國內(nèi)保障性住房政策執(zhí)行研究述評

禹黃姣

(廣州大學(xué) 公共管理學(xué)院，廣東 廣州510006)

近年來，隨著房價的上漲，“住房難”成為繼“看病難”之后的又一熱點問題。為解決“住房難”問題，從1998年取消福利分房進(jìn)行住房改革至今，國家已出臺許多關(guān)于保障房的相關(guān)政策，基本形成以市場化為導(dǎo)向的商品房、以中低收入群體為對象的經(jīng)濟(jì)適用房、為解決夾心層困境的公共租賃房、以低收入群體為對象的廉租房為基本框架的住房保障制度。但令人遺憾的是，廉租房門檻太高、房源太少，經(jīng)適房質(zhì)量差等問題阻礙了保障性住房政策的有效發(fā)揮。國家制定的1000萬套保障性住房建設(shè)計劃，標(biāo)志著保障性住房建設(shè)進(jìn)入了高速建設(shè)期，尤其在十二五規(guī)劃中，保障性住房建設(shè)將成為政府工作的重點。

一、保障性住房政策執(zhí)行研究情況

有關(guān)我國保障性住房政策執(zhí)行情況的研究逐漸成為熱點。王長奇《地方政府住房政策執(zhí)行不力的原因探析》一文從政策執(zhí)行力角度指出住房政策執(zhí)行不力的表現(xiàn)并重點分析了執(zhí)行不力的原因。劉雪明《廉租房政策實施中的四大困境》一文指出廉租房建設(shè)亟待解決的四大問題。范曉平《經(jīng)濟(jì)適用房政策在執(zhí)行過程中存在的問題及對策》一文重點介紹經(jīng)適房政策在執(zhí)行過程中存在的問題，并且介紹了國外的經(jīng)適房政策執(zhí)行情況。陳杰《城市居民住房解決方案——理論與國際經(jīng)驗》一書介紹了住房保障的相關(guān)理論，如:住房保障的基本原理、路徑選擇、金融支持等等，以及瑞典、美國、韓國等國外住房保障的相關(guān)經(jīng)驗。張昕、張宇祥《典型國家和地區(qū)住房保障政策的經(jīng)驗與啟示》一文介紹了美國、新加坡、法國、香港等國家和地區(qū)住房保障政策的主要模式，總結(jié)值得借鑒的經(jīng)驗并對我國的住房保障政策體系提出了相關(guān)完善建議。

概括起來，關(guān)于保障性住房政策執(zhí)行的研究主要聚焦在以下方面:一是從執(zhí)行過程中存在的主要問題反思我國現(xiàn)有的保障性住房政策;二是在發(fā)現(xiàn)問題的基礎(chǔ)上分析保障性住房政策執(zhí)行不力的原因，旨在提出有效的完善對策;三是綜述國外關(guān)于保障性住房政策執(zhí)行的最新動態(tài)和研究成果，總結(jié)其他國家和地區(qū)關(guān)于保障性住房的經(jīng)驗，以推動我國保障性住房建設(shè)。

二、關(guān)于國內(nèi)保障性住房政策執(zhí)行梗阻的主要觀點

(一)保障性住房政策執(zhí)行梗阻的表現(xiàn)

韓文海指出，廉租房政策執(zhí)行過程中存在的問題主要有:地方政府重視程度不夠;廉租房房源嚴(yán)重不足;嚴(yán)重缺乏資金，融資渠道與金融工具開發(fā)不力;廉租房制度管理機(jī)制不完善。［1］董麗晶、田源認(rèn)為，保障性住房政策在運行中存在以下問題:1.保障的對象:缺乏對申請對象科學(xué)的識別機(jī)制;2.保障的定位:缺乏保障性住房的合理定位;3.保障的供應(yīng):缺乏穩(wěn)定的資源供給渠道;4.保障的運作:缺乏科學(xué)合理的輪候機(jī)制和退出機(jī)制;5.保障的機(jī)構(gòu):缺乏強(qiáng)有力的住房保障機(jī)構(gòu)。［2］概括地說，保障性住房政策執(zhí)行梗阻主要表現(xiàn)為因政策執(zhí)行信息控制力不足導(dǎo)致對目標(biāo)群體的把握失控，因政策執(zhí)行資源調(diào)配力不足導(dǎo)致出現(xiàn)資金、土地供應(yīng)瓶頸，因政策執(zhí)行行動協(xié)調(diào)力不足導(dǎo)致“商保失調(diào)”，因政策執(zhí)行過程監(jiān)控力不足導(dǎo)致保障房質(zhì)量堪憂、腐敗嚴(yán)重。

(二)保障性住房政策執(zhí)行梗阻的原因

對保障性住房政策執(zhí)行梗阻的原因，學(xué)者們研究較多。王長奇認(rèn)為，住房政策執(zhí)行不力的原因主要有:住房政策定位不清晰、住房政策科學(xué)性存在問題;中央地方政府權(quán)利責(zé)任劃分問題;地方政府追求自身利益。［3］常青認(rèn)為，我國保障房缺失的根本原因就在于國家沒有協(xié)調(diào)好住房市場各主體間的利益關(guān)系，使房地產(chǎn)商和地方政府缺乏建設(shè)保障房的動力。［4］成志剛與曹平認(rèn)為，我國城鎮(zhèn)低收入群體住房保障政策實施問題產(chǎn)生的原因有:1.缺乏專門的規(guī)范性法律作為后盾;2.缺乏專門的住房保障管理機(jī)構(gòu);3.保障性住房開發(fā)建設(shè)中存在多方利益博弈;4.低收人群體住房保障政策執(zhí)行監(jiān)督不力。［5］38－39從以上看來，保障性住房政策執(zhí)行梗阻既有宏觀原因(制度及政策環(huán)境)，又有微觀原因(政策本身及監(jiān)督等);既有政策執(zhí)行主體原因，還有目標(biāo)群體原因。

(三)完善保障性住房政策執(zhí)行的對策建議

通過對保障性住房政策執(zhí)行梗阻的原因分析，學(xué)者們提出了相應(yīng)的解決措施。成志剛、曹平指出:首先，要建立健全城鎮(zhèn)低收人群體住房保障政策及相關(guān)配套政策:明確政策對象范圍，完善金融和稅收相關(guān)配套政策，健全申請、審批和退出制度;其次，確保城鎮(zhèn)低收入群體住房保障政策的有效實施:加快住房保障立法工作，成立專門的住房保障管理機(jī)構(gòu)，明確政府對住房保障的目標(biāo)責(zé)任，加大政策實施監(jiān)督力度。［5］39－40路君平、糜云對保障房融資渠道進(jìn)行了專門的探討并提出建議:1.積極發(fā)揮商業(yè)銀行在保障房建設(shè)資金方面的作用;2.吸引保險資金積極參與支持保障房建設(shè);3.充分發(fā)揮債券市場的功能;4.積極進(jìn)行金融創(chuàng)新，引導(dǎo)多渠道資金用于保障房建設(shè)。［6］綜合來看，學(xué)者們普遍強(qiáng)調(diào)加大對保障性住房政策資源的投入、拓展融資渠道、建立健全保障性住房政策的相關(guān)法律法規(guī)、加強(qiáng)對保障性住房政策執(zhí)行的監(jiān)督等幾個方面的建議。

三、國內(nèi)保障性住房政策執(zhí)行研究的爭論焦點

(一)限價房作用大不大?

限價房政策出臺后引起了諸多爭議。支持者認(rèn)為，限價房對于當(dāng)今商品房房價越來越高，蝸居、蟻族等一系列現(xiàn)實問題的解決有著重大的現(xiàn)實意義。在一定程度上減緩了房價暴漲的壓力，增加了中低等收入人群買房的可能性，促進(jìn)了保障性住房政策的有效執(zhí)行。但是反對者同樣不少。部分學(xué)者認(rèn)為，限價房政策是政府對市場經(jīng)濟(jì)的直接干預(yù)，這還是計劃管理的思維。許小年教授曾指出，限價房的出臺混亂了住房市場信息，讓統(tǒng)計數(shù)據(jù)失真，失去應(yīng)該有的反映市場供求關(guān)系變動的作用，讓人無所適從。限價房具體限多少?限價的依據(jù)是什么?官方意見是參照市場可比價格，按照市場價格的70%或80%。但是又是根據(jù)什么來定這個折扣率?而且這么大的差價幅度空間，尋租腐敗空間瞬間增大等等一系列問題引起了學(xué)者們的質(zhì)疑。陳杰在《城市居民住房解決方案—理論與國際經(jīng)驗》一書中提到限價房導(dǎo)致雙重社會福利損失，它并不能抑制房價虛高，相反還可能使虛高的房價被放大，更加膨脹。［7］他認(rèn)為限價房并不能真正幫助到窮人，因為老百姓并沒有得到“低價”的實惠，真正的實惠還是被開發(fā)商搶占了。政府在限價房的買入資格和轉(zhuǎn)讓條件等難題面前沒有能力做到既公平又效率。所以調(diào)節(jié)供需關(guān)系比直接調(diào)節(jié)價格更具有實際意義。

(二)經(jīng)適房要不要停建?

青年蟻族、雙困家庭、農(nóng)民工這類城市弱勢群體的住房保障問題暴露了經(jīng)適房政策的諸多缺陷。在此背景下，當(dāng)前占保障性住房主流地位的經(jīng)適房受到了普遍的質(zhì)疑，研究者們提出要停建經(jīng)適房，興辦公共租賃房(以下簡稱公租房)的政策建議。經(jīng)濟(jì)學(xué)家茅于軾先生也曾指出:最迫切需要解決的不是買房子，而是有一個合理的地方住，經(jīng)適房政策要趕緊停下來，大力發(fā)展廉租房?？偨Y(jié)起來，要求取消經(jīng)適房而興建公租房或廉租房的理由主要來自于兩個方面:一是公租房在發(fā)達(dá)國家和地區(qū)的成功實踐，如美國、瑞典和香港，給我國提供了豐富的經(jīng)驗;二是經(jīng)適房政策在執(zhí)行中出現(xiàn)許多難以解決的問題，甚至尋租丑聞，暴露了經(jīng)適房政策的弊端。但是張齊武，徐燕雯對此并不認(rèn)同，他們認(rèn)為不管是經(jīng)適房還是公租房政策，如果在實施時缺乏市場機(jī)制，根據(jù)組織有限理性理論，計劃與命令式的管理弊端將依舊存在，不利于反腐敗，也難以消除部分項目使用低效的矛盾;而且當(dāng)保障范圍逐步擴(kuò)大時，多元化的保障產(chǎn)品和方式可能更易于滿足保障對象的多樣化的住房需求。［8］

(三)以租為主，還是以售為主?

大力發(fā)展公共租賃房(以下簡稱公租房)被認(rèn)為是非常必要的，一些學(xué)者倡議用租賃方式替換經(jīng)適房以出售為主的保障方式。［9］大多數(shù)學(xué)者認(rèn)為以租為主替代以售為主是明智之舉，這既可以解決低收入者的住房問題，又不會損害到商品房市場的利益。因為政府需要保證的是“人人有房住”而不是“人人有住房”，政府向保障對象提供大量可供租賃的住房符合保障性住房的保障性質(zhì)。保障性住房應(yīng)當(dāng)側(cè)重于租賃而非出售，租賃符合大多數(shù)低收入群體、政府以及市場的利益，這一點在學(xué)術(shù)界已形成共識?！笆濉币?guī)劃中明確提出要使公共租賃住房成為保障性住房的主體。3月份，《廣東省住房保障制度改革創(chuàng)新方案》表示將把全省現(xiàn)有的廉租住房、直管公房和公共租賃住房等保障性住房合并管理、并軌運行，統(tǒng)一歸類為公共租賃住房，只租不售，而現(xiàn)有的經(jīng)適房將在兩年內(nèi)賣完。

四、國內(nèi)保障性住房政策執(zhí)行研究的簡短評論

鑒于保障性住房政策在執(zhí)行過程中存在諸多問題，眾多學(xué)者提出了相應(yīng)的解決措施，但問題依然存在，解決成效不大。所以關(guān)于保障性住房政策執(zhí)行的研究還有待進(jìn)一步深入。作為保障性住房政策的執(zhí)行主體，地方政府為什么不執(zhí)行?如何才能提高地方政府的執(zhí)行力?保障性住房政策執(zhí)行的中間協(xié)作者——房地產(chǎn)公司為什么不積極?怎樣提高其積極性?保障性住房政策的目標(biāo)群體為什么不愿退?如何才能更好地提高保障性住房政策執(zhí)行的有效性，使保障性住房政策惠及更多人?上述眾多問題值得我們進(jìn)一步探討。

［1］ 韓文海.廉租房政策執(zhí)行的困境及解決對策［J］. 遼寧經(jīng)濟(jì)，2008(7):23.

［2］ 董麗晶，田源.保障性住房運行過程中的問題及對策研究［J］.管理現(xiàn)代化，2011(5):45－46.

［3］ 王長奇.地方政府住房政策執(zhí)行不力的原因探析［J］.法商論壇，2010(4):30.

［4］ 常青.試論我國保障房存在的問題及解決對策［J］. 中國市場，2011(45):40.

［5］ 成志剛，曹平.我國城鎮(zhèn)低收入群體住房保障政策實施的現(xiàn)狀、問題及對策［J］.湘潭大學(xué)學(xué)報:哲學(xué)社會科學(xué)版，2011(6).

［6］ 路君平，糜云.我國保障房的發(fā)展現(xiàn)狀與融資渠道探析［J］.中國社會科學(xué)院研究生院學(xué)報，2011(6):53－55.

［7］ 陳杰.城市居民住房解決方案—理論與國際經(jīng)驗［M］.上海財經(jīng)大學(xué)出版社，2009:37－39.

［8］ 張齊武，徐燕雯.經(jīng)濟(jì)適用房還是公共租賃房?—對住房保障政策改革的反思［J］.公共管理學(xué)報，2010(4):91.

［9］ 馬光紅，李憲立.建立健全保障性住房規(guī)劃建設(shè)管理體制研究——基于廉租房的視角［J］.城市發(fā)展研究，2010(4):67.