試論高等教育問責(zé)制中的社會(huì)問責(zé)

趙晉芳

(中山大學(xué) 教育學(xué)院，廣州510275)

近幾十年來，高等教育逐漸從社會(huì)邊緣向社會(huì)中心轉(zhuǎn)移，不僅與國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展緊密相關(guān)，而且與普通百姓的切身利益息息相關(guān)，因此它自然而然地受到社會(huì)的更多關(guān)注，這也導(dǎo)致它要接受更多的問責(zé)。社會(huì)問責(zé)是高等教育問責(zé)制的重要內(nèi)容，同時(shí)也是高等教育問責(zé)全面發(fā)展的重要途徑。目前，在國外尤其是英美國家，高等教育問責(zé)不論是理論還是實(shí)踐都日趨完善，高等教育在社會(huì)問責(zé)方面也取得一定的發(fā)展并逐漸成熟起來，而我國對(duì)高等教育問責(zé)制的研究尚處于起步階段，但已有學(xué)者意識(shí)到高等教育問責(zé)制中問責(zé)主體的多元化的重要性，諸如公民、校友組織、基金會(huì)、媒體等。筆者認(rèn)為，隨著高等教育與民眾的利益越來越密切，也要重視公民、媒體、社會(huì)組織等社會(huì)問責(zé)主體。因此，有必要對(duì)高等教育問責(zé)制中的社會(huì)問責(zé)進(jìn)行研究，以進(jìn)一步完善我國高等教育的問責(zé)制體系。

一、社會(huì)問責(zé)的內(nèi)涵

“問責(zé)制”(acciuntability)最初應(yīng)用于商業(yè)領(lǐng)域，指工商企業(yè)等組織機(jī)構(gòu)對(duì)其生產(chǎn)或銷售的產(chǎn)品及服務(wù)負(fù)有責(zé)任，消費(fèi)者有權(quán)向提供產(chǎn)品和服務(wù)的組織問責(zé)，“問責(zé)制”之后運(yùn)用于公共行政領(lǐng)域。20世紀(jì)80年代，隨著新自由主義和新公共管理思潮的興起，公共服務(wù)的私有化和市場化在歐美國家蔚然成風(fēng)并擴(kuò)展到世界其他地區(qū)。在這樣的政策背景下，為了滿足高校與政府以及其他公共服務(wù)之間的關(guān)系與要求，高等教育問責(zé)制便應(yīng)運(yùn)而生。馬丁·特羅指出，問責(zé)是指教育組織或機(jī)構(gòu)有義務(wù)和責(zé)任向他人匯報(bào)、解釋、證明和回答資源是如何使用的，有何效果［1］。高等教育問責(zé)制是一個(gè)與資源、效率、績效評(píng)估相關(guān)的概念，是高校對(duì)利益相關(guān)者就高校資源使用情況的一種回應(yīng)能力。高等教育問責(zé)一般包括問責(zé)的主體、問責(zé)的客體、問責(zé)的內(nèi)容和問責(zé)的方式。在美國，高等教育問責(zé)的主體可分為三類，即市民社會(huì)的問責(zé)、市場的問責(zé)和政府的問責(zé)。其中市民社會(huì)的問責(zé)主要包括認(rèn)證組織、各種基金會(huì)、專業(yè)協(xié)會(huì)和工會(huì)以及同類型院校的集體組織;市場問責(zé)主要包括學(xué)生、家長、工商業(yè)界;政府問責(zé)主要是州政府［2］。如果從國家和社會(huì)的關(guān)系研究來看，可以將市民社會(huì)問責(zé)和市場問責(zé)看作是社會(huì)的問責(zé)，也就是說，除政府以外的問責(zé)都可以是社會(huì)問責(zé)。而在我國，主要是政府成立的官方問責(zé)機(jī)構(gòu)。目前我國有學(xué)者提出問責(zé)主體的多元化，希望能擴(kuò)大社會(huì)主體的問責(zé)。

社會(huì)問責(zé)這一概念的含義目前尚不是十分清晰，學(xué)者們基于不同的視角形成各自的理解。威廉姆·耐特認(rèn)為來自高校外部主體的關(guān)注都是社會(huì)問責(zé)，包括聯(lián)邦政府報(bào)告，州政府報(bào)告系統(tǒng)、自愿式社會(huì)問責(zé)體系、項(xiàng)目審批、大學(xué)指南、認(rèn)證、媒體質(zhì)詢等［3］。周湘林指出高校社會(huì)問責(zé)就是公民有效參與的高校問責(zé)［4］。筆者認(rèn)為，單從字面上講“問責(zé)”一詞，都是一個(gè)組織或個(gè)人對(duì)另一個(gè)組織或個(gè)人進(jìn)行責(zé)任追究的過程。社會(huì)問責(zé)作為一種監(jiān)督作用，需要慎重使用，如果使用不當(dāng)會(huì)影響學(xué)校辦學(xué)，影響高校自治。近年來針對(duì)學(xué)者提出高校問責(zé)主體的多元化，筆者認(rèn)為提出的實(shí)質(zhì)是高校自從擴(kuò)招進(jìn)入大眾化以來存在著信任危機(jī)，可以總結(jié)為兩個(gè)方面:一是公眾對(duì)高校教學(xué)質(zhì)量以及培養(yǎng)的人才質(zhì)量產(chǎn)生懷疑;二是在高等教育大眾化背景下，接受教育的人投資巨大，承受能力超出應(yīng)有的范圍，投入與回報(bào)比例相差太大。同時(shí)隨著高校資金渠道的多樣化，出資方有權(quán)了解資金的使用情況。因此，筆者認(rèn)為社會(huì)問責(zé)是指在高校信息公開透明，高校自治的基礎(chǔ)上，公眾參與到高校管理過程中，并能對(duì)高校的發(fā)展起到真正意義上的監(jiān)督，從而提高高校的辦學(xué)質(zhì)量和效益，推動(dòng)高校管理的科學(xué)化。

二、我國高等教育社會(huì)問責(zé)的缺失

高等教育問責(zé)是一種責(zé)任追究，目前我國高等教育問責(zé)體系還不健全，沒有專門的問責(zé)制度和機(jī)構(gòu)。我國高等教育法賦予高校自主設(shè)置和調(diào)整學(xué)科、專業(yè)，自主制訂教學(xué)計(jì)劃、選編教材、組織實(shí)施教學(xué)活動(dòng)，制定招生方案，自主調(diào)節(jié)系科招生比例等的權(quán)利，但是我國法律在賦予高校自主權(quán)時(shí)卻對(duì)高校應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)和責(zé)任沒有相應(yīng)的具體規(guī)定，導(dǎo)致高等教育問責(zé)中權(quán)責(zé)不一致。受“官本位”思想的影響，也僅是“同體問責(zé)”中下級(jí)對(duì)上級(jí)的應(yīng)答，但是上下級(jí)之間利益相關(guān)，容易出現(xiàn)相互保護(hù)的問題。公民對(duì)社會(huì)問責(zé)的意識(shí)不強(qiáng)，存在一種“事不關(guān)己，高高掛起”的態(tài)度。同時(shí)高校信息處于不透明狀態(tài)，即使有新聞媒體想關(guān)注也難。雖然存在很多不足，我國教育部門已經(jīng)開始加快建設(shè)高等教育問責(zé)機(jī)制，讓更多的社會(huì)公民參與到高等教育問責(zé)中來。《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年)》提出:“加強(qiáng)教育監(jiān)督檢查，完善教育問責(zé)機(jī)制”，“嚴(yán)格落實(shí)問責(zé)制。主動(dòng)接受和積極配合各級(jí)人大及其常委會(huì)對(duì)教育法律法規(guī)執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查以及司法機(jī)關(guān)的司法監(jiān)督。建立健全層級(jí)監(jiān)督機(jī)制。加強(qiáng)監(jiān)察、審計(jì)等專門監(jiān)督。強(qiáng)化社會(huì)監(jiān)督?！?/p>

三、我國高等教育社會(huì)問責(zé)的建構(gòu)

(一)高校信息公開透明化

公開高校信息可以讓公眾擁有對(duì)高等教育的知情權(quán)，在建立社會(huì)問責(zé)方面起著重要的作用。只有公開信息才能問責(zé)，社會(huì)公眾才能參與到問責(zé)中來。問責(zé)的前提是公開信息，對(duì)人民負(fù)責(zé)首先要讓百姓知道學(xué)校里發(fā)生了什么。如果公眾不知情，就無法追究責(zé)任，就不知道應(yīng)該向誰追究責(zé)任與失職行為。近年來在行政領(lǐng)域提倡“陽光政府”、“三公經(jīng)費(fèi)公開”，同樣可以運(yùn)用到高等教育領(lǐng)域，公開高校招生信息、高校財(cái)務(wù)、畢業(yè)生就業(yè)率、學(xué)校政策以及發(fā)展規(guī)劃等信息，讓公眾了解學(xué)校正在發(fā)生什么事情。為了確保信息的全部公開、沒有遺漏，可以制定一部《高校信息公開法》，明確規(guī)定學(xué)校需要公開的信息內(nèi)容以及公開信息的時(shí)間。隨著網(wǎng)絡(luò)信息時(shí)代的到來，信息傳遞變得快速、方便、更具有時(shí)效性，高?？梢岳镁W(wǎng)絡(luò)建立公共網(wǎng)站，加強(qiáng)公眾與高校的交流。也可以設(shè)立一個(gè)專門的信息咨詢機(jī)構(gòu)，讓公眾有更多的機(jī)會(huì)了解高校的信息。這樣不僅僅加強(qiáng)高校與社會(huì)公眾的聯(lián)系，增加信息溝通的渠道，同時(shí)可以達(dá)到社會(huì)公眾監(jiān)督的作用。

(二)社會(huì)問責(zé)法律建構(gòu)

為了使高等教育社會(huì)問責(zé)能夠形成一種長期有效的機(jī)制并完整化，需要用法律使其變得程序化。以法律的形式規(guī)定社會(huì)問責(zé)的合法性，向誰問責(zé)，如何追究責(zé)任，依照何種程序問責(zé)，失職的代價(jià)是什么等問題需要法律明確規(guī)定。同時(shí)通過法律的規(guī)定可以保障問責(zé)客體的人身安全。因?yàn)樵趩栘?zé)過程中可能會(huì)發(fā)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)的腐敗問題，為了個(gè)人的安全需要有法律的保障，尤其是新聞媒體的報(bào)道。我國目前沒有針對(duì)問責(zé)的法律，也沒有針對(duì)社會(huì)問責(zé)的法律，需要通過法律渠道使得社會(huì)問責(zé)具有權(quán)威性、合法性。

(三)加強(qiáng)公民問責(zé)意識(shí)，營造問責(zé)文化

即使構(gòu)建了良好的社會(huì)問責(zé)制度，如果社會(huì)公眾自身無法從政策中尋找到自己的權(quán)利，不參與到問責(zé)中，社會(huì)問責(zé)的功能也會(huì)受到很大的限制。而且有些公民的素質(zhì)低，可能也會(huì)破壞社會(huì)問責(zé)的有序進(jìn)行，甚至影響高等教育的發(fā)展。同時(shí)，受我國“官本位”文化的影響，幾乎沒有問責(zé)的習(xí)慣。高等教育領(lǐng)域很多人都是知識(shí)分子，受面子觀念的影響，對(duì)懲罰是很難接受的，因此需要構(gòu)建一種問責(zé)文化?？梢岳霉操Y源對(duì)公民進(jìn)行教育，培養(yǎng)公眾的權(quán)利意識(shí)、責(zé)任意識(shí)，提升公眾的道德關(guān)懷，提高公眾的社會(huì)問責(zé)參與能力。同時(shí)可以通過新聞媒體對(duì)社會(huì)問責(zé)進(jìn)行大量宣傳，讓公眾了解社會(huì)問責(zé)。高?？梢越⑸鐣?huì)問責(zé)獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，對(duì)于社會(huì)問責(zé)做出貢獻(xiàn)的公眾給予獎(jiǎng)勵(lì)，從而構(gòu)建問責(zé)文化，讓更多的公眾參與到問責(zé)中來。

(四)創(chuàng)建社會(huì)問責(zé)監(jiān)督機(jī)制

美國公立大學(xué)的問責(zé)中設(shè)立校外人員董事會(huì)，它是由各州的立法機(jī)構(gòu)指定一批學(xué)校外部人士組成的董事會(huì)，主要職責(zé)是對(duì)學(xué)校大型建設(shè)項(xiàng)目的必要性、資金投入等經(jīng)濟(jì)問題及學(xué)校發(fā)展的其他重大問題進(jìn)行審議和監(jiān)督。當(dāng)然，我國與美國存在社會(huì)制度、文化、經(jīng)濟(jì)等的不同，不能照搬美國的做法，但是可以借鑒先進(jìn)的做法并結(jié)合我國的實(shí)際設(shè)立適合我國的監(jiān)督機(jī)制。我國可以使高校與政府建立一種契約關(guān)系，讓政府監(jiān)督高校，使得高校的做法符合相關(guān)利益者。

總之，社會(huì)問責(zé)是高等教育民主化建設(shè)的必然要求，是高等教育持續(xù)健康發(fā)展的重要保障。它可以針對(duì)目前我國高校權(quán)利失衡進(jìn)行有效的制衡和監(jiān)督，為我國人才培養(yǎng)體系的發(fā)展提供有力的支撐。社會(huì)問責(zé)的發(fā)展還需進(jìn)一步探討和發(fā)展，但有一點(diǎn)可以明確，即需要高校、國家、社會(huì)有效結(jié)合，相互促進(jìn)。

［1］Martin Trow.Trust，Markets，and Accountability in Higher Education:A Comparative Perspective［J］.Higher Education Policy，1996，9(4):310－315.

［2］馮遵永.美國高等學(xué)校問責(zé)制研究［M］.上海:華東師范大學(xué)出版社，2006，(6).

［3］［美］威廉姆·耐特.院校研究與質(zhì)量保證——以美國高等教育為例［J］.劉智勇，譯，魏曙光，校.高等教育研究，2008，(8):19.

［4］周湘林.高校社會(huì)問責(zé):研究進(jìn)展與概念建構(gòu)［J］.大學(xué)教育科學(xué)，2009，(4).