五國聯(lián)防研究(1971—1976)

程 浩

(蘇州科技學(xué)院 人文學(xué)院，江蘇 蘇州 215000)

五國聯(lián)防全稱為五國聯(lián)防組織，又被稱為《五國防御協(xié)議》組織，是1971年由英國、澳大利亞、新西蘭、新加坡和馬來西亞成立的軍事合作組織。五國聯(lián)防以1971年4月16日發(fā)布的倫敦公告為成立的標志，其正式發(fā)揮作用是在1971年11月1日，英國、澳大利亞和新西蘭三國聯(lián)合部隊司令部正式成立。1976年，澳大利亞和英國完成從馬來西亞和新加坡的撤軍，同年4月ANZUK司令部解散，標志著五國聯(lián)防結(jié)束了其歷史使命。

一、成立原因及過程

英國的撤軍計劃，破壞了東南亞地區(qū)的軍事平衡，重創(chuàng)了澳大利亞與新西蘭奉行的“前沿防御戰(zhàn)略”。當(dāng)時馬來西亞和新加坡實力太弱，還不足以單獨保衛(wèi)自己的國家安全，馬來西亞、新加坡與周邊鄰國的關(guān)系也不是很融洽，還存在著許多糾紛。因此，澳大利亞與新西蘭為了保衛(wèi)自己的國家安全，維護“前沿防御戰(zhàn)略”，不得不積極維護東南亞地區(qū)的穩(wěn)定。英國則因經(jīng)濟困難和戰(zhàn)略重心轉(zhuǎn)移等原因，不會承擔(dān)像在《英馬防務(wù)協(xié)定》中那樣繁重的義務(wù)，但為了維護與英聯(lián)邦盟友之間的友好關(guān)系，英國又不可能一走了之，所以五國政府希望建立一種能被各方所接受的軍事合作組織取代《英馬防務(wù)協(xié)定》，五國聯(lián)防因此而生。

成立五國聯(lián)防的談判始于1970年英國保守黨政府重新上臺后，英國保守黨政府經(jīng)過仔細評估，認為英國繼續(xù)在東南亞地區(qū)保留軍事存在，不僅有重要的軍事意義，還可以維護英聯(lián)邦團結(jié)、密切與美國關(guān)系、平息國內(nèi)對過度“歐洲化”的質(zhì)疑。于是英國政府派遣國防部長卡林頓訪問遠東，就《英馬防務(wù)協(xié)定》結(jié)束后成立一個什么樣的合作組織征求澳大利亞、馬來西亞、新西蘭與新加坡的意見，這四國一致同意成立一個以協(xié)商為主的軍事合作組織。通過新加坡會議與倫敦會議以及后續(xù)的談判，成功的解決了馬來西亞關(guān)注的叢林訓(xùn)練中心歸屬問題、新加坡軍隊訓(xùn)練問題以及租金問題，為五國聯(lián)防在1971年11月正式發(fā)揮作用排清了障礙。

二、組織結(jié)構(gòu)

五國聯(lián)防的組織結(jié)構(gòu)包含三個重要組成部分:區(qū)域統(tǒng)一防空系統(tǒng)、共同協(xié)商委員會和防空委員會。此外，為了便于指揮英國、澳大利亞和新西蘭的聯(lián)軍，三國成立了ANZUK司令部。區(qū)域統(tǒng)一防空系統(tǒng)是五國軍隊真正全都涉及的部分，是五國聯(lián)防最具有威懾力的“牙齒”;共同協(xié)商委員會只是一個協(xié)商機構(gòu)而不是執(zhí)行機構(gòu)，沒有實際的權(quán)利;防空委員會主要是監(jiān)督區(qū)域統(tǒng)一防空系統(tǒng)運作的機構(gòu);ANZUK司令部是為了方便、有效的指揮澳大利亞、新西蘭和英國的軍隊而設(shè)立的，更像是一個獨立的小集體，獨立于五國聯(lián)防的框架之內(nèi)。澳大利亞對五國聯(lián)防的貢獻最大，擔(dān)任了區(qū)域統(tǒng)一防空系統(tǒng)和ANZUK軍隊的司令官，還承擔(dān)了ANZUK軍隊的后勤保障工作，所以澳大利亞是五國聯(lián)防真正的領(lǐng)導(dǎo)者。

1.機構(gòu)設(shè)置

五國聯(lián)防包含三個主要機構(gòu):區(qū)域統(tǒng)一防空系統(tǒng)、共同協(xié)商委員會和防空委員會。區(qū)域統(tǒng)一防空系統(tǒng)又稱統(tǒng)一防空系統(tǒng)，是五國聯(lián)防組織結(jié)構(gòu)中唯一一個五國真正全都涉及的部分，負責(zé)保衛(wèi)被視為不可分割的馬來西亞和新加坡領(lǐng)空，“澳大利亞皇家空軍副元帥蘇山(R.T.Susan)是其第一任司令官”。①當(dāng)時馬來西亞和新加坡的空軍實力太弱，沒有能力獨立保衛(wèi)自己的空中安全，但如果為馬來西亞和新加坡分別設(shè)立雷達站和防空指揮體系，不僅不利于指揮，而且需要重復(fù)建設(shè)，所以組建一個統(tǒng)一的防空系統(tǒng)能有效的減少花費，提高馬來西亞與新加坡的空中防衛(wèi)能力。1971年2月11日，區(qū)域統(tǒng)一防空系統(tǒng)的總部在馬來西亞的巴特沃斯設(shè)立，9月1日正式發(fā)揮作用。［1］作為唯一一個五國真正全都涉及的機構(gòu)，五國對區(qū)域統(tǒng)一防空系統(tǒng)的貢獻是不一樣的。“防空部分主要由馬來西亞、新加坡和澳大利亞提供，英國和新西蘭只在其中起著很小的作用”。［2］澳大利亞貢獻了兩個幻影空軍中隊，“包括40架幻影戰(zhàn)斗機，其中8架在新加坡，其余的駐扎在馬來西亞的巴特沃斯空軍基地，澳大利亞貢獻的戰(zhàn)機是區(qū)域統(tǒng)一防空系統(tǒng)的‘牙齒’”。［3］18其他的組成部分包括馬來西亞和新加坡的戰(zhàn)斗機、雷達和通訊設(shè)施。由此可見，澳大利亞空軍是聯(lián)合防空體系的中流砥柱。

五國聯(lián)防還包含兩個用來實施《五國防御協(xié)議》的組織:作為高級官員定期協(xié)商論壇的共同協(xié)商委員會和負責(zé)區(qū)域統(tǒng)一防空系統(tǒng)運作的防空委員會。［4］共同協(xié)商委員會主要解決不需要遞交到上級的問題，它只是協(xié)商機構(gòu)并沒有命令指揮功能。馬來西亞和新加坡輪流擔(dān)任共同協(xié)商委員會的主席國，共同協(xié)商委員會的會晤將輪流在吉隆坡和新加坡召開，討論共同關(guān)注的影響五國聯(lián)防的問題。防空委員會負責(zé)區(qū)域統(tǒng)一防空系統(tǒng)的運作，享有監(jiān)督權(quán)，當(dāng)有問題影響到五國聯(lián)防組織時，為區(qū)域統(tǒng)一防空系統(tǒng)的司令官提供指示。共同協(xié)商委員會和防空委員會的成員都由馬來西亞的國防部秘書長和新加坡的國防部常任秘書組成，澳大利亞、新西蘭和英國相關(guān)高級委員會的高級專員也加入這兩個委員會。共同協(xié)商委員會與防空委員會之間并沒有正式的責(zé)任關(guān)聯(lián)。

在五國聯(lián)防的組織框架內(nèi)，還獨立著一個ANZUK聯(lián)軍司令部。ANZUK聯(lián)軍司令部主要指揮澳大利亞、新西蘭和英國駐扎在馬來西亞與新加坡的軍隊，大約有3300名澳大利亞軍人、2550名英國軍人和1150名新西蘭軍人，包括:“英國一個營的軍隊(駐扎在新加坡)、六艘護衛(wèi)艦、四架海上偵察機、一個直升機中隊、一艘潛艇、一艘艦艇和一支訪問部隊;澳大利亞兩個中隊的幻影戰(zhàn)斗機、一個營的地面部隊、一艘驅(qū)逐艦或者護衛(wèi)艦;新西蘭一個步兵營(在新加坡)、一艘護衛(wèi)艦?！保?］9這三個國家各自貢獻的一個營的部隊組成了28ANZUK旅。組建ANZUK聯(lián)軍的最初目的是為了便于軍隊的指揮。當(dāng)時澳大利亞擔(dān)心，如果不組建一個聯(lián)合的司令部，那么遇到事情時各國軍隊會各自為政，尤其是新西蘭。澳大利亞擔(dān)心新西蘭會左右搖擺，不利于統(tǒng)一行動。因為新西蘭不僅和澳大利亞關(guān)系密切，而且與英國也存在著傳統(tǒng)上的依賴關(guān)系。通過組建ANZUK司令部，可以有效的減少三國之間的分歧。組建成功的ANZUK司令部是一個“白人俱樂部”，它是獨立于五國聯(lián)防組織結(jié)構(gòu)內(nèi)的特殊群體，五國聯(lián)防的機構(gòu)對其沒有指揮命令功能，它只接受本國政府的領(lǐng)導(dǎo)。

2.主導(dǎo)者

哪個國家在五國聯(lián)防內(nèi)起主導(dǎo)作用是備受爭議的。英國作為這幾個國家的原宗主國，無論是經(jīng)濟實力還是軍事實力無疑是最強大的，所以有人認為英國在五國聯(lián)防中發(fā)揮著主導(dǎo)作用。而筆者認為，澳大利亞在五國聯(lián)防中發(fā)揮著主導(dǎo)作用，澳大利亞才是五國聯(lián)防真正的領(lǐng)導(dǎo)者。

英國的實力和國際影響力是澳大利亞不可比擬的，馬來西亞和新加坡都非常重視英國的存在，所以拉扎克在倫敦會議結(jié)束后的新聞發(fā)布會上說:“在這個條約下，英國對馬來西亞和新加坡的防務(wù)負責(zé)，換言之英國是主導(dǎo)伙伴?！雹谌欢?，英國對參與五國聯(lián)防并不多熱心，不想承擔(dān)過多的義務(wù)。正如英國國防參謀長所說:“英國作為五國聯(lián)防的一個參與者，所做的貢獻將取決于其它參與者的作為，隱藏的含義就是如果澳大利亞什么都不做，那么我們也什么都不做?！保?］20

雖然澳大利亞的實力和國際影響力遠遠比不上英國，但是由于東南亞地區(qū)對澳大利亞的國家安全至關(guān)重要，所以，澳大利亞不遺余力地支持、鞏固與馬來西亞和新加坡的軍事合作。新加坡也逐漸認識到英國在東南亞地區(qū)的不作為態(tài)度，希望澳大利亞承擔(dān)起保衛(wèi)馬來西亞與新加坡安全的重任。李光耀在1971年5月寫給希思的信中，鼓勵澳大利亞逐漸承擔(dān)起在馬來西亞和新加坡駐軍的獨立領(lǐng)導(dǎo)人的角色。澳大利亞貢獻了最多的軍事人員;澳大利亞貢獻的戰(zhàn)斗機是區(qū)域統(tǒng)一防空系統(tǒng)的主力;澳大利亞人擔(dān)任區(qū)域統(tǒng)一防空系統(tǒng)的司令官和ANZUK軍隊的司令官;澳大利亞還掌控著英國、新西蘭和澳大利亞在東南亞地區(qū)軍隊的后勤保障，“在澳大利亞主導(dǎo)的三國后勤保障小組中(由平民組織完成)，澳大利亞人占其中的一半，其物流體系和財政措施主要由澳大利亞制定。”［3］18此外，澳大利亞還承擔(dān)了訓(xùn)練新加坡軍隊的重任，為新加坡軍隊在澳大利亞提供訓(xùn)練設(shè)施和場地。所以，澳大利亞才是五國聯(lián)防真正的領(lǐng)導(dǎo)者。

三、作用與評價

五國聯(lián)防在這一階段很不完善，并不能算作是軍事合作組織，“觀察家評論五國聯(lián)防組織在最初只是一個政治協(xié)定而不是一個軍事聯(lián)盟?！保?］認為五國聯(lián)防在這一階段的活動很不規(guī)范，發(fā)揮的作用極其有限，五國聯(lián)防的力量弱小，不能形成很強的威懾力，如果發(fā)生軍事沖突，五國聯(lián)防并不能有效的保衛(wèi)馬來西亞與新加坡。這一階段的五國聯(lián)防也存在種種缺點和不足，主要表現(xiàn)為:過于松散缺乏強制性、五國聯(lián)防自身的實力太弱、馬來西亞和新加坡的沖突阻礙了五國聯(lián)防的正常發(fā)展，軍事演習(xí)和訓(xùn)練過少。

五國聯(lián)防組織的靈活性意味著每個成員國都由自己決定它提供資源的程度，這也產(chǎn)生了一系列問題:“五國聯(lián)防并沒有提及承諾的資源和硬件設(shè)施，”［7］228當(dāng)馬來西亞和新加坡受到外來威脅時，域外國家可以自由的決定他們對抗這些威脅的程度。五國聯(lián)防組織是一系列的協(xié)商機構(gòu)，該組織決策的過程必然是低效耗時的。

五國聯(lián)防在這一時期舉行的活動也很少?！癈hin Kin Wah評價自1971成立后的二十年內(nèi)，五國聯(lián)防為一塊朽木?！保?］290“國防部長沒有會面，應(yīng)該為五國聯(lián)防提供戰(zhàn)略指導(dǎo)的共同協(xié)商委員會同樣也很少會面?！保?］289在第一個十年之中，五國聯(lián)防表現(xiàn)得并不積極，部長從來就沒有會晤，直到1975年英國撤軍，共同協(xié)商委員會只舉行了四次會議。

五國聯(lián)防自1971年成立到1976年暫告結(jié)束，在這一階段東南亞的局勢較為平穩(wěn)，沒有發(fā)生戰(zhàn)爭沖突事件，很難檢閱五國聯(lián)防在應(yīng)對外來威脅時的作用究竟如何。但五國聯(lián)防的存在還是給周圍國家以威懾，尤其是對印度尼西亞?！把偶舆_視五國聯(lián)防為不合適的，因為其代表著防范印度尼西亞可能會回歸以前道路的一種保障?！保?］9但五國聯(lián)防也為馬來西亞和新加坡贏得了時間發(fā)展軍事力量。通過與五國聯(lián)防的軍事合作，馬來西亞和新加坡學(xué)習(xí)了很多先進的軍事理念，掌握了先進武器的操作經(jīng)驗，提高了軍隊的素質(zhì)。五國聯(lián)防還緩和了馬來西亞與新加坡的緊張關(guān)系。“五國防御安排讓馬來西亞與新加坡兩國能增強雙方的軍事關(guān)系，從而降低雙方獨立以來的緊張關(guān)系”，［8］27維護了英聯(lián)邦國家的團結(jié)，密切了澳大利亞、新西蘭、英國與美國的關(guān)系。

馬來西亞與新加坡的關(guān)系也制約了五國聯(lián)防的發(fā)展。由于馬來西亞和新加坡不和，自五國聯(lián)防成立后到1976年五國聯(lián)防暫告結(jié)束，馬來西亞和新加坡就沒能實現(xiàn)真正的合作?！凹词箖蓢?jīng)進行聯(lián)合軍事演習(xí)，但卻未曾共同參與五國防御安排的軍事演習(xí)，直到一九九二年才一起參與軍事演習(xí)，但都盡量避免透漏出該國最現(xiàn)代化的裝備?！雹?/p>

總之，五國聯(lián)防在這一階段雖然存在著種種不足，如協(xié)商體系效率低下、缺乏強制性、活動訓(xùn)練較少等，但是還是取得了預(yù)期的目標，維護了馬來西亞與新加坡的安全，為這兩個國家發(fā)展軍事力量贏得了寶貴的時間，促進了馬來西亞、新加坡、印度尼西亞與澳大利亞等國的政治互信，維護了東南亞地區(qū)的和平與穩(wěn)定。從這些方面看，五國聯(lián)防是成功的，當(dāng)然五國聯(lián)防取得這些成果的背后與當(dāng)時相對平穩(wěn)的地區(qū)局勢是分不開的。

注釋:

① Five power defence arrangements come into effort，NO 477/71，Item 221/4/31/4 Pt 3，NAA.

② Tun Razak's press conference in London，221/4/31/4 part 2 ，NAA.

③ Asian Defence Journal，May 1997:8.

［1］Carlyle A Thayer.The five power defence arrangements:the quiet achiever［J］.Security challenges，2007(1):28-31.

［2］Balniel.Britain'Role in South East Asia:the five power arrangements［J］.Royal United Sevices Institute for defence Studies，1972(117):8.

［3］Chin Kin Wah.Rearranging five power defence arrangements:the process of continuing adjustments in 1973［J］.Southeast Asian Affairs，1974(3).

［4］Jeremy Macintyre Milne.The five power defence arrangements in the post-cold war era［J］.Nanyang Technological University，Institute of Defence and Strategic Studies，2002(4):36.

［5］Chin Kin Wah.The defence of Malaysia and Singapore:the transformation of a security system 1957-1971［M］.Cambridge:Cambridge University Press，1983.

［6］Allan Crowe.The 5 power defence arrangements［J］.Kuala Lumpur:Percetakan Konta Sdn Berhad，2001:23.

［7］Andrew T.H.Tan.The five power defence arrangements:the continuing relevance［J］.Contemporary security policy，2008(2).

［8］莫大華.澳洲參與五國防御安排對東南亞區(qū)域安全的影響［J］.問題與研究，1999(9).