珠三角綠道政策研究*

梁曉明

(廣州大學(xué) 公共管理學(xué)院，廣東 廣州 510006)

隨著城市化進(jìn)程不斷加快，各種建設(shè)用地不斷擴(kuò)張，需要建設(shè)綠道來(lái)維持珠三角區(qū)域的生態(tài)平衡，改善居住環(huán)境，優(yōu)化城鄉(xiāng)布局。但綠道的建設(shè)在中國(guó)還屬于嘗試和探索階段，缺乏深入的理論研究和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。珠三角綠道政策的執(zhí)行亦存在諸多問題，影響配套服務(wù)設(shè)施的建設(shè)，不利于改變珠三角地區(qū)生態(tài)斑塊分散的現(xiàn)狀，不利于緩解城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)保護(hù)之間的矛盾。

一、珠三角綠道政策的內(nèi)涵

(一)綠道涵義

綠道是一種線形綠色開敞空間，通常沿著河濱、溪谷、山脊、風(fēng)景道路等自然和人工廊道建立，內(nèi)部設(shè)置可供行人和騎車者進(jìn)入的城市景觀游憩線路，是連接主要公園、自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、文化景觀、歷史古跡以及人口密集地區(qū)之間的綠色紐帶，有利于更好地保護(hù)與利用自然、歷史文化資源，并為人們提供充足的游憩、休閑和交往的空間［1］(P26－27)。是相對(duì)于貫穿城鄉(xiāng)的機(jī)動(dòng)車道即“快行系統(tǒng)”而言的供市民休閑的“慢行系統(tǒng)”。

(二)珠三角綠道政策的內(nèi)容

為落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，建設(shè)宜居城鄉(xiāng)，2010年初，廣東省委、省政府做出建設(shè)綠道網(wǎng)的戰(zhàn)略決策。計(jì)劃用大約三年時(shí)間，按照“一年基本建成，兩年全部到位，三年成熟完善”［2］(P51－53)的要求，在珠三角范圍內(nèi)建成總長(zhǎng)約1 678 km的綠道網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)。隨后，廣東省政府批復(fù)實(shí)施《珠江三角洲綠道網(wǎng)總體規(guī)劃綱要》，并對(duì)綠道網(wǎng)的建設(shè)進(jìn)行了統(tǒng)一部署，6條省立綠道要相互貫通并連接起200多處主要公園、風(fēng)景區(qū)、海岸河堤、歷史遺跡等發(fā)展節(jié)點(diǎn)。打造由“6條主線、4條連接線、22條支線”組成［3］(P36－40)，連通珠三角城市和鄉(xiāng)村的多層次、多功能、立體化、復(fù)合型的綠道網(wǎng)絡(luò)體系。

二、珠三角綠道政策執(zhí)行的成效及問題

(一)綠道政策執(zhí)行取得的成效

公共政策執(zhí)行是政策中的重要環(huán)節(jié)，是達(dá)到政策目標(biāo)與解決政策問題的直接途徑。研究顯示，在實(shí)施政策期間，政策方案確立的作用只占10%，剩下的90%取決于有效的執(zhí)行［4］(P364)。

珠三角各市按照《珠江三角洲綠道網(wǎng)總體規(guī)劃綱要》，紛紛開展了綠道網(wǎng)建設(shè)，整個(gè)區(qū)域已建成2 372 km的綠道網(wǎng)，使18個(gè)城際交界面能夠相互連通。增加綠化帶1 572 km，啟動(dòng)了統(tǒng)一的標(biāo)識(shí)系統(tǒng)。修建了171間驛站與休息點(diǎn)，部分綠道初步配備了自行車租賃、停車場(chǎng)、衛(wèi)生、餐飲和安全防護(hù)等相關(guān)設(shè)施。初步完成“一年基本建成”的政策目標(biāo)。

(二)綠道政策執(zhí)行中存在的問題

各地關(guān)于珠三角綠道政策實(shí)施的效果參差不齊，存在一些誤區(qū)與亟待解決的問題。政策頒布實(shí)施第一年，各市積極參與，基本完成了建設(shè)指標(biāo)。然而第二年開始，由于進(jìn)入綠道的成熟完善期，指標(biāo)難以量化，許多地區(qū)對(duì)于綠道政策的執(zhí)行出現(xiàn)懈怠現(xiàn)象，政策實(shí)施的進(jìn)展趨于緩慢，綠道缺乏管理和維護(hù)。

1.長(zhǎng)距離借道城市和公路的非機(jī)動(dòng)車道 制定政策是為了規(guī)范人們的行為，解決現(xiàn)實(shí)的社會(huì)問題，進(jìn)而使社會(huì)朝著平衡、協(xié)調(diào)、持續(xù)、健康的方向發(fā)展，達(dá)到良好的政策效果。但在珠三角綠道政策執(zhí)行中，有些地區(qū)沒有按照“需避開城市主干道”的要求進(jìn)行。出現(xiàn)把綠道線路和城市道路結(jié)合的誤區(qū)，甚至直接長(zhǎng)距離借道城市道路或公路。這種錯(cuò)誤的政策執(zhí)行方式并不能為人們打造一個(gè)綠色的慢行空間。

2.未及時(shí)劃定廊道，對(duì)生態(tài)基底保護(hù)不夠 政府實(shí)施社會(huì)管理的根本目的，是為了協(xié)調(diào)與平衡社會(huì)公眾利益。任何一項(xiàng)政策的制定和實(shí)施，首先要體現(xiàn)和滿足社會(huì)上絕大部分人的利益訴求，要將人們的眼前利益與長(zhǎng)遠(yuǎn)利益相結(jié)合。然而部分地區(qū)在執(zhí)行綠道政策時(shí)，沒有考慮人們的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益。片面追求綠道建設(shè)的長(zhǎng)度，不管綠道寬度，沒有及時(shí)劃定綠化緩沖區(qū)和綠道控制區(qū)。以致綠道不能發(fā)揮其生態(tài)功能，對(duì)綠道網(wǎng)的生態(tài)基底保護(hù)不夠。

3.部分路段雖已貫通但功能不全 政策執(zhí)行直接影響政策的實(shí)際效果。若一項(xiàng)政策在實(shí)施過程中沒有被執(zhí)行，或者沒有被完全執(zhí)行，或者被變樣了才執(zhí)行，將嚴(yán)重削弱政策的社會(huì)效力，并不能解決社會(huì)問題。而綠道政策在執(zhí)行中，很多時(shí)候是沒有被完全執(zhí)行的。部分地區(qū)只建車道，不顧配套。在相當(dāng)長(zhǎng)的綠道范圍內(nèi)，根本沒有休息點(diǎn)，停車場(chǎng)、換乘站點(diǎn)、指示牌、衛(wèi)生、安保等設(shè)施。即使有些綠道有配備設(shè)施，也不完善、功能不全，難以正常使用。

4.綠道景觀過于人工化、不生態(tài) 公共政策是政策制定者依據(jù)特定的環(huán)境條件，為了解決相應(yīng)的社會(huì)問題而制定的。不但具有針對(duì)性、地域性，還需具有一定程度的靈活性。然而，部分地區(qū)在綠道政策執(zhí)行中卻存在著機(jī)械執(zhí)行的問題，未考慮充分結(jié)合原有地形、水文等自然環(huán)境因素，仍舊采用大規(guī)模開挖的建設(shè)模式，破壞了大片自然與人工植被。沒有體現(xiàn)自然性和生態(tài)性，過于人工化。同時(shí)，各綠道風(fēng)格過于一致，缺乏地方特色。

三、影響珠三角綠道政策執(zhí)行的原因

(一)執(zhí)行主體未充分認(rèn)識(shí)綠道的真正內(nèi)涵

貫徹執(zhí)行政策的前提是學(xué)習(xí)和理解政策。若執(zhí)行者的專業(yè)知識(shí)水平不足，不能正確理解政策的內(nèi)涵和要求，容易造成對(duì)政策的曲解，導(dǎo)致執(zhí)行偏差。部分地區(qū)的執(zhí)行者未深刻認(rèn)識(shí)綠道政策的內(nèi)涵，將綠道簡(jiǎn)單理解成“非機(jī)動(dòng)車道”或“自行車道”，于是直接在已有道路上劃出一部分作為綠道;又或是將綠道政策的某一方面當(dāng)作綠道政策的全部，不建相關(guān)配套設(shè)施，不劃定綠道控制區(qū)和綠化緩沖區(qū)，忽視生態(tài)建設(shè)。

(二)多頭管理與各自為政導(dǎo)致溝通協(xié)調(diào)周期長(zhǎng)

組織功能互補(bǔ)的實(shí)現(xiàn)與政策執(zhí)行力的形成，需要良好的溝通與協(xié)調(diào)。但珠三角綠道政策執(zhí)行中，各地、各部門的溝通與協(xié)調(diào)的效果差、周期長(zhǎng)，影響政策的正常執(zhí)行。綠道的建設(shè)和管理涉及的部門眾多，造成多頭管理且沒有明確的管理主體的局面。政策的執(zhí)行有時(shí)需要在幾個(gè)市的層面開展，往往遭遇多個(gè)部門的阻力。例如對(duì)于綠道的連接問題，廣州和東莞曾多次溝通，卻未能在短期內(nèi)協(xié)調(diào)并制定出共同管理生態(tài)廊道的準(zhǔn)則，不得不繼續(xù)協(xié)商，導(dǎo)致協(xié)調(diào)的周期過長(zhǎng)。

(三)對(duì)政策的宣傳力度不足

要讓政策得到有效的執(zhí)行，首先要將公眾的思想認(rèn)識(shí)統(tǒng)一起來(lái)。政策宣傳就是統(tǒng)一公眾思想認(rèn)識(shí)的一種有效手段。同時(shí)，執(zhí)行主體只有在正確認(rèn)識(shí)政策目標(biāo)和實(shí)施措施的前提下，才可能認(rèn)真主動(dòng)地執(zhí)行政策。只有做好全面的政策宣傳，才能將政策精神真正貫徹到人們心中，得到人們的支持。珠三角綠道政策只是在報(bào)紙上進(jìn)行簡(jiǎn)單的宣傳顯然是不夠的。宣傳力度不大，公眾對(duì)綠道不了解，對(duì)綠道建設(shè)的參與和對(duì)綠道的使用不足。

(四)缺乏監(jiān)管和保護(hù)綠道的法律及制度體系

一項(xiàng)政策要想被成功的執(zhí)行，就必須和特定的政策環(huán)境達(dá)成平衡［5］(P31－33)。珠三角綠道政策執(zhí)行進(jìn)展不順，未取得預(yù)期效果，與政策環(huán)境的不理想有密切關(guān)系。中國(guó)還未出臺(tái)專門針對(duì)廊道保護(hù)的法律和法規(guī)，缺乏責(zé)任追究制度和強(qiáng)有力的監(jiān)控機(jī)構(gòu)。對(duì)政策執(zhí)行的效果沒有詳細(xì)的考核與獎(jiǎng)懲。由于缺乏法律和制度的保護(hù)，珠三角的綠廊經(jīng)常被破壞甚至毀掉。

四、完善珠三角綠道政策的建議

(一)加快綠廊控制區(qū)的劃定工作

要充分發(fā)揮綠道保持生態(tài)平衡的作用，則要加強(qiáng)對(duì)綠廊劃定工作的重視，加強(qiáng)政策執(zhí)行主體的素質(zhì)建設(shè)。執(zhí)行者要建立合理的知識(shí)體系，防止對(duì)綠道政策的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)。要加快對(duì)綠道控制區(qū)和綠化緩沖區(qū)的劃定步伐，保證綠道周邊有一定面積的綠化空間，把城市中的公園、綠地、自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)都劃歸在綠廊系統(tǒng)內(nèi)，綠化隔離帶和綠化緩沖區(qū)的建設(shè)要與綠道工程同時(shí)實(shí)施并同時(shí)驗(yàn)收。

(二)完善配套服務(wù)設(shè)施，充分發(fā)揮綠道網(wǎng)的綜合功能

政策執(zhí)行的宗旨是為廣大群眾謀福利，應(yīng)遵循政策執(zhí)行的忠實(shí)原則。即執(zhí)行者必須在全面、準(zhǔn)確理解政策的情況下，有計(jì)劃有步驟的貫徹實(shí)施。要改變綠道功能不全的現(xiàn)狀，需從游憩、環(huán)境衛(wèi)生、交通、通訊、照明、防火等方面完善綠道的配套設(shè)施。設(shè)計(jì)應(yīng)結(jié)合無(wú)障礙元素，完善各標(biāo)志、燈光系統(tǒng)，并縮短休息點(diǎn)的距離。在綠道出入口設(shè)置停車場(chǎng)和換乘場(chǎng)所，每隔一段距離要設(shè)立一個(gè)供人休息、具有手機(jī)充電與無(wú)線上網(wǎng)功能的驛站。設(shè)立自行車租賃點(diǎn)、醫(yī)療急救點(diǎn)、小賣部、消防點(diǎn)、應(yīng)急呼叫系統(tǒng)等設(shè)施。

(三)加快建立和完善綠道保護(hù)的法律法規(guī)

沒有完善的法律做后盾，綠道在管理時(shí)將面臨無(wú)法可依的尷尬局面，不知如何管理，不知如何開展各項(xiàng)維護(hù)工作。所以要加快綠道保護(hù)和管理的立法建設(shè)。充分發(fā)揮不同層級(jí)立法形式的作用，從科學(xué)決策、目標(biāo)責(zé)任制、監(jiān)督機(jī)制、責(zé)任追究等方面建立和強(qiáng)化一系列行之有效的管理綠道的基本法律制度。為開展綠道建設(shè)、加強(qiáng)綠道管理和維護(hù)等措施提供法律依據(jù)，真正形成貫徹和實(shí)施綠道政策的法律保障網(wǎng)。

(四)建立合理的管理和運(yùn)營(yíng)機(jī)制

政策執(zhí)行需要依靠一個(gè)強(qiáng)有力的政府組織，因此配置合理的執(zhí)行組織是不可或缺的。珠三角綠道政策涉及區(qū)域廣，涉及部門多，應(yīng)建立省、市、區(qū)三級(jí)聯(lián)動(dòng)管理機(jī)制。省負(fù)責(zé)統(tǒng)籌與監(jiān)管，市和區(qū)建設(shè)和管理好轄區(qū)范圍內(nèi)的綠道。明確牽頭部門，其他部門密切配合，使責(zé)權(quán)利相一致，并將綠道的建設(shè)管理納入政府工作考核。針對(duì)“條塊分割”問題，應(yīng)健全政策實(shí)施的協(xié)同管理機(jī)制。同時(shí)，使管理與運(yùn)營(yíng)相結(jié)合，建立政府主導(dǎo)、市場(chǎng)參與的多元化運(yùn)營(yíng)機(jī)制，將驛站、自行車租賃這些可以市場(chǎng)化的項(xiàng)目交由企事業(yè)單位或者個(gè)體經(jīng)營(yíng)。

［1］周 敏.“綠道”理念指導(dǎo)下的沿江城市建設(shè)實(shí)踐［J］.山西建筑，2011(24).

［2］方正興.珠三角綠道建設(shè)誤區(qū)及規(guī)劃對(duì)策［J］.南方建筑，2010(4).

［3］曾憲川.珠三角綠道網(wǎng) 推進(jìn)宜居城鄉(xiāng)建設(shè)的新舉措［J］.南方建筑，2010(4).

［4］寧 騷.公共政策學(xué)［M］.北京:高等教育出版社，2003.

［5］李成貴.政策執(zhí)行:一個(gè)需要納入學(xué)術(shù)視野的問題［J］.國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2000(3).