國際城鎮(zhèn)化發(fā)展對我國政策改革的啟示

■張國梅 薛 芳 崔 昊

城鎮(zhèn)化是一個(gè)國家經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展客觀形態(tài)的綜合體現(xiàn)，是一個(gè)國家由農(nóng)業(yè)化向工業(yè)化邁進(jìn)的必由之路，對于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展具有全局性、戰(zhàn)略性意義。當(dāng)前，我國城鎮(zhèn)化發(fā)展處于攻堅(jiān)階段，各種問題和風(fēng)險(xiǎn)日益凸顯。因此，借鑒國外世界各國城鎮(zhèn)化的特點(diǎn)和經(jīng)驗(yàn)，對于我國城鎮(zhèn)化又快又好的發(fā)展，意義重大。

國外城鎮(zhèn)化發(fā)展的特點(diǎn)

縱觀國外城鎮(zhèn)化發(fā)展的歷史，有以下幾種模式：一是自由市場占主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化，主要以美國為代表；二是政府調(diào)控下的城鎮(zhèn)化，主要以西歐國家為代表；三是受殖民地經(jīng)濟(jì)制約的城鎮(zhèn)化，主要以拉美國家為代表；四是打造 “都市圈”和 “城市帶”模式，以日本為主。

（一）自由市場占主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化

美國城鎮(zhèn)化經(jīng)歷了一個(gè)從聚集到分散的過程。其特點(diǎn)如下：

一是城鎮(zhèn)集聚度高。大量的小城市快速發(fā)展，逐步形成密集的城市群（帶），美國聯(lián)邦統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)把它稱之為“都市區(qū)”。從地區(qū)看，美國全國可分為3個(gè)著名的城市群 （帶）。東北部城市最為集中，形成一個(gè)城市連綿帶。這個(gè)龐大的都市群北起波士頓、南到華盛頓綿延700公里，寬約100公里。五大湖南部的工業(yè)地帶，都市化程度也很高。從密爾沃基開始，經(jīng)過芝加哥、底特律、克利夫蘭到匹茲堡，形成又一個(gè)城市連綿帶。第三大城市連綿帶在加利福尼亞州。它北起舊金山灣區(qū)，經(jīng)洛杉磯、圣迭亞戈直到墨西哥邊境。這三大城市連綿帶，規(guī)模都在世界前列，許多大城市地區(qū)已經(jīng)連成一片，往往這個(gè)城市的延伸部分卻是另一個(gè)城市的發(fā)展部分，衛(wèi)星城鎮(zhèn)和工業(yè)區(qū)相互交錯(cuò)，已難于分辨是哪一個(gè)城市的郊區(qū)了。

二是城鎮(zhèn)小而多。 美國 “小城鎮(zhèn)”有兩種概念，一種叫小城市，即“smallcity”；還有一種叫小鎮(zhèn)，即“Littletown”。美國的小城鎮(zhèn)往往是由居民住宅區(qū)演變而來，一般200人的社區(qū)就可申請?jiān)O(shè) “鎮(zhèn)”，如有足夠的稅源，幾千人的社區(qū)就可申請?jiān)O(shè) “市”。美國城市規(guī)模大小差異很大，從幾百萬人口到幾百人都有；但以3萬－10萬人口居多。近30年發(fā)展起來的大都市區(qū)、城市圈或稱為衛(wèi)星城集中起來的城市帶，是大批小城鎮(zhèn)的集合，而不是靠無限擴(kuò)張中心城市管轄范圍來實(shí)現(xiàn)城市規(guī)模。

三是交通和新技術(shù)加快城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)變。隨著制造業(yè)、服務(wù)業(yè)持續(xù)大規(guī)模地向城市集中，同時(shí)也帶來了 “城市病”問題，這種情況下，美國各級(jí)政府采取了推動(dòng)城市化擴(kuò)散的公共政策，尤其在交通方面由過去的間接扶持轉(zhuǎn)到大規(guī)模介入，出臺(tái)了 《聯(lián)邦援助公路法》等法規(guī)措施，到1995年美國擁有的1300萬英里的公路與街道已經(jīng)由高速公路從城市輻射深入了鄉(xiāng)村腹地。盡管1980年代，美國城市經(jīng)歷了 “再城市化”的復(fù)興，但1990年代之后的分散化即所謂的郊區(qū)化或 “逆城市化”浪潮勢不可擋，最終追求達(dá)到城市與郊區(qū)間人口與產(chǎn)業(yè)布局的均衡。

美國這種由聚集到分散的城鎮(zhèn)化過程映射了其特定的產(chǎn)業(yè)發(fā)展路徑，從早期的制造業(yè)、服務(wù)業(yè)到大規(guī)模的基礎(chǔ)設(shè)施和交通投資，汽車工業(yè)以及隨著分散帶來的商區(qū)分散影響的服務(wù)業(yè)。從早期的工業(yè)化促進(jìn)城鎮(zhèn)化到逐漸發(fā)展后城鎮(zhèn)化的進(jìn)程影響到經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的演變。

（二）政府調(diào)控下的城鎮(zhèn)化

西歐國家的政府調(diào)控式城鎮(zhèn)化發(fā)展模式依然建立在市場機(jī)制的基礎(chǔ)上，只不過相比美國，政府的調(diào)控在城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中發(fā)揮了更大的作用。在這種發(fā)展模式下，政府通過法律、行政和經(jīng)濟(jì)手段，有效地引導(dǎo)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展，在土地、住房、交通、環(huán)境等各個(gè)方面，政府都發(fā)揮著不可替代的作用。

以德國為例，在城鎮(zhèn)化發(fā)展的不同階段，政府通過頒布不同的法律法規(guī)來規(guī)范城鎮(zhèn)化的發(fā)展，20世紀(jì)60-70年代先后頒布了 《聯(lián)邦建設(shè)法》和《聯(lián)邦建設(shè)促進(jìn)法》，此外還先后頒布了 《地區(qū)發(fā)展中心建設(shè)大綱》和 《區(qū)域規(guī)劃指導(dǎo)原則》等，以促進(jìn)城鎮(zhèn)化健康有序地發(fā)展。

相比美國完全市場化的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式，西歐國家的城鎮(zhèn)化通過政府調(diào)控，更好地處理了城鎮(zhèn)化與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境等各方面協(xié)調(diào)發(fā)展的關(guān)系。

（三）受殖民地經(jīng)濟(jì)制約的城鎮(zhèn)化

受歷史上長期西方殖民統(tǒng)治的影響，拉美國家城鎮(zhèn)化的特點(diǎn)是工業(yè)化發(fā)展嚴(yán)重落后于城鎮(zhèn)化步伐，造成了城鎮(zhèn)化的過度發(fā)展。拉美國家由于城鎮(zhèn)化水平與西方國家接近，但是經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于西方國家，從而引發(fā)了一系列的 “城市病”，如空氣質(zhì)量惡化、水源污染、交通堵塞、住宅擁擠、貧民區(qū)無序擴(kuò)張、犯罪率上升等等，產(chǎn)生了一系列經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境問題。

（四）打造 “都市圈”和 “城市帶”模式

日本島國獨(dú)特的地理位置實(shí)質(zhì)上決定了其城鎮(zhèn)化的基本特征，城鎮(zhèn)化過程中出現(xiàn)了大都市圈現(xiàn)象，城鎮(zhèn)化成效也得到了公眾肯定。東京都市圈、大阪都市圈和名古屋都市圈的地域半徑都在50-70公里。日本正是借助于這種圈域結(jié)構(gòu)模式，較好地發(fā)揮了中心城市和城市群的綜合功能。

日本是個(gè) “加工貿(mào)易”型國家，其城市分布與結(jié)構(gòu)的突出特點(diǎn)是與臨海工業(yè)帶和港口城市密切相關(guān)，因而形成港口工業(yè)為主的城市帶是日本大城市地域結(jié)構(gòu)的另一個(gè)重要特色。明治維新以后，日本有兩個(gè)工商業(yè)中心，即東日本以東京為中心，西日本以大阪為中心，并分別與重要國際貿(mào)易港口橫濱、神戶聯(lián)結(jié)成著名的 “京濱工業(yè)帶”和 “阪神工業(yè)帶”。以此為基礎(chǔ)，在城市地域類型的構(gòu)成上就相應(yīng)地形成了 “京濱城市帶”和 “阪神城市帶”的空間結(jié)構(gòu)模式。

國外城鎮(zhèn)化發(fā)展的主要教訓(xùn)

（一）自然資源與環(huán)境代價(jià)慘重

最突出的例子就是20世紀(jì)50-60年代的世界 “八大公害”事件。以美國為例，美國在上世紀(jì)由于土地制度、機(jī)動(dòng)化和政府錯(cuò)誤的公共政策等方面的原因，使其郊區(qū)化一發(fā)不可收拾，表現(xiàn)為20世紀(jì)50年代的住宅郊區(qū)化、60-70年代的產(chǎn)業(yè)郊區(qū)化、辦公活動(dòng)郊區(qū)化的特征趨勢，在城市發(fā)展的空間格局上表現(xiàn)為沿公路線不斷向外低密度蔓延。雖然郊區(qū)化發(fā)展?jié)M足了中產(chǎn)階級(jí)追求理想居住環(huán)境的市場需求，卻使美國社會(huì)付出了巨大的資源和環(huán)境代價(jià)，其人均能源消耗為歐盟的2-3倍，人均汽油消耗為歐盟的5倍。

（二）社會(huì)環(huán)境危機(jī)重重

在城市化發(fā)展的不同時(shí)期，伴隨著城市規(guī)模的擴(kuò)大和人口的大量增加、城鎮(zhèn)化速度與工業(yè)化和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的不匹配，以及城市規(guī)劃的滯后等原因，一些城市陸續(xù)出現(xiàn)了各種 “城市病”，如環(huán)境污染、水資源缺乏、交通堵塞、住房短缺、失業(yè)、貧困、犯罪、財(cái)政拮據(jù)等一系列社會(huì)問題，城市社會(huì)環(huán)境危機(jī)重重。

（三）城鎮(zhèn)化高速期房地產(chǎn)泡沫引發(fā)經(jīng)濟(jì)危機(jī)

城市土地的稀缺性、不可移動(dòng)性與民眾對居住空間需求的急迫性之間的矛盾，極易在城鎮(zhèn)化高速期引發(fā)房地產(chǎn)投機(jī)而造成泡沫危機(jī)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1955-1972年的18年間，日本房地產(chǎn)的總資產(chǎn)上漲143倍，全國城市土地價(jià)格上漲約54倍，東京等六大城市土地價(jià)格上升128倍。1990年后，由于 “泡沫”的破滅，日本房地產(chǎn)業(yè)全面萎縮，并影響到與房地產(chǎn)相關(guān)的產(chǎn)業(yè)鏈，引發(fā)了一系列金融危機(jī)，導(dǎo)致日本經(jīng)濟(jì)持續(xù)低迷，國力大大削弱。

（四）人群互動(dòng)關(guān)系問題叢生

主要表現(xiàn)為貧富差距過大、貧民窟問題突出，引發(fā)城市危機(jī)和社會(huì)騷亂?？v觀世界城市發(fā)展史，城市貧困和貧民窟是城市化進(jìn)程中的一種普遍現(xiàn)象。貧民窟的存在，不僅影響當(dāng)代人甚至下一代人的發(fā)展，而且對社會(huì)安定造成極大威脅。一些貧民窟為黑社會(huì)所控制，成為城市犯罪的窩點(diǎn)，黑幫活動(dòng)異常猖獗。

我國城鎮(zhèn)化政策存在的主要問題

城鎮(zhèn)化的發(fā)展既要充分發(fā)揮市場機(jī)制的作用，又要充分發(fā)揮政府政策調(diào)控的作用。為此，充分認(rèn)識(shí)和切實(shí)解決我國城鎮(zhèn)化過程中政府政策調(diào)控的一些失誤問題，提高政府的政策調(diào)控效率，是我國城鎮(zhèn)化持續(xù)快速發(fā)展的前提和保障。從當(dāng)前來看，我國城鎮(zhèn)化過程中政府政策調(diào)控還存在以下值得關(guān)注的問題：

（一）以城鎮(zhèn)建設(shè)政策替代城鎮(zhèn)化政策

當(dāng)前，相當(dāng)一部分人對城鎮(zhèn)化內(nèi)涵認(rèn)識(shí)不清，把城鎮(zhèn)化發(fā)展簡單地等同于城鎮(zhèn)規(guī)模擴(kuò)張、農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移。當(dāng)然，城鎮(zhèn)化發(fā)展包含城鎮(zhèn)人口增加和城鎮(zhèn)規(guī)模擴(kuò)大，但城鎮(zhèn)人口增加和城鎮(zhèn)規(guī)模擴(kuò)大只是城鎮(zhèn)化發(fā)展的一部分而不是它的全部。這種以城鎮(zhèn)建設(shè)政策替代城鎮(zhèn)化政策，走以城鎮(zhèn)建設(shè)為中心的城鎮(zhèn)化道路，必然導(dǎo)致城鎮(zhèn)建設(shè)對資源的需求迅速上升，城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)弱化，形成虛高度城鎮(zhèn)化。

（二）一些地區(qū)政府把城鎮(zhèn)化政策與工業(yè)化政策等同化

城鎮(zhèn)化和工業(yè)化是緊密相關(guān)聯(lián)的，工業(yè)化是城鎮(zhèn)化的主要?jiǎng)恿υ?。但城?zhèn)化并不等同于工業(yè)化。城鎮(zhèn)化內(nèi)涵相對于工業(yè)化來說要復(fù)雜得多，城鎮(zhèn)化不僅僅是工業(yè)的發(fā)展，而是三次產(chǎn)業(yè)技術(shù)素質(zhì)和關(guān)聯(lián)度不斷提高的過程，也是一個(gè)隨著城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展城鄉(xiāng)生活方式一體化的過程。然而，當(dāng)前，我國有些地方政府在制定城鎮(zhèn)化政策的時(shí)候，簡單地將城鎮(zhèn)化等同于工業(yè)化，片面強(qiáng)調(diào)要在本市或本鎮(zhèn)建多少工廠、建大型制造業(yè)基地。反映在工作上，就是不惜代價(jià)招商引資，盲目上工業(yè)項(xiàng)目，但卻忽視城鎮(zhèn)化與服務(wù)業(yè)發(fā)展相互促進(jìn)、共同帶動(dòng)、互為前提的作用，忽視城市與農(nóng)村文化價(jià)值和人文環(huán)境的融合。

（三）缺乏區(qū)際城鎮(zhèn)化的協(xié)調(diào)政策

在現(xiàn)行行政體制和財(cái)政體制下，許多區(qū)域城鎮(zhèn)化過程實(shí)際上是不同規(guī)模、不同層次的城鎮(zhèn)之間以地方政府為主體分散進(jìn)行城鎮(zhèn)建設(shè)的過程。因此，在較大區(qū)域范圍內(nèi)，由于各區(qū)域城鎮(zhèn)化政策的制定都是從本區(qū)域自身利益最大化出發(fā)的，區(qū)際間的城鎮(zhèn)化政策缺乏協(xié)調(diào)性，致使區(qū)域城鎮(zhèn)體系中城鎮(zhèn)定位不清、功能雷同，不同類型的城鎮(zhèn)之間難以形成有效的分工合作關(guān)系，難以提高區(qū)域城鎮(zhèn)體系的綜合效益。

（四）城鄉(xiāng)分割的政策壁壘有待于進(jìn)一步打破

改革開放以來，為了推進(jìn)農(nóng)村城鎮(zhèn)化，我國在戶籍制度、勞動(dòng)就業(yè)制度、社會(huì)保障制度、教育制度等方面進(jìn)行了一系列變革，推動(dòng)了城鄉(xiāng)融合，但阻礙城鎮(zhèn)化發(fā)展的城鄉(xiāng)分割政策壁壘還沒有完全打破，城鄉(xiāng)資源公平自由流動(dòng)和充分競爭的宏觀環(huán)境條件還沒有完全形成。

對我國城鎮(zhèn)化發(fā)展的啟示

（一）加強(qiáng)城市規(guī)劃，強(qiáng)化政府對城鎮(zhèn)化的指導(dǎo)

綜觀各國現(xiàn)代城市發(fā)展史，可以看出，一個(gè)良好的分層次發(fā)展的規(guī)劃是城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的必然需要。制訂規(guī)劃要有創(chuàng)新意識(shí)和發(fā)展眼光，面向21世紀(jì)，充分考慮未來城市發(fā)展的新趨勢和我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對加快城市發(fā)展的要求，立足高起點(diǎn)，編制出具有超前性、分階段性和科學(xué)性的發(fā)展規(guī)劃。要注意城鎮(zhèn)化規(guī)劃與區(qū)域規(guī)劃相結(jié)合、城市形態(tài)規(guī)劃與產(chǎn)業(yè)規(guī)劃相結(jié)合、靜態(tài)規(guī)劃與動(dòng)態(tài)規(guī)劃相結(jié)合，搞好城市發(fā)展與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城市短期發(fā)展與中長期發(fā)展的有機(jī)銜接和協(xié)調(diào)。要廣泛聽取專家、群眾的意見，集思廣益，反復(fù)修改和完善城鎮(zhèn)化規(guī)劃。規(guī)劃按程序?qū)彶榕鷾?zhǔn)后，應(yīng)具有相對的法律效應(yīng)，堅(jiān)決予以實(shí)施，堅(jiān)決杜絕長官意志、行政命令干預(yù)規(guī)劃的現(xiàn)象，堅(jiān)決杜絕一任一改的短期盲目行為。

（二）以組團(tuán)式城鎮(zhèn)群發(fā)展為核心優(yōu)化城鎮(zhèn)布局

城鎮(zhèn)化發(fā)展的核心就是要不斷強(qiáng)化城鎮(zhèn)化結(jié)構(gòu)互利效應(yīng)、結(jié)構(gòu)聚集效應(yīng)、結(jié)構(gòu)開放效應(yīng)和結(jié)構(gòu)升級(jí)效應(yīng)，城鎮(zhèn)的集群發(fā)展是強(qiáng)化城鎮(zhèn)化結(jié)構(gòu)效應(yīng)的有效途徑。因此，要實(shí)現(xiàn)我國城鎮(zhèn)化發(fā)展的近期、中期和遠(yuǎn)期目標(biāo)，在編制城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃的時(shí)候，形成以組團(tuán)式城鎮(zhèn)群發(fā)展為核心的科學(xué)化城鎮(zhèn)網(wǎng)絡(luò)體系是至關(guān)重要的。組團(tuán)式城鎮(zhèn)群發(fā)展的一個(gè)最基本要求就是形成不同層級(jí)的組團(tuán)式城鎮(zhèn)群，有全國性的組團(tuán)式城鎮(zhèn)群、區(qū)域性的組團(tuán)式城鎮(zhèn)群。每一個(gè)層級(jí)的組團(tuán)式城鎮(zhèn)群都應(yīng)該有自己的核心 “龍頭”城市，有自己的腹地區(qū)域，有不同等級(jí)的關(guān)聯(lián)城市和中心城鎮(zhèn)，以及有促進(jìn)大中小城市和中心城鎮(zhèn)之間資源流動(dòng)的鐵路、公路、航運(yùn)和水路等交通紐帶形成的城鎮(zhèn)帶。

（三）加快發(fā)展農(nóng)村城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)

要實(shí)現(xiàn)農(nóng)村城鎮(zhèn)化發(fā)展的近期、中期和遠(yuǎn)期目標(biāo)，必須在重視城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃建設(shè)、建立層次分明和有機(jī)結(jié)合的城鎮(zhèn)群結(jié)構(gòu)體系的基礎(chǔ)上，要加快發(fā)展農(nóng)村城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)，不斷繁榮縣域中心城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)。這是因?yàn)?，城?zhèn)化發(fā)展的最終目標(biāo)就是通過城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，帶動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型。針對我國農(nóng)村地域廣闊，農(nóng)村人口眾多，要完成城鎮(zhèn)化目標(biāo)，僅靠大中城市的發(fā)展是很難實(shí)現(xiàn)的，必須在發(fā)展大中城市的同時(shí)，注重農(nóng)村城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，尤其是縣域中心城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，通過農(nóng)村城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，不斷提供農(nóng)民非農(nóng)化就業(yè)機(jī)會(huì)，推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型。農(nóng)村城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的核心是產(chǎn)業(yè)發(fā)展，通過培植主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，提升產(chǎn)業(yè)素質(zhì)，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，強(qiáng)化城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)與大城市產(chǎn)業(yè)、農(nóng)業(yè)的關(guān)聯(lián)，以產(chǎn)業(yè)為紐帶促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的融合。

（四）建立城鎮(zhèn)建設(shè)投融資新機(jī)制，保障城鎮(zhèn)化的資金供給

財(cái)政資金是城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金的主要來源。在發(fā)達(dá)國家，國家財(cái)政無償投入一般都占到各國城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入的50%以上。城鎮(zhèn)建設(shè)需要的大量資金，僅靠財(cái)政投入顯然不行，必須建立城鎮(zhèn)建設(shè)投融資新體制，才能保障城鎮(zhèn)化的資金供給。如可考慮完善和規(guī)范城鎮(zhèn)土地批租制度；建立和完善城鎮(zhèn)土地出讓金用途分解機(jī)制；推行特許經(jīng)營權(quán)制度，吸引外資、動(dòng)員社會(huì)資金參與城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等。

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