高速公路建設(shè)征地拆遷與地方協(xié)調(diào)管理之思考

成兵兵

(山西省公路局呂梁分局，山西 離石 033000)

當(dāng)前，隨著改革開放不斷深入和經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展，國家公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和城市化城鎮(zhèn)化開發(fā)迅猛膨脹，用地緊張局面愈發(fā)凸顯，社情民意發(fā)生著重大變化，各類工程建設(shè)項(xiàng)目引發(fā)的地方問題越來越復(fù)雜突出，成為直接制約工程能否按計(jì)劃完成的關(guān)鍵因素和衡量工程建設(shè)是否利國益民的重要指標(biāo)。

在高速公路建設(shè)程序和環(huán)節(jié)中，征地拆遷和地方協(xié)調(diào)是一項(xiàng)基礎(chǔ)性、保障性工作。征地、拆遷、安置、補(bǔ)償，涉及到被遷占群眾的根本利益，是被遷占群眾最關(guān)心、最實(shí)際、最容易引發(fā)各種矛盾焦點(diǎn)的問題;征遷進(jìn)度快慢、路地關(guān)系緊張還是和諧，直接影響著工程建設(shè)進(jìn)度。因此，能不能審時(shí)度勢(shì)積極地創(chuàng)新協(xié)調(diào)理念和模式，能不能因時(shí)制宜靈活地制定協(xié)調(diào)措施和辦法，嚴(yán)峻考驗(yàn)著地方協(xié)調(diào)工作參與人員的能力和智慧。在協(xié)調(diào)解決地方干擾問題時(shí)，是雷厲風(fēng)行還是和風(fēng)細(xì)雨，是分輕重緩急重點(diǎn)突破還是事無先后全面開花，是因循守舊還是破舊立新，是嚴(yán)格依法遵規(guī)還是兼顧人情事理?！吧髦貏t必成，輕發(fā)則多敗”。項(xiàng)目開工之初和施工期間，在工作宗旨綱領(lǐng)、指導(dǎo)思想、方式方法等諸多方面必須謹(jǐn)慎持重。結(jié)合筆者自身工作經(jīng)驗(yàn)和體會(huì)，就高速公路建設(shè)項(xiàng)目地方協(xié)調(diào)問題的形成原因和管理措施試著進(jìn)行一些探討。

1 問題形成的原因

1)施工圖紙?jiān)O(shè)計(jì)缺乏嚴(yán)謹(jǐn)。工程設(shè)計(jì)階段看似屬于工程建設(shè)部分，與政府部門無關(guān)，實(shí)則在工程開工后經(jīng)常出現(xiàn)勘界不清、征地難度較大等問題，致使設(shè)計(jì)缺乏一定的可行性、嚴(yán)謹(jǐn)性。在施工圖設(shè)計(jì)階段應(yīng)積極與相關(guān)部門協(xié)調(diào)溝通，對(duì)路線所經(jīng)區(qū)域的地質(zhì)、水文和沿線的風(fēng)土人情應(yīng)有足夠充分的了解，在此基礎(chǔ)上，征求地方部門對(duì)路線方案的意見，應(yīng)盡量避免后期在工程建設(shè)期間出現(xiàn)的矛盾和糾紛。

2)地方協(xié)調(diào)管理體制滯后。省市重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目往往采取這樣一種地方協(xié)調(diào)體系模式，即逐級(jí)臨時(shí)成立由一名政府主要分管領(lǐng)導(dǎo)掛帥、相關(guān)職能部門負(fù)責(zé)人參與的地方協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)組，具體工作由若干離退休老黨員干部負(fù)責(zé)落實(shí)。這種協(xié)調(diào)工作機(jī)制，由于管理人員臨時(shí)拼湊、大部分存在兼職情況且數(shù)量嚴(yán)重不足，協(xié)調(diào)工作經(jīng)費(fèi)車輛缺乏、辦公場(chǎng)所簡陋、沒有明確的行政職責(zé)規(guī)范和工作制度等原因，存在協(xié)調(diào)力度弱、制約效果差、宣傳不到位、配合不積極、地方保護(hù)重等弊病，在具體處理施工干擾糾紛時(shí)不能積極地發(fā)揮地方協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)組應(yīng)當(dāng)承擔(dān)和具有的主體地位及首創(chuàng)精神，不能及時(shí)制止沖突和妥善化解矛盾，處理方法粗糙簡單，草率的要求“砸票子”，經(jīng)常會(huì)造成項(xiàng)目單位經(jīng)濟(jì)損失、工程延期、路地關(guān)系緊張等情況發(fā)生。

3)基層協(xié)調(diào)人員見利忘法。在高速公路建設(shè)地方協(xié)調(diào)管理工作中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村支兩委組成基層協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，是項(xiàng)目征地拆遷的具體實(shí)施者和前線指揮者，同時(shí)還是征地拆遷補(bǔ)償款的最終支配者和受益者。由于一些黨員干部廉潔從政的自覺性和堅(jiān)定性不強(qiáng)，肆意調(diào)整補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，冒險(xiǎn)擠占、截留、克扣、挪用或隨意分配征地拆遷補(bǔ)償資金，使被征遷群眾的合法利益受損，群眾抵觸對(duì)立情緒激烈，使高速項(xiàng)目建設(shè)不能被沿線群眾理解和支持。個(gè)別鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村委黨員領(lǐng)導(dǎo)干部“以貪為榮，以廉為恥”，為謀取一己私利，知法犯法，監(jiān)守自盜，利用職權(quán)變相設(shè)置各種障礙、制造各種困難，煽動(dòng)和慫恿無知、別有用心的群眾以及社會(huì)閑散“地痞”尋釁滋事，動(dòng)輒阻工，往往還假意扮演充當(dāng)著“和事佬”的角色。在項(xiàng)目建設(shè)全過程，經(jīng)常性出現(xiàn)施工材料強(qiáng)買強(qiáng)賣、分項(xiàng)工程強(qiáng)包強(qiáng)攬、工程機(jī)械強(qiáng)租強(qiáng)雇，以及敲詐勒索和吃拿卡要等行為，出現(xiàn)橋梁梁板、墩柱灌注樁施工時(shí)造成混凝土凝結(jié)及罐車硬化、墩柱報(bào)廢等嚴(yán)重經(jīng)濟(jì)損失和事故。

4)地方認(rèn)識(shí)程度和配合力度不夠?；鶎觽€(gè)別地方協(xié)調(diào)工作同志思想觀念落后陳舊，廉潔自律意識(shí)和防腐拒變能力不強(qiáng)，認(rèn)為高速項(xiàng)目是“唐僧肉”、施工單位是“取款機(jī)”，以為可以予求予取，因此在其進(jìn)場(chǎng)后便上下其手，當(dāng)成其“發(fā)家致富”的一條捷徑。再者，基層協(xié)調(diào)人員大多數(shù)有其本職工作，臨時(shí)受命兼職協(xié)調(diào)工作，因履職考評(píng)、獎(jiǎng)懲等公務(wù)政治生活中的各項(xiàng)事宜與臨時(shí)性協(xié)調(diào)工作未能有效銜接掛鉤，往往更看重本職，而忽視看輕協(xié)調(diào)工作。以筆者工作經(jīng)歷來看，地方政府有時(shí)在搞一些“假大空”的形象工程、政績工程時(shí)，動(dòng)輒向施工單位攤派數(shù)萬數(shù)十萬，給施工單位造成了較大的額外經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。地方個(gè)別職能部門徇私枉法，揮舞著權(quán)力大棒，對(duì)項(xiàng)目建設(shè)不但不積極配合，反而巧立名目、百般刁難，提高要求，使工程施工舉步維艱。例如國土局的土地勘界費(fèi)，標(biāo)準(zhǔn)不一、取費(fèi)混亂;施工火工品申請(qǐng)、施工需封閉地方通道時(shí)推諉拖延等情況。

5)征地拆遷標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。征地拆遷補(bǔ)償政策和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是項(xiàng)目征地拆遷的核心依據(jù)，是征地拆遷能否在全線范圍內(nèi)順利、有序、平穩(wěn)推進(jìn)的前提和基礎(chǔ)。根據(jù)《山西省人民政府關(guān)于公布實(shí)施全省征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)的通知》(晉政發(fā)［2009］38號(hào))文件規(guī)定，公路部門征地拆遷補(bǔ)償為耕地年產(chǎn)值的16倍，而鐵路、民航等部門為耕地產(chǎn)值的30倍。近些年，國家在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上投入巨大，群眾對(duì)征地拆遷情況較為熟悉。同一市域相鄰縣域或同一縣域相鄰地段有時(shí)由于建設(shè)項(xiàng)目不同、地類不同、城市規(guī)劃設(shè)置不同、區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平不同、縣情村情不同等原因造成同一建設(shè)項(xiàng)目補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一;各縣(區(qū))在市政府制定印發(fā)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上因地制宜制定不同的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，造成同一建設(shè)項(xiàng)目出現(xiàn)多樣補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。而地方政府和協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)對(duì)政策的宣傳解釋工作做得不扎實(shí)，被征地群眾對(duì)此難以理解，致使項(xiàng)目建設(shè)難以開展。

2 建議管理措施

1)健全機(jī)構(gòu)設(shè)置。a.一個(gè)項(xiàng)目的建設(shè)工期往往長達(dá)兩三年乃至更久，征地拆遷涉及社會(huì)和諧穩(wěn)定、工程順利建設(shè)等方方面面，不能一蹴而就，在建設(shè)期間更是會(huì)隨時(shí)不斷產(chǎn)生各類路地糾紛矛盾。因此，項(xiàng)目能否按期順利建成離不開地方市縣(區(qū))和鄉(xiāng)鎮(zhèn)三級(jí)政府的大力支持，要做好打一場(chǎng)攻堅(jiān)戰(zhàn)、持久戰(zhàn)的準(zhǔn)備。從筆者在臨縣至離石高速公路的從業(yè)經(jīng)歷和經(jīng)驗(yàn)來講，為確保項(xiàng)目征地拆遷工作順利實(shí)施，呂梁市政府迅速組織成立了西縱高速公路呂梁段協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)組和相關(guān)工作機(jī)構(gòu)，并由市長親自掛帥，分管副市長和市長助理直接領(lǐng)導(dǎo)，市監(jiān)察、國土、公安、財(cái)政、林業(yè)、煤炭、發(fā)改、水利、新聞、電力、交通、移動(dòng)、聯(lián)通等各有關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)參與，沿線的臨縣、方山、離石、柳林等四縣(區(qū))和所涉相關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)也分別按照“屬地管理”的原則，迅速成立了領(lǐng)導(dǎo)小組和工作機(jī)構(gòu)。各方在市政府的協(xié)調(diào)指導(dǎo)下，形成了主要領(lǐng)導(dǎo)親自抓、分管領(lǐng)導(dǎo)具體抓，一級(jí)抓一級(jí)、層層抓落實(shí)的工作機(jī)制，為征地拆遷工作提供了組織保障。b.充分發(fā)揮各相關(guān)部門的工作職能，特別是要以各級(jí)國土部門或縣(區(qū))協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)組為項(xiàng)目永久征用土地的負(fù)責(zé)主體，密切項(xiàng)目業(yè)主單位與各市縣(區(qū))及國土局的聯(lián)系，做好征地拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的協(xié)商制定和地表附著物、建筑物及構(gòu)造物的現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查登記等前期各項(xiàng)準(zhǔn)備工作，保障項(xiàng)目征地按期完成，特別是控制性工程先行占地要迅速協(xié)調(diào)落實(shí)。依照市政府文件確定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和與各縣(區(qū))政府及協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)組協(xié)商制定的補(bǔ)償方案，實(shí)行統(tǒng)征包干，由國土部門或縣(區(qū))協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)組直接負(fù)責(zé)，簡化補(bǔ)償工作程序，中間不再多設(shè)環(huán)節(jié)，形成清晰的責(zé)、權(quán)、利工作體系，方便責(zé)任追究。c.由市(縣)人大代表、村民代表、地方新聞廣電機(jī)構(gòu)以及項(xiàng)目業(yè)主單位共同組成征地拆遷補(bǔ)償監(jiān)督機(jī)構(gòu)，全過程嚴(yán)格監(jiān)督和規(guī)范征地補(bǔ)償資金的使用和分配。地方人民政府是國家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，是國家行政機(jī)關(guān)，負(fù)責(zé)管理各自行政區(qū)域內(nèi)的一切行政事務(wù)。因此，征地拆遷協(xié)議由高速建管處與市政府簽訂總補(bǔ)償合同，市政府與縣政府簽訂分包合同，以此類推，縣對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)村，村對(duì)個(gè)戶，能夠得到被征遷群眾較好地認(rèn)可。國土部門則應(yīng)不定期公布征遷標(biāo)準(zhǔn)和相關(guān)補(bǔ)償信息，增加補(bǔ)償透明度。d.業(yè)主(即建管指揮部)可以專職于紅線用地(包括林地)的手續(xù)辦理，協(xié)調(diào)“三電”的拆遷，征地拆遷方面可協(xié)同監(jiān)督機(jī)構(gòu)對(duì)全線征遷過程和資金到戶情況全程進(jìn)行監(jiān)督。另外，必須要保證各縣工作經(jīng)費(fèi)和征遷補(bǔ)償金的足額到位。e.通過以上各機(jī)構(gòu)的工作內(nèi)容闡述，形成以下工作關(guān)系框圖見圖1。

2)做到五個(gè)統(tǒng)一。臨離高速公路征地拆遷涉及呂梁市四個(gè)縣(區(qū))十一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，牽涉面廣，又都是革命老區(qū)，貧困山區(qū)，情況復(fù)雜，工作艱難。在工作中，我們經(jīng)常會(huì)遇到這樣那樣的各種困難，比如說:在臨離高速征地工作中，離石區(qū)作為呂梁市中心城市，城市建設(shè)整體規(guī)劃靠前，被征地農(nóng)民要求按照該區(qū)招拍掛出讓土地的價(jià)格來予以征地補(bǔ)償;房屋拆遷時(shí)由于立地條件太差要求提高安置補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn);在政府已經(jīng)公告告知需要征收的土地范圍內(nèi)，搶種搶栽，或增加地面上的附著物、建筑物的數(shù)量或面積;在年久廢棄窯洞補(bǔ)償上漫天要價(jià);認(rèn)為政府制定的臨時(shí)占地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低而阻攔施工等。面對(duì)這些問題，我們要做的不是口若懸河、夸夸其談、推諉扯皮，而是務(wù)實(shí)，是研究和討論解決這些難題的具體辦法。“君子恥其言而過其行”。要在做工作時(shí)沉得下來，遇到困難時(shí)站得出來，面對(duì)責(zé)任時(shí)扛得起來，待人待事不擺架子、不繞路子、不打幌子，事前有工作謀劃，事中有積極實(shí)踐，事后有監(jiān)督反饋。具體到分項(xiàng)工作中，要對(duì)征用土地面積的計(jì)量、地上附著物的清點(diǎn)以及房屋的丈量評(píng)估實(shí)事求是，并及時(shí)做好登記造冊(cè)、綜合匯總，存檔備查;對(duì)施工爆破影響民居、運(yùn)輸車揚(yáng)塵、壞路、田間路被破壞造成村民春耕秋收困難等引起的施工干擾問題想方設(shè)法予以解決，這樣才能把征地拆遷和地方協(xié)調(diào)工作搞好。a.統(tǒng)一思想。按照有關(guān)法律、法規(guī)和規(guī)定，結(jié)合即將出臺(tái)的制度進(jìn)行征地拆遷工作，同時(shí)做好群眾工作，維護(hù)好群眾的根本利益。以為民、便民、利民的舉止，營造良好的路地關(guān)系，為項(xiàng)目建設(shè)創(chuàng)造寬松的外部環(huán)境。b.統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。盡量避免補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不一的現(xiàn)象，減少人為的、政策上的盲區(qū)和漏洞。在征地拆遷補(bǔ)償上要嚴(yán)格執(zhí)行既定標(biāo)準(zhǔn)，任何單位任何人不得擅自改變標(biāo)準(zhǔn)、不準(zhǔn)隨意表態(tài)、不準(zhǔn)亂開口子，防止出現(xiàn)攀比，引起不良連鎖反應(yīng)。c.統(tǒng)一做法。根據(jù)省政府和各地政府下發(fā)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)文件，由各市縣國土部門統(tǒng)一依照附著物調(diào)查結(jié)果一次性足額補(bǔ)償?shù)綉簦虚g不再設(shè)置任何環(huán)節(jié)，防止補(bǔ)償款變相截留。d.統(tǒng)一步驟。測(cè)量放線由項(xiàng)目管理部門原設(shè)計(jì)單位進(jìn)行，各縣負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)放線中遇到的問題，負(fù)責(zé)邀請(qǐng)電力、電訊、土地、林業(yè)和相關(guān)鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、村及征拆遷戶共同參加。全線統(tǒng)一行動(dòng)，防止出現(xiàn)相鄰段根據(jù)放線情況進(jìn)行搶種、搶栽、搶建等事件。e.統(tǒng)一調(diào)度。地方協(xié)調(diào)問題不僅僅在于占地、取土，安置補(bǔ)償、電力電訊、軍用設(shè)施等設(shè)施的補(bǔ)償和拆遷也是一直制約工程進(jìn)度的重要因素。市政府應(yīng)統(tǒng)一調(diào)度，委托中立的評(píng)估部門對(duì)涉及拆遷的設(shè)施進(jìn)行合理評(píng)估，業(yè)主對(duì)其進(jìn)行合理補(bǔ)償。

圖1 工作關(guān)系框圖

3 結(jié)語

搞好高速公路征地拆遷和地方協(xié)調(diào)管理服務(wù)工作，必須認(rèn)真把握有關(guān)公路建設(shè)的政策和法規(guī)，建章立制，狠抓落實(shí)，密切團(tuán)結(jié)地方各方智慧和力量，拓展協(xié)調(diào)模式，提高協(xié)調(diào)效率，以實(shí)現(xiàn)工程順利完工和構(gòu)建和諧高速為根本宗旨。