(xué)質(zhì)量和生源競爭的劣勢”，其劣勢地位日益明顯。由此，城鄉(xiāng)義務(wù)教育發(fā)展失衡陷入靠自身力量難以解開的“死結(jié)”。

三、城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展的對策

均衡“投入”——實現(xiàn)教育均衡發(fā)展之保障。教育投入均衡是實現(xiàn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展的前提和基礎(chǔ)，也是學(xué)校發(fā)展教育“起點公平”的保障。實現(xiàn)義務(wù)教育投入均衡化，重要的一點是應(yīng)在更大區(qū)域內(nèi)，所有學(xué)校的投入主體一致，投入主體對投入對象一視同仁，切實改變原來由學(xué)校所在的村、街道等最基層政府組織主導(dǎo)的局面，推動由縣級以上人民政府在轄區(qū)內(nèi)實行統(tǒng)一的教育投入機制，減少乃至逐步取消對“重點學(xué)?！薄ⅰ澳７秾W(xué)?！钡日邇A斜的做法，使各類學(xué)校在獲取教育資金投入上實現(xiàn)“機會均等”。政府及教育主管部門應(yīng)樹立各類學(xué)校發(fā)展“起點公平”意識，統(tǒng)一思想，建立政府責(zé)任機制，制定科學(xué)合理、穩(wěn)定持續(xù)的資金投入、保障制度，確保教育資源的配置在同類學(xué)校間應(yīng)基本一致，實施推進區(qū)域內(nèi)辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)?；?，實現(xiàn)學(xué)校間硬件設(shè)施基本均衡。因此校際間硬件新增的教育經(jīng)費應(yīng)首先滿足農(nóng)村、次發(fā)達(dá)地區(qū)基礎(chǔ)教育需要，補足歷史欠賬，不斷加大預(yù)算內(nèi)教育投入力度，完善農(nóng)村中小學(xué)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

均衡“師資”——打造教育均衡發(fā)展之內(nèi)核。優(yōu)質(zhì)師資資源和優(yōu)秀校長管理團隊等畢竟是少數(shù)，要使其發(fā)揮最大效益，就要建立優(yōu)質(zhì)資源共享機制，特別是優(yōu)質(zhì)師資、優(yōu)秀校長應(yīng)統(tǒng)一管理、合理均衡分配、定期輪流，實現(xiàn)優(yōu)質(zhì)資源在區(qū)域內(nèi)充分、平等共享，徹底祛除師資失衡得以存在的制度性因素。同時，在優(yōu)質(zhì)師資流動中，加強教師間交流、學(xué)習(xí)與合作，制定詳實的教師培訓(xùn)計劃，實現(xiàn)“流動一個，影響一片”，擴大優(yōu)質(zhì)資源影響面。師資均衡是城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展的核心，師資共享、師資流動是保證師資均衡的必要舉措。在師資流動、共享機制下，應(yīng)逐步淡化、乃至取消以學(xué)校為參與主體的校際間的“教學(xué)競賽”，代之以教師為評比對象，對教師教學(xué)能力評估應(yīng)制定科學(xué)、客觀、統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，評估結(jié)果主要作為教師流動、配置的重要參考。

均衡“內(nèi)涵”——重塑教育均衡發(fā)展之靈魂。在矯正“投入失衡”、扶正“師資失衡”基礎(chǔ)上，理論上以師資為主導(dǎo)的內(nèi)涵失衡將獲得自我調(diào)校的內(nèi)在動力，長時段內(nèi)內(nèi)涵建設(shè)可獲得均衡化發(fā)展的根本動力。投入均衡、師資均衡還為建立內(nèi)涵標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，推動學(xué)校文化、校風(fēng)建設(shè)、教學(xué)管理等方面的標(biāo)準(zhǔn)化創(chuàng)造了基本前提?！皟?nèi)涵失衡”的存在具有一定慣性，學(xué)校間業(yè)已存在的內(nèi)涵建設(shè)的差別還將存在一段時間。因此適時干預(yù)，建立教學(xué)督導(dǎo)制度，跟蹤學(xué)校內(nèi)涵建設(shè)，充分利用優(yōu)質(zhì)資源共享和教師、校長輪流機制，加強農(nóng)村薄弱學(xué)校的內(nèi)涵建設(shè)，努力提升學(xué)生精神品格、心理素養(yǎng)、學(xué)習(xí)能力等全面素質(zhì)，不斷推動校際間在內(nèi)涵建設(shè)上互相學(xué)習(xí)、相互借鑒，使學(xué)校內(nèi)涵建設(shè)在動態(tài)發(fā)展中趨于均衡化。

均衡“質(zhì)量”——共享教育均衡發(fā)展之成果。當(dāng)學(xué)校間師資均衡、教育內(nèi)涵均衡化，教學(xué)質(zhì)量的均衡化便具備了堅實基礎(chǔ)。優(yōu)質(zhì)資源得以共享、內(nèi)涵建設(shè)齊頭并進，教學(xué)質(zhì)量失衡的主要原因消除，長時段內(nèi)校際、區(qū)域間教育質(zhì)量的差距將不斷縮小并趨于均衡。對于當(dāng)前業(yè)已存在的城鄉(xiāng)義務(wù)教育較嚴(yán)重的“質(zhì)量失衡”，應(yīng)實施積極干預(yù)，建立教學(xué)質(zhì)量評估制度，主要通過對優(yōu)質(zhì)資源共享、特別是優(yōu)秀師資的流動干預(yù)，對教育質(zhì)量失衡予以必要的“逆向操作”，進行適當(dāng)?shù)姆答佌{(diào)控，優(yōu)質(zhì)資源、優(yōu)秀師資適當(dāng)向薄弱學(xué)校傾斜，對主動自愿流向貧困地區(qū)的優(yōu)秀教師給予一定的物質(zhì)獎勵和精神支持，縮短從“質(zhì)量失衡”到“質(zhì)量均衡”的時間，并動態(tài)、適時調(diào)控城鄉(xiāng)教育質(zhì)量的均衡化。

均衡“生源”——回歸教育均衡發(fā)展之正軌。當(dāng)教學(xué)質(zhì)量實現(xiàn)均衡，學(xué)生及家長的“擇校競爭”的前提將不復(fù)存在，為解決“擇校矛盾”創(chuàng)造了基本條件。誠然，基本消除“師資失衡”、“內(nèi)涵失衡”、“質(zhì)量失衡”需要較長時間，“擇?！毙睦泶嬖趹T性，“擇校競爭”還將在一定條件下存在，因此還需針對該環(huán)節(jié)采取應(yīng)對策略。有學(xué)者強調(diào)實行“就近入學(xué)”原則以應(yīng)對擇校矛盾。筆者認(rèn)為強制性“就近入學(xué)”本質(zhì)上是一種被動的“防堵”措施，并不能從根本上解決“生源失衡”的內(nèi)在矛盾。所謂“學(xué)區(qū)房”已成為許多城市樓盤的耀眼“賣點”，即是對“就近入學(xué)”制度和“教育公平”的巨大反諷，也許在一定范圍和時段內(nèi)可緩解“擇校矛盾”，但不過是增大“擇?！背杀?，變相剝奪低收入者子女“擇校”機會，是以犧牲教育公平為代價，甚至波及本就不穩(wěn)定的房地產(chǎn)市場，進一步反證了“就近入學(xué)”為權(quán)宜之策性質(zhì)。更為恰當(dāng)而有效的做法是：在區(qū)域內(nèi)建立“擇校預(yù)警”制度，及時疏導(dǎo)顯現(xiàn)的或潛在的生源失衡，采取積極主動的預(yù)調(diào)措施，充分利用優(yōu)質(zhì)資源共享、師資流動制度，建立反饋調(diào)節(jié)機制，“削峰填谷”，適當(dāng)“逆向”配置教育資源，即當(dāng)擇校生申請比例超過某一設(shè)定的閾值，則啟動“反饋”措施，在適當(dāng)范圍內(nèi)公開地將部分優(yōu)質(zhì)資源逆生源流動方向配置，積極引導(dǎo)、消除“擇校顧慮”，消解或弱化對學(xué)校間、區(qū)域間教育質(zhì)量差異的心理預(yù)期，從而自覺抵制“擇校”的不良風(fēng)氣，確保校際間的生源平衡，最終使城鄉(xiāng)義務(wù)教育能回歸到均衡發(fā)展的正軌上來。

推進城鄉(xiāng)義務(wù)教育的均衡發(fā)展涉及教育資金投入、教育資源合理配置、優(yōu)質(zhì)資源共享、師資合理流動、教育質(zhì)量監(jiān)控等一序列的機制、制度改革，是一項系統(tǒng)性、戰(zhàn)略性的工程。國務(wù)院2012年9月15日發(fā)布的48號文件《國務(wù)院關(guān)于深入推進義務(wù)教育均衡發(fā)展的意見》再次強調(diào)了義務(wù)教育均衡發(fā)展的重要性。因此，地方政府、教育行政部門應(yīng)在調(diào)查研究基礎(chǔ)上，根據(jù)城鄉(xiāng)義務(wù)教育發(fā)展失衡的內(nèi)在邏輯必然性原理，找準(zhǔn)失衡存在的主要因素，在消除資源投入不均衡性的基礎(chǔ)上，把握資源配置、師資流動、教育內(nèi)涵標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)、教育質(zhì)量督查控制等影響教育均衡發(fā)展的關(guān)鍵要素，多角度、多層面地推進城鄉(xiāng)義務(wù)教育的均衡發(fā)展。

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