新型城鎮(zhèn)化背景下中國的新區(qū)建設(shè)與土地集約利用

方創(chuàng)琳， 馬海濤

（中國科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所， 北京 100101）

新型城鎮(zhèn)化背景下中國的新區(qū)建設(shè)與土地集約利用

方創(chuàng)琳， 馬海濤

（中國科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所， 北京 100101）

研究目的：針對新型城鎮(zhèn)化背景下中國新區(qū)建設(shè)以及新一輪新區(qū)建設(shè)熱引發(fā)的土地資源浪費等現(xiàn)實問題，分析中國新區(qū)建設(shè)的現(xiàn)狀特征及其與土地集約利用的矛盾關(guān)系，提出新區(qū)開發(fā)與土地集約利用對策。研究方法：綜合分析與案例分析法。研究結(jié)果：中國新區(qū)建設(shè)數(shù)量不斷增多，規(guī)模越建越大；新區(qū)與主城及原有行政區(qū)劃存在錯綜復(fù)雜的關(guān)系；部分新區(qū)圈而不建，造成新一輪土地浪費，與土地利用規(guī)劃不協(xié)調(diào)；新區(qū)與主城功能趨同，造成設(shè)施重復(fù)建設(shè)，與城市總體規(guī)劃不協(xié)調(diào)；新區(qū)建設(shè)普遍超前，人口規(guī)模偏小，基礎(chǔ)設(shè)施浪費嚴重；新區(qū)建設(shè)的投資規(guī)模巨大，加大了地方債務(wù)風(fēng)險。研究結(jié)論：把新區(qū)建設(shè)作為協(xié)調(diào)“三規(guī)關(guān)系”的重要試驗平臺，協(xié)調(diào)目標、坐標、指標、限標“四標”之間的關(guān)系，提高新區(qū)建設(shè)的產(chǎn)業(yè)集中度和用地集約度；在土地利用規(guī)劃指導(dǎo)下，加強審批監(jiān)管，合理界定并嚴格控制新區(qū)規(guī)模和數(shù)量；優(yōu)化新區(qū)建設(shè)用地，提高新區(qū)土地集約利用效率；合理運用土地增減掛鉤機制，為新區(qū)建設(shè)提供適度的用地保障；新區(qū)建設(shè)體現(xiàn)“產(chǎn)城一體”的要求，把新區(qū)建成產(chǎn)業(yè)功能區(qū)和城市功能新區(qū)。

土地利用；新區(qū)建設(shè)；存在問題；新型城鎮(zhèn)化

中國正處在城市化發(fā)展的快速成長階段，在新型城鎮(zhèn)化背景下，未來中國將走高效、低碳、生態(tài)、環(huán)保、創(chuàng)新、智慧、平安的新型城鎮(zhèn)化道路，但城市化進程將面臨日益嚴峻的供地壓力[1]。研究表明，1980—2005年中國城市化水平每增加一個百分點，所占用的建設(shè)用地為1004 km2，2006—2030年，中國城市化進程每增加一個百分點，所占用的建設(shè)用地將達3460 km2，是前者的3.45倍，而且未來批地難度越來越大[2]，也就是說，未來中國推進城鎮(zhèn)化面臨著日益嚴峻的土地供應(yīng)保障瓶頸。在這種情況下，一些地方將新區(qū)開發(fā)作為爭取城鎮(zhèn)化用地的重要手段[3]。自浦東新區(qū)開發(fā)建設(shè)以來，各地紛紛效仿建設(shè)新區(qū)，出現(xiàn)了新區(qū)規(guī)劃與開發(fā)熱潮[4]。

1 中國新區(qū)建設(shè)的現(xiàn)狀特征

1.1 新區(qū)建設(shè)數(shù)量不斷增多，規(guī)模越建越大

新區(qū)是城市空間擴張的一種形式，是中國改革開放后城市化進程的重要支撐和空間表現(xiàn)[5-6]。據(jù)不完全統(tǒng)計，截至2013年2月底，全國在建的各類新區(qū)達105個（圖1），其中國家批準的新區(qū)13個，省級政府批準的38個，市級政府批準的64個；按照規(guī)劃面積劃分，超過1000 km2的新區(qū)19個，500—1000 km2的新區(qū)10個，100—500 km2的新區(qū)約40個。

就國家級新區(qū)來說，2010年之前近20年只批準了3個，即上海浦東新區(qū)（1992年）、天津濱海新區(qū)（2006年）和重慶兩江新區(qū)（2010年），此后于2011年批建了舟山群島新區(qū)、2012年批建了蘭州新區(qū)和南沙新區(qū)。就省級新區(qū)來說，中部地區(qū)的河南省最為典型。2010年2月—2013年1月，不足3年先后在河南全省18個地級市范圍內(nèi)批準成立了14個省級新區(qū)。再加上已有的鄭州新區(qū)和洛陽新區(qū)，目前共有16個城市新區(qū)，總面積達5047 km2（表1）。

1.2 新區(qū)建設(shè)面積不斷擴大，主要集中在東中部地區(qū)

目前已經(jīng)統(tǒng)計的新區(qū)規(guī)劃總面積達到7.30萬km2，接近2010年全國城市建成區(qū)面積3.18萬km2的兩倍。截至2012年底，中國已有30個新區(qū)的單體面積超過400 km2，面積超過1000 km2的城市新區(qū)也已達到19個，其中黃河三角洲新區(qū)（高效生態(tài)經(jīng)濟區(qū)）是目前所有新區(qū)面積最大的，達2.65萬km2。在面積超過1000 km2的19個新區(qū)中，東部沿海地區(qū)占了12個，西部地區(qū)有6個，中部地區(qū)僅有1個，這反映出當前中國的新區(qū)建設(shè)主要集中于東部地區(qū)，中西部地區(qū)所占份額還較小，新區(qū)建設(shè)在區(qū)域上存在差異（表2、表3）。

1.3 新區(qū)與主城及原有行政區(qū)劃存在錯綜復(fù)雜的關(guān)系

整體上看，新區(qū)的開發(fā)建設(shè)一般采用的開發(fā)管理模式為：由政府控股的城市開發(fā)投資公司作為投資主體，成立黨工委和管委會作為政府派出機構(gòu)進行管理，并給予土地征收、銀行信貸、財政稅收等方面的優(yōu)惠和扶持政策。實際上，具體的管理方式多樣，與新區(qū)與主城及行政區(qū)的關(guān)系錯綜復(fù)雜有關(guān)。從區(qū)位上看，中國現(xiàn)有的城市新區(qū)多數(shù)毗鄰城市主城區(qū)，與主城區(qū)保持密切的聯(lián)系和功能分工；但也有遠離主城區(qū)的“飛地”型新區(qū)，如鄂爾多斯康巴什新區(qū)、蘭州新區(qū)等[7]，主要原因是主城區(qū)周邊缺少可利用的土地資源。從行政區(qū)劃關(guān)系上看有：（1）“合一”模式，如浦東新區(qū)、天津濱海新區(qū)、舟山群島新區(qū)等；（2）“內(nèi)含”模式，新區(qū)位于行政區(qū)內(nèi)部的特定區(qū)域，如鄭東新區(qū)、鐵西新區(qū)等；（3）“整合”模式，新區(qū)跨相鄰幾個行政區(qū)的特定區(qū)域，如兩江新區(qū)跨重慶江北、渝北、北碚3區(qū)，西咸新區(qū)和天府新區(qū)都跨多個縣、市、區(qū)。

表1 河南省近年來新區(qū)設(shè)立情況Tab.1 Several new districts established in Henan Province in recent years

表2 面積超過1000 km2的中國城市新區(qū)列表Tab.2 List of new city districts of area over 1000 km2in China

表3 面積在400—1000 km2的中國城市新區(qū)列表Tab.3 List of new city districts of area between 400 and 1000 km2in China

2 新區(qū)建設(shè)與土地集約利用的矛盾關(guān)系及問題

2.1 部分新區(qū)圈而不建，造成新一輪土地浪費，與土地利用總體規(guī)劃不協(xié)調(diào)

在新一輪的新區(qū)建設(shè)中，新區(qū)規(guī)劃面積不斷增大，有的面積超過現(xiàn)有城市建成區(qū)面積，有的達到上千平方公里，有的還同時發(fā)展多個新區(qū)。其中有些新區(qū)的建設(shè)既不符合城市總體規(guī)劃，也不符合土地利用規(guī)劃，甚至占用大量的農(nóng)用地、耕地和基本農(nóng)田。許多城市規(guī)劃大面積新區(qū)，繼續(xù)沿用傳統(tǒng)的“攤大餅”式粗放發(fā)展模式，既造成農(nóng)用地和耕地的流失，也導(dǎo)致土地資源的浪費和低效利用[7]。另外，大面積的規(guī)劃，普遍存在著圈而不建的現(xiàn)象，打著新區(qū)建設(shè)的幌子，謀取國家在稅收、政策、土地等方面的優(yōu)惠政策，致全局及長遠利益于不顧。

2.2 新區(qū)與主城功能趨同，造成設(shè)施重復(fù)建設(shè)，與城市總體規(guī)劃不協(xié)調(diào)

中國的城市新區(qū)建設(shè)中普遍存在著名不副實的現(xiàn)象。新區(qū)的“新”并非真正意義上的“新”，不是與已有城區(qū)相互支撐、互為補充，而是存在著很大的雷同之處。新區(qū)在很大程度上只是為了緩解老城區(qū)的住房、交通、資源環(huán)境的巨大壓力而選擇的策略性轉(zhuǎn)移，新區(qū)、老城的城市功能正在逐步趨同，嚴格意義上已經(jīng)不能將二者完全區(qū)分開來，這種現(xiàn)象造成了嚴重的設(shè)施重復(fù)建設(shè)以及極大的資源浪費，從而給地方政府的財政、通勤、管理等增加了新的沉重負擔。部分新區(qū)遠離城市中心區(qū)，造成職住分離，增加交通壓力。由于城市新區(qū)大多位于原有城市的外圍，在空間上與原城區(qū)相分離。例如，內(nèi)蒙古鄂爾多斯的康巴什新城，與老城區(qū)東勝區(qū)相隔超過30 km。這種新老城市的分離，造成了很大一部分城市居民“居住在老城，工作在新城”的局面，極大增加了城市居民通勤時間，增加了城市交通量，現(xiàn)實生活中交通擁堵、汽車尾氣污染于此也都不無關(guān)系。

2.3 新區(qū)建設(shè)普遍超前，人口規(guī)模偏小，基礎(chǔ)設(shè)施浪費嚴重

與新區(qū)建設(shè)形成鮮明對比的是城市新區(qū)的人口數(shù)量偏小。目前，在中國數(shù)百個城市新區(qū)中，除了幾個國家級新區(qū)人口規(guī)模較大外，其余新區(qū)人口規(guī)模均較小，絕大多數(shù)新區(qū)的人口規(guī)模屬于幾十萬的級別，部分新區(qū)人口不足十萬人，甚至低于一萬人。新區(qū)人口規(guī)模偏小不僅制約交通、供水、供電、信息、污水和垃圾處理等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，同時造成已建成基礎(chǔ)設(shè)施的資源浪費和低效利用，而且不利于商業(yè)、教育、醫(yī)療、餐飲、娛樂等服務(wù)設(shè)施和功能的進入和壯大，難以形成持續(xù)擴大和升級的消費需求和服務(wù)需求，造成新區(qū)在很長時期內(nèi)缺少人氣和商氣，違背新區(qū)設(shè)立的目標。

2.4 新區(qū)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱，難以有效支撐新區(qū)經(jīng)濟增長

國內(nèi)正在建設(shè)的一系列城市新區(qū)中，有的依托老城的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，有的依托各種級別的產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)，有的甚至沒有任何產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，需要在一片未開發(fā)土地上重新培育產(chǎn)業(yè)體系。盡管地方政府制定了新區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，但在招商引資、產(chǎn)業(yè)選擇、與主城產(chǎn)業(yè)競爭等方面存在很多不確定性和風(fēng)險因素。相當一部分城市新區(qū)由于基礎(chǔ)設(shè)施條件相對較差，產(chǎn)業(yè)配套能力不足，短期內(nèi)難以形成有競爭力的產(chǎn)業(yè)體系。也就不能創(chuàng)造穩(wěn)定的就業(yè)和吸引人口的聚集，新區(qū)的生產(chǎn)和服務(wù)功能難以持續(xù)培育和發(fā)揮，新區(qū)的建設(shè)和發(fā)展缺少內(nèi)在動力和有效支撐[7]。

2.5 新區(qū)建設(shè)的投資規(guī)模巨大，加大了地方債務(wù)風(fēng)險

新區(qū)的建設(shè)涉及土地征收、房屋拆遷、道路交通、水電氣熱供給、信息網(wǎng)絡(luò)、污水垃圾處理、生態(tài)綠化等，會產(chǎn)生巨大的投資需求；同時，不管是新上產(chǎn)業(yè)項目，還是傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)項目的改造升級，都需要大量的資金投入，這對新區(qū)所在城市投融資提出更高的要求。一些城市新區(qū)開發(fā)建設(shè)的投資需求動輒幾百億元乃至數(shù)千億元，遠遠超出多數(shù)中小城市的投融資能力，迫使所在城市競相通過地方政府融資平臺公司舉債融資，導(dǎo)致地方政府融資平臺公司數(shù)量膨脹，負債規(guī)模急劇攀升，地方債務(wù)性風(fēng)險不斷加大。據(jù)統(tǒng)計，截至2010年底，全國共有地方政府融資平臺公司多達萬家，地方政府性債務(wù)余額超過10萬億元。新區(qū)建設(shè)涉及的重大項目往往投資回報周期較長，部分行業(yè)和領(lǐng)域負債規(guī)模較大，一些地方政府在財政收入、資產(chǎn)變現(xiàn)等方面償債能力弱；還有一些地方政府的債務(wù)償還嚴重依賴土地出讓收入，甚至存在借新債還舊債的現(xiàn)象，進一步增加了地方政府性債務(wù)風(fēng)險隱患[7]。

3 新區(qū)建設(shè)與土地集約利用的若干建議

3.1 把新區(qū)建設(shè)作為協(xié)調(diào)“三規(guī)關(guān)系”的重要試驗平臺

長期以來，中國土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃和經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃（主體功能區(qū)規(guī)劃）“三規(guī)”之間存在不協(xié)調(diào)的關(guān)系，無法實現(xiàn)“三規(guī)合一”，由于各部門代表各自利益，未來也不可能實現(xiàn)“三規(guī)合一”，但可以實現(xiàn)“三規(guī)協(xié)同”，而實現(xiàn)“三規(guī)協(xié)同”的重要平臺就是新區(qū)建設(shè)，作為一個新區(qū)，從一開始就將三類規(guī)劃放在這一平臺上實現(xiàn)“三規(guī)合一”，協(xié)調(diào)好目標、坐標和指標“三標”之間的關(guān)系，提高新區(qū)建設(shè)的產(chǎn)業(yè)集中度和用地集約度。

3.2 在土地利用規(guī)劃指導(dǎo)下，加強審批監(jiān)管，合理界定并嚴格控制新區(qū)規(guī)模和數(shù)量

面對全國不少地區(qū)正在掀起的新一輪“新區(qū)新擴”和“新區(qū)新建”傾向，建議國家及時采取措施，清理整頓各地在建和規(guī)劃建設(shè)的各類新區(qū)，根據(jù)城市建設(shè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要，立足當?shù)刭Y源環(huán)境承載力，科學(xué)定位“新區(qū)”發(fā)展功能，提出各類“新區(qū)”科學(xué)合理的建設(shè)規(guī)模和主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，明確產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向與重點，并嚴格按照《土地管理法》和《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的規(guī)定，納入土地利用規(guī)劃和城市總體規(guī)劃之中，確保“新區(qū)”建設(shè)范圍與城市總體規(guī)劃建成區(qū)面積精準銜接，對已經(jīng)超標建設(shè)的“新區(qū)”建議限期整改，對即將超標建設(shè)的“新區(qū)”必須立即停止建設(shè)。對于不顧資源與生態(tài)環(huán)境承載能力，肆意擴大城市建設(shè)范圍、隨意占用基本農(nóng)田或變相調(diào)整基本農(nóng)田為一般農(nóng)田再占用的相關(guān)責(zé)任人做出嚴肅處理。從確保國家18億畝耕地這一紅線不可逾越的戰(zhàn)略高度出發(fā)，建議各級城市規(guī)劃和國土管理部門嚴把城市用地報批關(guān)和盲目擴張關(guān)，依法繼續(xù)實施最嚴格的土地管理制度，嚴防部分領(lǐng)導(dǎo)借城鄉(xiāng)一體化和踐行科學(xué)發(fā)展觀之名，變相圈地造城，越位撤縣改區(qū)，剝奪基層地方政府的發(fā)展權(quán)，嚴防出現(xiàn)新區(qū)“建而不營，占而不用”的屯地現(xiàn)象發(fā)生。

進一步統(tǒng)一和明確城市新區(qū)的界定和類型，從嚴管理各級城市隨意設(shè)立、自稱或改名為城市新區(qū)；制定設(shè)立城市新區(qū)的科學(xué)流程和審批程序，加強評估論證和公開公示；加強上級政府的審批和監(jiān)管，原則上應(yīng)只有國務(wù)院和省級政府擁有設(shè)立城市新區(qū)的審批權(quán)限，其他各級政府和部門不得審批設(shè)立城市新區(qū)，從制度上嚴控新區(qū)的數(shù)量；實行同級政府規(guī)劃、國土、環(huán)保、產(chǎn)業(yè)、發(fā)改等相關(guān)部門的協(xié)商會簽制度，加強同級人大、政協(xié)、社會組織、新聞媒體等機構(gòu)的監(jiān)督，不斷提高城市新區(qū)設(shè)立的規(guī)范性和民主性，從而提高新區(qū)建設(shè)的質(zhì)量。

3.3 優(yōu)化新區(qū)建設(shè)用地，提高新區(qū)土地集約利用效率

針對城市新區(qū)土地經(jīng)營粗放、空間積聚程度偏低的問題，在新區(qū)規(guī)劃中應(yīng)整合破碎、分散的各類用地功能。在城市新區(qū)空間布局上應(yīng)體現(xiàn)適度分散、相對集中的原則，利用公共交通引導(dǎo)城市開發(fā)[8]，強調(diào)土地的混合使用和密集開發(fā)策略，集中緊湊規(guī)劃城市建設(shè)用地，形成精明增長的城市發(fā)展模式。在新區(qū)開發(fā)中應(yīng)充分利用城市存量空間，加強對現(xiàn)有建成區(qū)的再開發(fā)，以減少基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)的成本，保護空地。通過整合城市各類用地，建設(shè)緊湊新區(qū)，提高新區(qū)土地集約利用效率。

3.4 合理運用土地增減掛鉤機制，為新區(qū)建設(shè)提供適度的用地保障

土地增減掛鉤機制本來是推進城鄉(xiāng)用地協(xié)調(diào)發(fā)展、提高城鄉(xiāng)土地利用效率、緩解城市建設(shè)用地的一種有效手段，但這種手段被一些地方政府用于建設(shè)新區(qū)、隨意擴大新區(qū)面積的重要機制。一些地方采用這種增加掛鉤機制，把從縣城、鄉(xiāng)鎮(zhèn)中騰退出來的建設(shè)用地全部集中于城市的新區(qū)，在某種程度上誘導(dǎo)了新區(qū)建設(shè)的用地條件。建議合理運用土地增減掛鉤機制，為新區(qū)建設(shè)提供適度的用地保障，通過增減掛鉤的新增建設(shè)用地要在城市市區(qū)、縣城、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、農(nóng)村社區(qū)之間合理進行重新配置，不可過分集中于城市新區(qū)。

3.5 新區(qū)建設(shè)體現(xiàn)“產(chǎn)城一體”的要求，把新區(qū)建成產(chǎn)業(yè)功能區(qū)和城市功能新區(qū)

長期以來，以產(chǎn)業(yè)發(fā)展為目的形成的各類開發(fā)區(qū)，普遍缺乏人性化的服務(wù)和居住功能，難以滿足人的全面發(fā)展需要，也不利于土地資源的集約節(jié)約利用。新區(qū)不是開發(fā)區(qū)，新區(qū)走的是城鎮(zhèn)與產(chǎn)業(yè)、安居與樂業(yè)相結(jié)合的道路，注重城市功能與產(chǎn)業(yè)功能的協(xié)調(diào)發(fā)展，實現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化和新型工業(yè)化共同推進。從國外經(jīng)驗看，產(chǎn)業(yè)對城市發(fā)展的支撐作用日益為人們所重視。倫敦、東京、香港、巴黎等大都市新區(qū)都在政府的規(guī)劃指導(dǎo)下發(fā)展成為具有產(chǎn)業(yè)功能的新區(qū)。城市新區(qū)開發(fā)要迅速產(chǎn)生城市綜合性社區(qū)的功能，核心是促進城市的產(chǎn)業(yè)成長。因此，必須培育城市新區(qū)產(chǎn)業(yè)集群，產(chǎn)生集群效應(yīng)，構(gòu)筑起城市新區(qū)發(fā)展的核心區(qū)域[9]。城市新區(qū)應(yīng)當致力于培養(yǎng)房地產(chǎn)、金融、保險現(xiàn)代咨詢等第三產(chǎn)業(yè)，大力發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，打造城市新的經(jīng)濟增長點。

（References）:

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（本文責(zé)編：陳美景）

New City District Development and Intensive Land Use in the Context of New-type Urbanization

FANG Chuang-lin, MA Hai-tao
（Institute of Geographic Sciences and Natural Resources Research，CAS，Beijing 100101，China）

The purpose of this paper is to analyzes the status of China’s new city district development and the conflict between the development and intensive land use, given the context of land resources inefficient use during the rush of new city district development and new-type urbanization. Methods employed are comprehensive analysis and case study. The results indicate that 1) the number and scale of China’s new city district increases continuously; 2) There exists a complex administrative relationship between the new district and the original administrative zone, as well as the main city area; 3) The latest round of land resources waste was due to that the new districts were “planned but not developed”, which did not coordinate with the land use planning; 4) The functional overlap of new district and main city area led to the overlap of providing facilities, which conflicted with urban overall planning; 5) The population in new city district did not fit for the developing speed of the new district, therefore the infrastructure is seriously wasted; 6) The risk of local debtincreased because of a very large amount of investment to the new district construction. Therefore, some countermeasures are suggested as follows. Firstly, taking the new city district as an important test platform of harmonizing the relationship between the “three rules”, and adjusting the relations among targets, locations, indicators and limit standards, so as to improve the level of industrial concentration and intensive land use in developing the new district. Secondly, with the guidance of land use planning, regulatory approval should be strengthened and the scale and number of new city district should be precisely defined and controlled. Thirdly, optimizing the construction land use could improve the efficiency of intensive land use in the new district. Then, making rational use of the policy of integrated urban and rural land readjustment could ensure appropriate land for new district construction. Lastly, the new district construction should reflect “the integration of industry and the city” and make the new district into industrial function zone and urban function area.

land use; new city district; construction; new-type urbanization

F293.2

A

1001-8158（2013）07-0004-06

2013-06-03

2013-07-06

國家社會科學(xué)基金重大項目“新型城鎮(zhèn)化背景下的中國城市空間格局優(yōu)化研究”（13&ZD027）；國家“十二五”科技支撐計劃項目（2012BAJ22B03）。

方創(chuàng)琳（1966-），男，甘肅慶陽人，教授，博士生導(dǎo)師。主要研究方向為城市發(fā)展與規(guī)劃。E-mail: fangcl@igsnrr.ac.cn