黑龍江省林區(qū)森林管護(hù)的制度性困境及解決對(duì)策

劉青，劉艷彬，李嫣然，張瑾瑾，孫建勛，萬志芳

（東北林業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，哈爾濱 150040）

黑龍江省林區(qū)森林管護(hù)的制度性困境及解決對(duì)策

劉青，劉艷彬，李嫣然，張瑾瑾，孫建勛，萬志芳

（東北林業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，哈爾濱 150040）

森林管護(hù)作為天然林工程建設(shè)的重要內(nèi)容，對(duì)防止森林資源流失、改善造林質(zhì)量、提高林業(yè)生產(chǎn)力具有關(guān)鍵性作用。目前，黑龍江省林區(qū)推行的是森林資源管護(hù)經(jīng)營(yíng)責(zé)任制，針對(duì)這一制度在實(shí)際執(zhí)行過程中存在人均管護(hù)面積偏大、管護(hù)資金使用缺乏有效考核機(jī)制、林地資源對(duì)職工收入貢獻(xiàn)不大、職工參與程度低等制度性困境，提出了相應(yīng)地解決對(duì)策。

森林管護(hù)；制度性困境；解決對(duì)策

森林是陸地生態(tài)系統(tǒng)的主體，肩負(fù)著優(yōu)化生態(tài)環(huán)境與促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的雙重使命。我國(guó)林業(yè)的發(fā)展目標(biāo)已由木材生產(chǎn)為核心向三大效益兼顧、生態(tài)優(yōu)先轉(zhuǎn)變。在這一背景下，如何加強(qiáng)森林資源的有效管護(hù)既是實(shí)現(xiàn)森林資源多效益的關(guān)鍵，也是林業(yè)管理者實(shí)踐探索的主題。黑龍江省林區(qū)是我國(guó)最大的國(guó)有林區(qū)，是重要的生態(tài)屏障和森林資源戰(zhàn)略儲(chǔ)備基地，在我國(guó)林業(yè)發(fā)展中具有舉足輕重的地位。因此如何建立一套與黑龍江省林區(qū)現(xiàn)實(shí)社會(huì)生產(chǎn)力水平相適應(yīng)的森林資源管護(hù)和經(jīng)營(yíng)體制，實(shí)現(xiàn)林區(qū)資源、環(huán)境、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展，便成為當(dāng)前黑龍江省林區(qū)的主要任務(wù)。

本文采用實(shí)地調(diào)研的方法，選擇清河林業(yè)局、綏棱林業(yè)局、蘿北林業(yè)局、塔河林業(yè)局等9個(gè)林業(yè)局為樣本，采用分層隨機(jī)抽樣的方法，以林區(qū)職工家庭為基本單位，開展問卷調(diào)查和部分人物訪談來獲得數(shù)據(jù)。本次調(diào)查發(fā)放問卷380份，剔除缺失關(guān)鍵信息的問卷，回收有效問卷357份，有效回收率為93.9％。

1 黑龍江省森林管護(hù)的現(xiàn)狀

1.1 森林管護(hù)的制度安排

目前，黑龍江省林區(qū)推行的是森林資源管護(hù)經(jīng)營(yíng)責(zé)任制，是借鑒農(nóng)村聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制、總結(jié)管護(hù)森林多年經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)之上建立起來的，它以實(shí)施天然林保護(hù)工程為中心，以強(qiáng)化森林資源管理，落實(shí)管護(hù)經(jīng)營(yíng)責(zé)任制為內(nèi)容，在切實(shí)培育保護(hù)森林資源的同時(shí)，綜合開發(fā)利用林區(qū)資源，大力發(fā)展林區(qū)特色經(jīng)濟(jì)，在責(zé)、權(quán)、利明晰的基礎(chǔ)上，激發(fā)廣大職工培育保護(hù)森林資源，發(fā)展多種經(jīng)營(yíng)的積極性。森林資源管護(hù)經(jīng)營(yíng)責(zé)任制包括兩方面內(nèi)容，一是“管護(hù)”，即森林資源的保護(hù)和管理；二是“經(jīng)營(yíng)”，即國(guó)有森林資源的經(jīng)營(yíng)和非林木資源的經(jīng)營(yíng)，其中管護(hù)是目的,經(jīng)營(yíng)是保障,應(yīng)用經(jīng)營(yíng)實(shí)現(xiàn)管護(hù)。

1.2 森林管護(hù)制度的實(shí)施情況

從2000年開始，森林管護(hù)經(jīng)營(yíng)責(zé)任制度在黑龍江省林區(qū)得到大力推廣，基本確立了以職工家庭為主的森林資源承包管護(hù)制度。2004年，調(diào)查范圍內(nèi)的國(guó)有林業(yè)局中，黑龍江省有93％的林場(chǎng)實(shí)施了職工家庭管護(hù)承包制度，到2008年，這一比例達(dá)到了100％，可見，職工家庭經(jīng)營(yíng)已經(jīng)成為黑龍江省森林資源管理的主要形式。這一制度實(shí)施以后，森林資源得到有效保護(hù)和培育，降低了林政案件、森林火災(zāi)、病蟲害的發(fā)生率，野生動(dòng)植物數(shù)量明顯增多，亂砍濫伐現(xiàn)象逐年減少，實(shí)現(xiàn)了森林面積、總蓄積量和森林覆蓋率“三增長(zhǎng)”。如表1所示，從2000年到2011年，森林面積增加161萬hm2，增加了8.39％，達(dá)到2 080萬hm2；森林蓄積凈增3億m3，增加了21.13％，達(dá)到17.2億m3；森林覆蓋率提高了2.8個(gè)百分點(diǎn)，森林覆蓋率達(dá)到了45.7％。結(jié)合圖1可以看出，森林面積和森林蓄積量基本呈現(xiàn)累積性增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，森林覆蓋率也逐年擴(kuò)大，森林資源成功實(shí)現(xiàn)了由過度消耗向逐步增長(zhǎng)轉(zhuǎn)變。

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2 黑龍江省森林管護(hù)的制度性困境

在森林管護(hù)經(jīng)營(yíng)責(zé)任制的推進(jìn)過程中，存在多重委托—代理關(guān)系，由于缺乏公開而有力的監(jiān)督和約束，出現(xiàn)了一些“代理成本”和“代理問題”。此外，一些林業(yè)局、林場(chǎng)（所）受地域和資源條件等因素的制約，并沒有把管護(hù)和經(jīng)營(yíng)進(jìn)行科學(xué)的融合，因此這一制度在實(shí)施過程中出現(xiàn)了一些制度性問題，降低了管護(hù)森林的效率。

2.1 人均管護(hù)森林面積過大

調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，在承包管護(hù)林地的126戶職工家庭中，平均每戶家庭管護(hù)134.99 hm2的森林資源，人均管護(hù)面積為46.5 hm2，人均管護(hù)森林面積偏大，再加上有些管護(hù)地區(qū)山高路險(xiǎn)，交通不便，無形中加大了管護(hù)難度，勢(shì)必會(huì)存在管護(hù)不到位的隱患，各種管護(hù)要求和措施難以全面落實(shí)，難以有效保護(hù)森林資源。此外，有些林區(qū)由于青壯年勞動(dòng)力大部分都外出打工，實(shí)際執(zhí)行管護(hù)任務(wù)的大多是家里留守的老弱婦孺，面對(duì)如此大的管護(hù)面積，他們實(shí)在難以承擔(dān)管護(hù)責(zé)任。究其原因，這主要是由于隨著天然林保護(hù)工程營(yíng)造林工作的持續(xù)推進(jìn)，需要實(shí)施管護(hù)的森林面積逐年增多，但森林管護(hù)資金卻沒有增加，林業(yè)局不得不將逐年增加的管護(hù)面積分?jǐn)偟皆械墓茏o(hù)人員，加大了人均管護(hù)面積，加重了管護(hù)人員的負(fù)擔(dān)，從客觀上削弱了森林資源管護(hù)的效率。

2.2 管護(hù)資金的使用缺乏有效的考核機(jī)制

由于存在著多重委托——代理關(guān)系，而且缺乏完善的考核和監(jiān)督體系，在管護(hù)過程中容易出現(xiàn)機(jī)會(huì)主義行為，造成代理成本虛增和管護(hù)效率低下。這主要體現(xiàn)在兩方面，一是林業(yè)局管護(hù)資金的使用缺乏監(jiān)督，由于制約措施不夠，無論該林業(yè)局森林管護(hù)是否到位，管理質(zhì)量是好是壞，管護(hù)資金都會(huì)發(fā)放到林業(yè)局，容易造成真正用于管護(hù)森林的開支比例偏小，甚至出現(xiàn)資金移用情況，使得部分森林管理質(zhì)量不佳。另一方面是管護(hù)費(fèi)的初衷沒有實(shí)現(xiàn)，管護(hù)費(fèi)的發(fā)放按照面積大小支付給承包職工，職工管與不管，管得好與管得不好都是一樣，這種“一刀切”的方式極易在職工中產(chǎn)生惡性循環(huán)，即每戶都不管，但都可以領(lǐng)管護(hù)費(fèi)，致使管護(hù)費(fèi)難以與承包職工的管護(hù)責(zé)任直接掛鉤。資金使用過程中缺乏有效的監(jiān)督和考核，降低了管護(hù)資金的使用效率。

2.3 林地資源對(duì)承包職工收入的貢獻(xiàn)不大

在森林資源管護(hù)經(jīng)營(yíng)責(zé)任制度下，職工在不損害森林環(huán)境的前提下，可以適度利用林冠下部分資源從事多種經(jīng)營(yíng)，增加職工收入，這也是森林管護(hù)責(zé)任制的目標(biāo)之一，從而調(diào)動(dòng)職工管護(hù)森林的積極性，用經(jīng)營(yíng)促進(jìn)管護(hù)。但通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，林區(qū)職工在經(jīng)營(yíng)過程中生產(chǎn)資金缺乏、市場(chǎng)信息滯后，多為初級(jí)生產(chǎn)、銷售價(jià)格和利潤(rùn)偏低，職工風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)薄弱、無法有效規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，這些問題和困難使得林地資源對(duì)承包職工收入的貢獻(xiàn)不大，這一制度并沒有促使職工把林區(qū)的資源優(yōu)勢(shì)為經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)林區(qū)群眾致富。

如表2所示，林區(qū)職工利用承包林地發(fā)展林下采集、林下種植和林下養(yǎng)殖等經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，其收入占總收入的比例為8.30％，對(duì)職工生活并沒有產(chǎn)生多大影響。在林地資源要比農(nóng)地資源豐富得多的情況下，農(nóng)業(yè)種植收入占總收入的比例為8.37％，和林業(yè)所占比例大致相等，這說明職工更傾向于從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)而不是林下經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。因此管護(hù)森林的好壞和自身的經(jīng)濟(jì)效益并沒有形成有機(jī)的聯(lián)系，林區(qū)職工失去“管護(hù)”的主觀積極性和動(dòng)力。

2.4 林區(qū)職工參與度低

目前，黑龍江省對(duì)于森林資源的管護(hù)以政府命令為主，由上至下層層下達(dá)命令和指標(biāo)，要求當(dāng)?shù)亓謽I(yè)局和林場(chǎng)完成管護(hù)任務(wù)。在自上而下的決策與管理模式之下，林區(qū)職工并未被賦予參與決策和發(fā)揮監(jiān)督作用的權(quán)力和途徑，加上信息的公開程度不高，他們的參與意識(shí)與權(quán)利意識(shí)薄弱，參與制度實(shí)施過程的范圍與規(guī)模都十分有限，導(dǎo)致職工保護(hù)和管理國(guó)有森林的責(zé)任心和自覺性下降，出現(xiàn)了“弱關(guān)注”和“弱行動(dòng)”的行為特征，削弱了這一制度實(shí)施的管護(hù)效率。

如圖2所示，職工對(duì)管護(hù)經(jīng)營(yíng)制度的關(guān)注與預(yù)期收益直接相聯(lián)系,對(duì)該制度的參與和實(shí)際收益直接相聯(lián)系。當(dāng)職工覺得自己與這一制度有利益關(guān)聯(lián)時(shí)，就會(huì)主動(dòng)關(guān)注該制度的實(shí)施過程，并產(chǎn)生預(yù)期收益，但當(dāng)?shù)亓謽I(yè)部門仍然習(xí)慣于強(qiáng)加給職工林業(yè)局的計(jì)劃指標(biāo)和任務(wù)，職工根本沒有發(fā)言權(quán)，導(dǎo)致各種決定的形成很難切實(shí)反映職工的意志，職工便會(huì)覺得其實(shí)際收益并不能達(dá)到預(yù)期目的，出于理性的考慮，就會(huì)相應(yīng)地減少對(duì)公共事務(wù)的時(shí)間投入，導(dǎo)致參與程度的下降。職工通過承包林地的實(shí)踐再次驗(yàn)證這一制度并不能給自己帶來多大收益，便會(huì)覺得森林管護(hù)承包經(jīng)營(yíng)責(zé)任制與自己的利益關(guān)聯(lián)度很小，因此缺乏參與的動(dòng)力和積極性。

3 黑龍江省森林管護(hù)的解決對(duì)策

3.1 增加管護(hù)投入，充實(shí)管護(hù)隊(duì)伍

針對(duì)目前存在的人均管護(hù)面積偏大的問題，相關(guān)管理部門要適時(shí)調(diào)整相關(guān)政策，提高投資標(biāo)準(zhǔn)，增加對(duì)新造林面積管護(hù)資金的投入，確保天然林保護(hù)工程區(qū)內(nèi)森林資源得到全面有效保護(hù)。一方面將天然林保護(hù)工程區(qū)內(nèi)新增加的森林資源納入管護(hù)范圍，對(duì)管護(hù)對(duì)象采用動(dòng)態(tài)管理的辦法，確?！皯?yīng)管盡管”，并依據(jù)新增的管護(hù)面積增加管護(hù)經(jīng)費(fèi)和管護(hù)人員。另一方面，為了穩(wěn)定管護(hù)隊(duì)伍，保證管護(hù)人員的積極性，林業(yè)部門應(yīng)該根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和物價(jià)漲幅狀況，動(dòng)態(tài)核定管護(hù)經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，定期提高管護(hù)人員的經(jīng)濟(jì)待遇，并適度增加基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和維修資金，增強(qiáng)管護(hù)信息反饋的時(shí)效性，形成全方位鞏固森林管護(hù)成果的長(zhǎng)效機(jī)制。

3.2 建立與效益掛鉤的管護(hù)指標(biāo)評(píng)價(jià)體系

到目前為止，黑龍江省國(guó)有林區(qū)尚未建立與效益掛鉤的管護(hù)指標(biāo)評(píng)價(jià)體系，職工管好管壞一個(gè)樣，管護(hù)費(fèi)用沒有任何區(qū)別。這容易導(dǎo)致個(gè)人管護(hù)流于形式，甚至造成只顧個(gè)人利益而忽視國(guó)家利益的現(xiàn)象。因此，林業(yè)局要對(duì)管護(hù)責(zé)任區(qū)的森林保護(hù)、林木撫育、森林防火、病蟲害防治等生產(chǎn)活動(dòng)提出具體要求和標(biāo)準(zhǔn)，制定科學(xué)合理，具有可操作性的考核指標(biāo)，主要考核評(píng)價(jià)指標(biāo)應(yīng)有：①更新造林成活率、造林保存率；②森林撫育合格率；③承包期內(nèi)林木生長(zhǎng)率；④火災(zāi)發(fā)生率、受害率、控制率；⑤破壞森林資源、侵蝕林地的林政案件下降率；⑥森林病蟲害發(fā)生率、防治率、防治合格率。將指標(biāo)完成情況與勞動(dòng)報(bào)酬相掛鉤，實(shí)行不同的獎(jiǎng)懲措施，最大程度地調(diào)動(dòng)職工管護(hù)森林資源的能動(dòng)性與創(chuàng)造力，防止亂砍濫伐、盜伐、火災(zāi)、病蟲害等危害森林的現(xiàn)象發(fā)生。

3.3 林業(yè)局發(fā)揮典型示范作用，引導(dǎo)職工開展林下經(jīng)營(yíng)

在具體發(fā)展林下多種經(jīng)營(yíng)時(shí)，林區(qū)職工必須要考慮：什么坡度，什么土壤，什么品種，適合什么樣的多種經(jīng)營(yíng)。這是一個(gè)技術(shù)性問題，而林區(qū)職工的教育水平普遍較低，缺乏足夠的科學(xué)技術(shù)來做出正確的選擇。因此林業(yè)局必須加強(qiáng)引導(dǎo)，結(jié)合當(dāng)?shù)亓謽I(yè)資源因地制宜地制定戰(zhàn)略布局，選擇合適的林下經(jīng)濟(jì)經(jīng)營(yíng)模式。必要時(shí)林業(yè)局要以身作則，率先開展林下經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，給廣大職工以典型示范的帶頭作用，降低職工發(fā)展林下經(jīng)濟(jì)的風(fēng)險(xiǎn)，并保證林下經(jīng)濟(jì)政策的穩(wěn)定性和延續(xù)性，提高經(jīng)濟(jì)收益的長(zhǎng)期性和穩(wěn)定性。針對(duì)職工家庭發(fā)展林下經(jīng)營(yíng)中存在的問題，林業(yè)局應(yīng)①拓寬融資渠道，加大政府的資金扶持；②發(fā)展區(qū)域性龍頭企業(yè)，實(shí)現(xiàn)一體化經(jīng)營(yíng)；③建立完善的社會(huì)化服務(wù)體系，降低經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。只有保證管護(hù)經(jīng)營(yíng)有可觀的經(jīng)濟(jì)收入，才能刺激職工很好的保護(hù)和培育森林資源。

3.4 加強(qiáng)職工在森林管護(hù)中的參與

林區(qū)職工是國(guó)有森林管護(hù)的實(shí)施主體，他們掌握的鄉(xiāng)土知識(shí)和技能可以為管護(hù)工作提供最貼合實(shí)際的經(jīng)驗(yàn)，因此，要大力促進(jìn)林區(qū)職工參與式管理在國(guó)有森林管護(hù)中的應(yīng)用。具體說來，就要“自下而上”地推動(dòng)和鼓勵(lì)職工積極參與到國(guó)有森林管護(hù)的全過程，引導(dǎo)職工自覺主動(dòng)地參與到國(guó)有森林管護(hù)中去承擔(dān)不同的責(zé)任，并通過國(guó)有森林管護(hù)工作獲得相應(yīng)的效益。具體的實(shí)施步驟如下：①方法培訓(xùn)，即需要專家對(duì)林業(yè)局相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和干部進(jìn)行“參與式調(diào)查方法培訓(xùn)”，讓他們了解和基本掌握參與式方法；②意愿調(diào)查，即對(duì)林區(qū)基層職工進(jìn)行實(shí)地調(diào)研，采用開放式的調(diào)查問卷職工訪談方式，了解職工參與森林管護(hù)的意愿，并聽取職工對(duì)于管護(hù)方案的意見和建議；③參與決策，即管護(hù)方案、管護(hù)權(quán)利和義務(wù)等主要內(nèi)容必須可以使職工廣泛參與，保證職工利益優(yōu)先，協(xié)調(diào)好管護(hù)和經(jīng)營(yíng)的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)資源效益最大化；④參與監(jiān)督，即林業(yè)局干部、林業(yè)技術(shù)人員與管護(hù)職工對(duì)管護(hù)效果、管護(hù)面積、成活率等指標(biāo)進(jìn)行共同檢查驗(yàn)收，林業(yè)局要隨時(shí)接待職工來訪、接受職工監(jiān)督?？偠灾瑓⑴c式森林管護(hù)制度的建立，就是要時(shí)刻考慮職工的需求和利益，將職工的意見納入管護(hù)經(jīng)營(yíng)決策當(dāng)中，處處體現(xiàn)林區(qū)職工的利益。

[1]蔣敏元,耿玉德.森林資源管護(hù)經(jīng)營(yíng)責(zé)任制的理論思考與現(xiàn)實(shí)選擇[J].林業(yè)經(jīng)濟(jì),2001(2):46-49.

[2]Elimoen,Hansen.E,Hessenbuttel JF.A Mathermatical Study of a Two-Regional PopulationgrowthModel.Comptes Rendus Biologies,2004,327(11):977-982.

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[4]洪加鳳,梅浩,戴前石.天然林保護(hù)工程中森林管護(hù)存在的問題及對(duì)策[J].中南林業(yè)調(diào)查規(guī)劃,2011(4):15-17.

［責(zé)任編輯：路實(shí)］

更正

2012年第6期50頁(yè)“中國(guó)林業(yè)統(tǒng)計(jì)調(diào)查體系分析”一文“于興新”作者的單位“山河屯林業(yè)局，黑龍江五常150232”應(yīng)為“鐵力林業(yè)局，黑龍江伊春152500”。

特此更正。

Institutional Dilemma and Solution Countermeasure on Management and Protection System of Heilongjiang Province Forest Area

Liu Qing,Li Yan-ran,Liu Yan-bin ZhangJin-jin,Sun Jian-xun,Wan Zhi-fang
（College ofEconomics and Management,Northeast Forest University,Harbin 150040，China)

As an important part of the natural forest protection project,forest management and protection plays a key role in preventing the loss of forest resources,improving the quality of afforestation and forestry productivity.At present,forestry areas of Heilongjiang Province enforced responsibility system of forest resources management and protection,but this system have some institutional dilemma,such as per capita area of management and protection is too large,the lack of a effective assessment mechanism of funds,small contribution of forest-land resource to the income of workers and participation of staff is low.Then put forward the correspondingcountermeasures.

forest management and protection;institutional dilemma;solution countermeasure

F326.22

A

1673-5919（2013）02-0053-04

2013-02-25

東北林業(yè)大學(xué)大學(xué)生創(chuàng)新性實(shí)驗(yàn)項(xiàng)目（201210225124）

劉青（1991-），女，河北平山人，在讀本科生。

萬志芳（1963-），女，黑龍江省樺南人，教授，博士生導(dǎo)師，從事林業(yè)經(jīng)濟(jì)與政策方面的研究。