論社會資本與區(qū)域合作治理

楊浩楠

(嘉應(yīng)學(xué)院政法學(xué)院，廣東梅州514015)

我國經(jīng)過30多年的改革開放，經(jīng)濟建設(shè)取得了巨大的成就，但也存在一些問題，例如發(fā)展不平衡、社會治理難度增大等。為了解決這些問題，實現(xiàn)不同區(qū)域之間的合作治理是重要途徑。同時，合作治理也是社會力量不斷發(fā)展的必然結(jié)果，不論是地方政府還是一般組織，在當前以及以后的社會環(huán)境中，都無法獨自解決社會發(fā)展中的諸多問題，這就使得合作治理成為必然。另外，由于我國經(jīng)濟的發(fā)展以及融入全球化程度的加深，區(qū)域經(jīng)濟一體化使得一些傳統(tǒng)的“內(nèi)部”問題“外部化”，這也要求區(qū)域經(jīng)濟內(nèi)的各地方政府實現(xiàn)區(qū)域合作治理。

一、區(qū)域合作治理的現(xiàn)狀與不足

大體而言，實現(xiàn)良好的區(qū)域合作治理，將具有如下優(yōu)勢:(1)促進區(qū)域內(nèi)的各地方政府資源配置的合理化;(2)增強區(qū)域凝聚力，促進區(qū)域一體化發(fā)展;(3)健全互助機制，實現(xiàn)共同發(fā)展;(4)有利于政府執(zhí)政能力的提升。

隨著區(qū)域經(jīng)濟一體化與區(qū)域合作治理的進一步深入，地方政府所面臨的挑戰(zhàn)也越來越大。就現(xiàn)狀而言，最重要的是單獨的地方政府無法解決跨區(qū)域的公共治理問題，必須尋求相關(guān)地方政府合作治理的解決道路［1］。毫無疑問，制度因素在區(qū)域合作治理中起著重要作用，但也存在諸多弊端:首先，區(qū)域合作治理缺乏政治體制的強大支撐;其次，制度的形成具有滯后性;最后，制度在施行過程中缺乏靈活性。

要解決區(qū)域合作治理中的問題，必然需要制度上的調(diào)整和變革;但許多非制度因素也能對解決這一困境有所幫助，如宗教信仰、意識形態(tài)、風俗習(xí)慣、信任等。在社會學(xué)中，人們普遍認為，人的政治性格與政治行為是在一定的社會文化背景下產(chǎn)生的，區(qū)域內(nèi)共同的文化傳統(tǒng)所具有的凝聚力和向心力，能夠促進區(qū)域的交流與合作，從而推進區(qū)域合作治理的實現(xiàn)。

二、社會資本與區(qū)域合作治理的關(guān)系

在諸多非制度因素中，信任最值得注意。信任一詞的本意為相信而敢于托付。在社會科學(xué)中的信任通常被認為是一種依賴關(guān)系:值得信任的人或團體，因為其遵守道德法則、法律以及先前承諾，總會吸引更多的個人和組織與其交往和合作。合作治理是與合作型的信任關(guān)系聯(lián)系在一起的，可以認為，合作型的信任關(guān)系是與合作治理模式一道成長起來的［2］。

西方學(xué)者認為，“合作行為可以增加責任感和創(chuàng)造信任的氛圍，必然推進信任的建設(shè)”［3］。合作和信任之間這種相互促進、相互依存的關(guān)系能構(gòu)建良好的社會資本。社會資本簡單來說就是社會中的關(guān)系、信任和網(wǎng)絡(luò)［4］208。

Bourdieu認為:社會資本是社會網(wǎng)絡(luò)關(guān)系的總和，影響個人的各種回報［5］。林南認為:社會資本是一種社會網(wǎng)絡(luò)資源;它是個人所建立的社會網(wǎng)絡(luò)，個人在網(wǎng)絡(luò)中的位置，最終表現(xiàn)為借此所能動員和使用的網(wǎng)絡(luò)中的嵌入資源［6］。羅伯特·D·帕特南認為:“與物質(zhì)資本和人力資本相比，社會資本指的是社會組織的特征，例如信任、規(guī)范和網(wǎng)絡(luò)，它們能夠通過推動協(xié)調(diào)和行動來提高社會效率。社會資本提高了投資于物質(zhì)資本和人力資本的收益。”［4］205因而，社會資本就是采取推動協(xié)調(diào)和行動的方式來提高社會效率，并獲取更多的收益。社會資本主要包括信任、社會規(guī)范和關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。

(一)信任。信任是一個社會繁榮發(fā)達的重要支撐。一個社會誠信的程度越高，人們就越會自覺地在信任和互利的環(huán)境中進行社會活動，這個社會的交易成本和治理成本就會越低;同時，交易的風險就越小，治理的效果也越好?？梢哉f，信任是社會發(fā)展的潤滑劑，可以減小彼此的隔閡，增強彼此的聯(lián)系，緩解彼此間的摩擦，具有其他物質(zhì)資本和人力資本所沒有的價值。

(二)社會規(guī)范。社會資本具有社會規(guī)范的作用。社會規(guī)范不同于國家法律法規(guī)，后者是自上而下的，具有強制性。在區(qū)域治理中，相關(guān)政策和法規(guī)對不同層次的區(qū)域經(jīng)濟合作關(guān)系進行規(guī)范，是對非規(guī)范性行為作出懲罰性的制度安排［7］。社會規(guī)范是在反復(fù)交往過程中，通過博弈等方式，自下而上形成的，以互惠和信任為基礎(chǔ)，為遵守法律法規(guī)提供倫理上的支撐。如果一個社會沒有社會規(guī)范，社會就會陷入混亂和無章可循狀況。社會規(guī)定，作為社會資本，在區(qū)域合作治理中作用巨大。

(三)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。關(guān)系網(wǎng)絡(luò)作為社會資本的要素之一，在區(qū)域發(fā)展和區(qū)域合作治理中也發(fā)揮著重要的作用。社會資本的不斷積累，網(wǎng)絡(luò)關(guān)系的不斷建立，使得區(qū)域內(nèi)的聯(lián)系不斷加深，范圍不斷擴大。垂直的網(wǎng)絡(luò)，無論多么密集，無論對其參與者多么重要，都無法維系社會信任和合作［6］204-205;而橫向的網(wǎng)絡(luò)作為一種開放系統(tǒng)，組織和個人可以跨區(qū)域自由地參與到其他組織中，與其他組織和個人發(fā)生聯(lián)系，產(chǎn)生制約。區(qū)域內(nèi)社會資本的網(wǎng)絡(luò)就是一個交流的平臺，促進彼此的合作與協(xié)調(diào)。

社會資本與區(qū)域合作治理有著密切的聯(lián)系。首先，只有在具有高密度社會資本的公民社會里，才會產(chǎn)生社會對于區(qū)域合作治理的要求，而且合作治理的實現(xiàn)是建立在區(qū)域內(nèi)治理主體的高度信任的基礎(chǔ)之上的，沒有信任就不可能實現(xiàn)合作治理。雖然信任不必然使得合作出現(xiàn)，但沒有信任就肯定不會出現(xiàn)合作，更談不上合作治理了，信任是合作的必要條件。很難想象在一個沒有信任、充滿猜忌和懷疑的社會環(huán)境中，能夠產(chǎn)生并實現(xiàn)很好的合作治理。所以說，建立一種信任關(guān)系是區(qū)域合作治理的必然要求，而社會資本就是實現(xiàn)區(qū)域合作治理的前提。其次，在良好的區(qū)域合作治理過程中，治理主體在不斷的交流與合作中，關(guān)系與信任的網(wǎng)絡(luò)不斷穩(wěn)定，這有助于區(qū)域內(nèi)社會資本的積累和發(fā)展。也就是說，信任會讓人更樂于也更便于合作;同時，不斷的合作與交往過程中所取得的共贏又促進了信任的增長。這種相互促進的關(guān)系，使得區(qū)域內(nèi)治理主體之間的信任關(guān)系和合作關(guān)系得到不斷穩(wěn)固;也是在這種相互的關(guān)系中，社會資本與區(qū)域合作治理緊密地聯(lián)系在一起。

三、社會資本對區(qū)域合作治理的積極效應(yīng)

帕特南說:“公民參與網(wǎng)絡(luò)孕育了一般性交流的牢固標準，促進了社會信任的產(chǎn)生。這種網(wǎng)絡(luò)有利于協(xié)調(diào)和交流，擴大聲譽，因而也有利于解決集體行動的困境?！保?］在集體行動中，個人“搭便車”的行為是集體行動困境的根源，集體行動失敗就是因為成員之間缺乏必要的信任和信息溝通，而社會資本就是關(guān)系、信任和網(wǎng)絡(luò)，因而是解決集體行動困境的基礎(chǔ)。在區(qū)域合作治理中，如果缺乏良好的社會資本，那么區(qū)域內(nèi)成員就不能相互信任而形成穩(wěn)固的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，就會產(chǎn)生集體行動的困境，也不能很好地實現(xiàn)區(qū)域合作治理。在區(qū)域合作治理中，社會資本產(chǎn)生的積極效應(yīng)主要有:

(一)更具靈活性。在區(qū)域合作治理過程中，如果一味按照法律、法規(guī)及政府制定的各項規(guī)章來實現(xiàn)的話，那么總會出現(xiàn)滯后的現(xiàn)象，也就是說，制度的產(chǎn)生通常是治理問題發(fā)生之后，再通過相關(guān)的程序來形成各項決議和法規(guī)。這樣一來，制度總是落后于現(xiàn)實情況，從而導(dǎo)致很多問題不能及時得到解決，治理的目的也不會很好地得以達成，即便是再完整再科學(xué)的制度體系，也不免會有遺漏或是不合理的方面。同時，時間的推移、社會的進步、新事物新情況的產(chǎn)生，也會導(dǎo)致原來的制度過時。所以拋開非制度因素而一味追求制度建設(shè)是不可取的。擁有良好社會資本的區(qū)域合作治理，是一種橫向參與型的治理模式。在合作治理過程中，治理主體能夠根據(jù)具體情況的變化，在法律和協(xié)議的框架之下，依照互惠互利的原則，實時調(diào)整合作方式，避免在沒有明確制度規(guī)范的情況下，利用治理主體之間的關(guān)系和信任及時解決遇到的治理難題。同時，良好的社會資本能夠避免互相扯皮、推諉的情況，還能夠靈活利用彼此的信任和網(wǎng)絡(luò)，有效地實現(xiàn)靈活的治理，在法律和制度允許的情況下，創(chuàng)造出更多科學(xué)合理的合作模式和治理形式。

(二)降低風險成本。風險成本指的是由于風險的存在與風險事故發(fā)生之后人們所必須支出的費用和預(yù)期經(jīng)濟利益的減少。在區(qū)域合作治理過程中，也存在風險成本。風險成本主要包括三個方面:第一，風險損失的實際成本;第二，風險損失的無形成本;第三，預(yù)防或控制風險的成本。良好的社會資本的存在，能夠增強治理各方信任提高、關(guān)系加深、網(wǎng)絡(luò)緊密，在風險發(fā)生時共同承擔風險損失，減小實際成本;還能夠利用整體的力量降低和修補風險損失;同時治理各方還可以統(tǒng)籌規(guī)劃，共同預(yù)防和控制風險，減小用于風險控制和預(yù)防的重復(fù)投資，降低預(yù)防和控制風險的成本。如果缺乏良好的社會資本作為依托，那么合作各方出于對風險抵抗的需要，首先會加大對預(yù)防風險和控制風險的投入。這樣的投入就是對公共資源的一種浪費，并且也不一定能取得很好的效果。

(三)縮短磨合時間，減小磨合成本。區(qū)域內(nèi)不同的組織之間或個體之間，要實現(xiàn)合作治理，首先就要有一段時間的磨合，磨合得好壞，不僅關(guān)系到當下的合作狀態(tài)，而且對于未來很長一段時期的合作和發(fā)展也會產(chǎn)生巨大的影響。主體之間如果能夠?qū)崿F(xiàn)很好的磨合，那么合作各方就能快速并準確地尋找到合適的合作模式，在減少不必要的資源浪費的同時也能促進合作治理得到更好、更快的發(fā)展;在信任的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)里，區(qū)域內(nèi)的磨合的阻力就會減小，磨合的時間也會縮短。磨合的過程是不斷博弈、相互摩擦的過程，在此過程中就會產(chǎn)生一定的磨合成本，根據(jù)磨合狀況的不同，磨合的成本也有大有小。在合作治理過程中的主體就是尋求如何減小摩擦，以達到磨合成本最小。良好的社會資本能起到潤滑劑的作用，幫助合作雙方減小摩擦，降低磨合成本。一旦區(qū)域內(nèi)的要素集聚和地區(qū)資源稟賦磨合成功，進而內(nèi)化為創(chuàng)新機制，這個區(qū)域?qū)A得長遠的競爭優(yōu)勢［9］。

(四)加強區(qū)域凝聚力。強大的區(qū)域凝聚力對于區(qū)域一體化的推進以及區(qū)域合作治理的順利開展具有重大意義。強大的區(qū)域凝聚力，不僅能夠抵抗外界對于本區(qū)域發(fā)展的侵害，同時能夠促使區(qū)域內(nèi)治理主體形成同一的心理狀態(tài)，形成共同的治理目標，從而產(chǎn)生巨大的治理合力。在同一區(qū)域的不同主體之間，不同主體的機會主義很可能會傷害到不知情主體的利益，同時又使得知情主體受益。收益區(qū)的地方政府在利益的驅(qū)動下，對微觀主體的機會主義行為可能采取支持或放任的態(tài)度，從而加劇潛在的或顯性的區(qū)域矛盾與沖突［10］。社會資本能夠把組織與組織、個體與個體、個體與組織之間的關(guān)系向著更廣和更深的方向發(fā)展，從而形成一種更高層次的信任網(wǎng)絡(luò)，這種更高層次的信任網(wǎng)絡(luò)就屬于凝聚力。在區(qū)域合作治理中，當這種凝聚力不斷積累和增強的時候，區(qū)域內(nèi)的單獨的地方政府、組織或個人，就能夠形成更廣泛和更深入的聯(lián)系，增強這些治理主體對于整個區(qū)域的認同感和自身的歸屬感。這種認同感和歸屬感是區(qū)域合作治理的基礎(chǔ)和保障;同時，區(qū)域凝聚力的加強，使得合作治理各方形成更大的寬容和包容的情境，減小了區(qū)域合作治理的阻力，推動區(qū)域合作治理順利進行。

(五)降低治理成本，優(yōu)化治理效果。在區(qū)域合作治理過程中，如果治理雙方缺乏信任和交流，那么就很難對區(qū)域內(nèi)資源進行很好的整合和適當?shù)姆峙?，從而產(chǎn)生各自為政、地方保護的現(xiàn)象。這些現(xiàn)象的出現(xiàn)，勢必導(dǎo)致各地方政府不能遵守合作治理的宗旨，在治理過程中只參考本地區(qū)的情況，進行治理的投資;而這種投資形式必然會導(dǎo)致治理投資的重復(fù)，使得整體治理成本增加，這對合作治理和區(qū)域一體化的推進是非常有害的。隨著區(qū)域一體化程度的不斷深入，區(qū)域間各個領(lǐng)域的交流與合作會持續(xù)增多，彼此間的關(guān)系也會更加復(fù)雜。在這樣的情況下，公共問題的性質(zhì)也會發(fā)生很大的變化，公共治理的難度也會增加，單獨的一個地方政府在面對如此復(fù)雜的公共治理問題時，將是鞭長莫及。如果區(qū)域內(nèi)擁有足夠良好的社會資本，區(qū)域內(nèi)各級政府及其他治理主體，首先，會比較容易地從制度上形成一套完整科學(xué)的合作治理的方案，在進行合作治理的投資時，就能夠很好地統(tǒng)籌區(qū)域內(nèi)的資源，根據(jù)區(qū)域內(nèi)的實際情況進行科學(xué)規(guī)劃，較少資源浪費;其次，在區(qū)域合作治理過程中，各地方政府在復(fù)雜的公共治理難題面前，會做到充分地協(xié)調(diào)和溝通，治理各方充分地信任和交流，復(fù)雜交錯的治理難題也會迎刃而解，達到治理效果大大提升的目的。

通過以上分析可以發(fā)現(xiàn)，社會資本在區(qū)域合作治理中起著非常重要的作用。區(qū)域合作治理中的社會資本培育可以從三個方面入手:(1)以制度為基礎(chǔ)，構(gòu)建良好的長效溝通協(xié)調(diào)機制。非制度因素與制度因素其實是相互補充、相輔相成的，而不是彼此對立的。非制度因素能夠為制度因素例如法律、法規(guī)和政策的制定與執(zhí)行奠定基礎(chǔ);同時，制度因素也能夠促進非制度因素的增長與鞏固。政府對社會資本的培育就是通過制度的制定與制度的執(zhí)行來實現(xiàn)的。制度有對社會的規(guī)范能力，使個人與組織具有規(guī)范性與穩(wěn)定性，所以以制度為基礎(chǔ)，構(gòu)建良好的長效溝通協(xié)調(diào)機制，能夠起到保障和規(guī)范的作用，讓地方政府及組織在合作治理中能夠穩(wěn)步推進;同時，各方之間的關(guān)系和信任也得到鞏固，形成良性循環(huán)。(2)變革傳統(tǒng)觀念，不斷塑造整體意識、長遠意識和平等意識。地方政府在治理中，“地方保護主義”、“本位主義”自覺或不自覺地存在于治理主體的觀念里，這與社會資本的內(nèi)涵是背道而馳的，與區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展也是不相一致的。所以，必須擯棄傳統(tǒng)的落后的觀念，塑造整體意識、長遠意識和平等意識，讓這些意識內(nèi)化于心，最終指導(dǎo)治理的具體實踐，讓良好的積極的觀念消除治理主體間的隔閡和猜忌。(3)實現(xiàn)善治，促進公民社會的發(fā)展。改善政府的治理模式，實現(xiàn)善治，是提升社會信任度、擴大治理參與網(wǎng)絡(luò)的一個非常重要的辦法。善治的過程其實就是一種“還政于民”的過程。俞可平把善治界定為公共利益最大化的公共管理，他同時還認為:善治是政府與公民對公共事務(wù)的共同管理，是國家和公民的良好合作，是兩者關(guān)系的最佳狀態(tài)［11］。要實現(xiàn)這一狀態(tài)，政府首先要做的就是進一步放權(quán)，培育自主自治的公民社會;同時還需降低社會組織準入門檻，以法律法規(guī)為基礎(chǔ)，保障社會組織健康快速的發(fā)展，促進社會資本的不斷積累。

總體來說，雖然在區(qū)域合作治理中，制度層面的因素是區(qū)域合作治理得以順利推行和實現(xiàn)的基礎(chǔ)和保障;但同時，某些非制度層面的因素能夠克服制度因素中的一些不足，幫助區(qū)域合作治理走出困境。作為非制度因素的社會資本，能加強區(qū)域內(nèi)政府之間的信任和聯(lián)系，構(gòu)建良好的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，成為制度因素的補充，能夠為區(qū)域合作治理掃清障礙，同時也能形成另外一股治理的力量參與到區(qū)域合作治理中來。所以，區(qū)域內(nèi)良好的社會資本，對于促進區(qū)域合作治理具有重大的現(xiàn)實意義。

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