再論 “社會(huì)政策時(shí)代”*

李棉管

一、問題的提出

在論及中國(guó)社會(huì)福利的發(fā)展趨勢(shì)時(shí)，王思斌指出，由于經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展階段提出的要求與提供的條件，中國(guó)已經(jīng)進(jìn)入“社會(huì)政策時(shí)代”，科學(xué)發(fā)展觀的提出與實(shí)施就意味著社會(huì)政策時(shí)代的來臨①王思斌:《社會(huì)政策時(shí)代與政府社會(huì)政策能力建設(shè)》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2004年第6期。。王紹光也認(rèn)為，在改善民生和促進(jìn)公平正義的發(fā)展理念指導(dǎo)下，我國(guó)公共政策的重心實(shí)現(xiàn)了從經(jīng)濟(jì)政策到社會(huì)政策的歷史性跨越②王紹光:《大轉(zhuǎn)型:1980年代以來中國(guó)的雙向運(yùn)動(dòng)》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2008年第1期。。作為對(duì)上述論斷的回應(yīng)，郁建興、何子英認(rèn)為，由于受原有結(jié)構(gòu)限制與路徑依賴的影響，我國(guó)仍未形成一個(gè)明確、穩(wěn)定的社會(huì)政策模式和制度體系，社會(huì)政策的應(yīng)急性、二元化和碎片化特征依然顯著;作為強(qiáng)勢(shì)話語(yǔ)的發(fā)展主義意識(shí)形態(tài)尚未被徹底超越，社會(huì)政策屈從于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)的特征并未根本轉(zhuǎn)變。依據(jù)這些判斷，郁建興等人認(rèn)為我國(guó)并沒有進(jìn)入“社會(huì)政策時(shí)代”，但是正在“走向社會(huì)政策時(shí)代”③郁建興、何子英:《走向社會(huì)政策時(shí)代:從發(fā)展主義到發(fā)展型社會(huì)政策體系建設(shè)》，《社會(huì)科學(xué)》2010年第7期。。與此同時(shí)，方巍指出，我國(guó)的社會(huì)政策建設(shè)進(jìn)入了一個(gè)新的時(shí)代，這個(gè)時(shí)代的典型特征是“新發(fā)展主義福利觀”占據(jù)社會(huì)政策理念的主導(dǎo)地位①方巍:《中國(guó)社會(huì)福利的新發(fā)展主義走向》，《社會(huì)科學(xué)》2011年第1期。。

由此可見，“社會(huì)政策時(shí)代”這一理論話語(yǔ)已經(jīng)得到了社會(huì)政策學(xué)術(shù)圈的廣泛關(guān)注，同時(shí)也引起了激烈的討論。20世紀(jì)90年代以來，我國(guó)出臺(tái)了一系列的社會(huì)政策，社會(huì)政策的制度場(chǎng)域表現(xiàn)出與改革初期截然不同的局面，長(zhǎng)期困擾社會(huì)政策發(fā)展的“經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)”和“社會(huì)保護(hù)”的關(guān)系問題再次進(jìn)入學(xué)術(shù)話語(yǔ)，這是所有“社會(huì)政策時(shí)代”理論話語(yǔ)的制度基礎(chǔ)。但是關(guān)于“社會(huì)政策時(shí)代”的理論紛爭(zhēng)也表明了該命題仍然是一個(gè)值得深入探討的話題。

社會(huì)政策從來都不是一個(gè)空洞而抽象的名詞，它通過不同國(guó)家、不同時(shí)期的具體制度實(shí)踐體現(xiàn)出來，因此，討論“社會(huì)政策時(shí)代”需要有二維視角:一種是類型學(xué)的視角，誠(chéng)如蒂特馬斯(Richard Titmuss)和艾斯平-安德森 (Gosta Esping-Andersen)所言，社會(huì)福利體制或社會(huì)政策有類型之分，當(dāng)一種社會(huì)政策類型興起的時(shí)候，可能就意味著另一種社會(huì)政策類型的衰落，因此在討論“社會(huì)政策時(shí)代”的時(shí)候，需要明確的是，研究者所指的究竟是“哪一種類型社會(huì)政策”的時(shí)代來臨了?第二種視角是歷史視角，時(shí)間并不是一個(gè)空匣子，歷史是一條“永不斷流”的實(shí)踐流，由制度與行動(dòng)共同建構(gòu)的歷史空間嵌入了復(fù)雜而鮮活的實(shí)踐細(xì)節(jié)，而社會(huì)科學(xué)研究往往無法還原所有的細(xì)節(jié)，面對(duì)這種困境，社會(huì)科學(xué)研究只能采取“中軸原理”②［美］丹尼爾·貝爾:《后工業(yè)社會(huì)》，彭強(qiáng)編譯，科學(xué)普及出版社1985年版，第5頁(yè)。的分析方法。具體到社會(huì)政策的歷史分析，要進(jìn)行“時(shí)代”的劃分，則需要把握住前后相繼的幾個(gè)時(shí)代運(yùn)行中不同的中心機(jī)制和核心特征，在歷史比較的基礎(chǔ)上，獲知“社會(huì)政策時(shí)代”的真正內(nèi)涵。

由此可提出本文所要回答的基本問題:第一，我們當(dāng)前所說的“社會(huì)政策時(shí)代”究竟具有怎樣的理論內(nèi)涵?與上述問題相關(guān)，第二，我們究竟需要怎樣的“社會(huì)政策時(shí)代”?

二、“社會(huì)政策時(shí)代”判斷標(biāo)準(zhǔn)的反思

當(dāng)前關(guān)于“社會(huì)政策時(shí)代”的界定主要有兩種觀點(diǎn)，一種觀點(diǎn)強(qiáng)調(diào)社會(huì)政策的密集度和社會(huì)政策價(jià)值的認(rèn)同度，這種觀點(diǎn)認(rèn)為，“社會(huì)政策時(shí)代，是指社會(huì)福利政策作為一種現(xiàn)象較為集中出現(xiàn)的時(shí)期，或者可以這樣理解:社會(huì)政策時(shí)代是一個(gè)國(guó)家或地區(qū)，以改善困難群體的生活狀況和普遍增進(jìn)社會(huì)成員的社會(huì)福祉為目的的社會(huì)政策普遍形成，并且作為制度被有效實(shí)施的社會(huì)發(fā)展階段”③王思斌:《社會(huì)政策時(shí)代與政府社會(huì)政策能力建設(shè)》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2004年第6期。。依據(jù)這一基本觀點(diǎn)，“社會(huì)政策時(shí)代”來臨的標(biāo)志主要有三個(gè):社會(huì)公正的理念被普遍認(rèn)可;出臺(tái)覆蓋面較寬的諸多社會(huì)政策;社會(huì)政策被制度化地有效實(shí)施。另一種觀點(diǎn)則強(qiáng)調(diào)社會(huì)政策體系的建構(gòu)，除了社會(huì)政策的密集度之外，更為重要的是各種社會(huì)政策的系統(tǒng)性和體系化，“衡量一個(gè)國(guó)家或地區(qū)是否進(jìn)入了社會(huì)政策時(shí)代，單純社會(huì)政策的集中或大量出現(xiàn)并不構(gòu)成充分條件，其關(guān)鍵在于社會(huì)政策是否成為了國(guó)家或政府的核心功能，是否形成了一個(gè)穩(wěn)定明確的社會(huì)政策模式，是否構(gòu)建起一個(gè)相對(duì)完備的社會(huì)政策體系”④郁建興、何子英:《走向社會(huì)政策時(shí)代:從發(fā)展主義到發(fā)展型社會(huì)政策體系建設(shè)》，《社會(huì)科學(xué)》2010年第7期。。在后一種觀點(diǎn)看來，社會(huì)政策模式的穩(wěn)定性和社會(huì)政策體系的完整性是判斷一個(gè)國(guó)家“社會(huì)政策時(shí)代”的關(guān)鍵指標(biāo)。

我們認(rèn)為，上述兩種主流觀點(diǎn)各自有不同的側(cè)重點(diǎn)，原因在于兩者的比較對(duì)象稍有不同。第一種觀點(diǎn)更著重強(qiáng)調(diào)“前社會(huì)政策時(shí)代”的社會(huì)保護(hù)缺失，第二種觀點(diǎn)則更關(guān)注“前社會(huì)政策時(shí)代”的碎片化。雖然兩種觀點(diǎn)都很具有啟發(fā)性，但是都不足以概括社會(huì)政策時(shí)代的特征，尤其是不足以概括當(dāng)前我們所面臨的社會(huì)政策新變化。一個(gè)極容易進(jìn)入的誤區(qū)是依據(jù)一個(gè)國(guó)家的保障水平來判斷該國(guó)是否進(jìn)入了社會(huì)政策時(shí)代。依據(jù)這一標(biāo)準(zhǔn)，如果一個(gè)國(guó)家制定了密集的社會(huì)政策體系，提供了較高水平的社會(huì)保障服務(wù)，就可以視為進(jìn)入社會(huì)政策時(shí)代了。如果這一標(biāo)準(zhǔn)的站得住腳，那么改革以前的中國(guó)社會(huì)已經(jīng)是一個(gè)“社會(huì)政策時(shí)代”了，那么重提“社會(huì)政策時(shí)代”的價(jià)值何在?國(guó)內(nèi)外的研究已經(jīng)充分表明，在“國(guó)家—單位”體制下，通過總體性社會(huì)的再分配方式，改革以前的我國(guó)社會(huì)建立了涵蓋個(gè)人生命歷程全過程的社會(huì)福利體系，真正實(shí)現(xiàn)了“從搖籃到墳?zāi)埂钡谋Ｕ稀５秋@然，我們并不認(rèn)為這是一個(gè)社會(huì)政策時(shí)代，至少不是我們希望到達(dá)的社會(huì)政策時(shí)代。另一方面，如果一個(gè)國(guó)家建立起了穩(wěn)定的社會(huì)政策模式和完整的社會(huì)政策體系就標(biāo)志著進(jìn)入了“社會(huì)政策時(shí)代”，同樣也會(huì)出現(xiàn)一個(gè)理論悖論:任何現(xiàn)代國(guó)家都有其社會(huì)政策取向，并依據(jù)這一取向建立了本國(guó)的社會(huì)政策體系，改革之初的中國(guó)社會(huì)政策雖然與經(jīng)濟(jì)政策比較起來處于弱勢(shì)地位，但那也是一種穩(wěn)定模式和自成一套的體系。從這個(gè)意義上說，任何一個(gè)時(shí)代都是“社會(huì)政策時(shí)代”，那么概念就沒有多大的應(yīng)用價(jià)值了。

當(dāng)我們討論“時(shí)代”問題的時(shí)候，歷史比較往往是經(jīng)常采用的方法，然而從歷史中抽象出哪些內(nèi)容，卻是研究者主觀操作化的結(jié)果。只要能保持邏輯一致性，各種操作化方法都能揭示社會(huì)現(xiàn)象的某一側(cè)面，因此比較研究的關(guān)鍵在于能否建立起一個(gè)行之有效的操作化框架。依據(jù)本文“問題的提出”中所討論的二維分析框架，我們認(rèn)為比較“前社會(huì)政策時(shí)代”和“社會(huì)政策時(shí)代”的本質(zhì)差別，可以通過兩個(gè)維度來進(jìn)行:歷史維度和類型學(xué)維度。

三、歷史維度:社會(huì)政策從邊緣走向中心

在歷史維度上，“社會(huì)政策時(shí)代”與“前社會(huì)政策時(shí)代”的本質(zhì)差別在于社會(huì)政策從公共政策平臺(tái)的邊緣位置走向中心位置，從后臺(tái)地位走向前臺(tái)地位。進(jìn)入20世紀(jì)90年代中后期以來，我國(guó)社會(huì)政策的一個(gè)重大變化是社會(huì)政策逐漸擺脫依附于經(jīng)濟(jì)政策的地位，取得公共政策平臺(tái)的獨(dú)立地位。改革初期，我國(guó)社會(huì)政策的弱勢(shì)地位十分顯著，社會(huì)政策被包含在“配套措施”這一專屬名詞之下，淪為經(jīng)濟(jì)政策的附屬①王思斌:《我國(guó)社會(huì)政策的弱勢(shì)性及其轉(zhuǎn)變》，《學(xué)?！?006年第6期。。這是發(fā)展主義取向主導(dǎo)的結(jié)果，“發(fā)展主義指稱這樣一種意識(shí)形態(tài)，即認(rèn)為經(jīng)濟(jì)發(fā)展是社會(huì)進(jìn)步的先決條件，隨著經(jīng)濟(jì)的持續(xù)快速增長(zhǎng)，所有的社會(huì)矛盾和社會(huì)問題都將迎刃而解”②郁建興、何子英:《走向社會(huì)政策時(shí)代:從發(fā)展主義到發(fā)展型社會(huì)政策體系建設(shè)》，《社會(huì)科學(xué)》2010年第7期。。經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)取得社會(huì)進(jìn)步的核心地位，社會(huì)發(fā)展的本身價(jià)值被削弱，只有在“是否有利于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)”的語(yǔ)境下，社會(huì)政策才能獲得討論空間。

有學(xué)者認(rèn)為，改革以前的中國(guó)社會(huì)政策具有典型的平均主義取向，而發(fā)展主義取向較弱③郁建興、何子英:《走向社會(huì)政策時(shí)代:從發(fā)展主義到發(fā)展型社會(huì)政策體系建設(shè)》，《社會(huì)科學(xué)》2010年第7期。。我們認(rèn)為這僅僅是人群內(nèi)部分析的結(jié)果，如果采用人群內(nèi)部和人群之間的雙重分析視角，改革以前的中國(guó)社會(huì)政策具有平均主義和發(fā)展主義雙重屬性。在經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱和資源極為有限的背景下，要實(shí)現(xiàn)重工業(yè)優(yōu)先和城市優(yōu)先的發(fā)展戰(zhàn)略，必須采取一種“城市偏向”的政策手段，通過“剪刀差”這種不均衡的資源配置方式獲取農(nóng)業(yè)剩余以補(bǔ)貼工業(yè)化。但是農(nóng)民也是有著利益判斷的社會(huì)成員，如果沒有嚴(yán)格的制度規(guī)制，他們可能會(huì)對(duì)“城市偏向”的政策手段進(jìn)行實(shí)踐性反抗，比如通過人口流動(dòng)而表達(dá)對(duì)“剪刀差”的不滿④蔡昉:《城鄉(xiāng)收入差距與制度變革的臨界點(diǎn)》，載蔡昉、白南生主編《中國(guó)轉(zhuǎn)軌時(shí)期勞動(dòng)力流動(dòng)》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2006年版。。于是一種嚴(yán)格的戶籍管理制度就應(yīng)運(yùn)而生了。戶籍制度不僅是一種人口控制的手段，也是一種資源配置的核心手段，而我國(guó)的社會(huì)福利制度也是依托于戶籍制度而建立的⑤陳金永:《中國(guó)戶籍制度改革和城鄉(xiāng)人口遷移》，載蔡昉、白南生主編《中國(guó)轉(zhuǎn)軌時(shí)期勞動(dòng)力流動(dòng)》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2006年版。，相比較而言，戶籍制度是核心制度，而福利制度是次要制度，于是城鄉(xiāng)社會(huì)福利的分割與差距就歷史地產(chǎn)生了。也就是說，改革以前的社會(huì)政策也是依附于經(jīng)濟(jì)政策和服從于經(jīng)濟(jì)政策的，同樣也是發(fā)展主義取向主導(dǎo)的結(jié)果。

改革初期，我國(guó)社會(huì)政策的發(fā)展主義取向得到進(jìn)一步的加強(qiáng)。20世紀(jì)80年代以來，“以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為中心”的效率邏輯重塑了國(guó)家政治的合法性基礎(chǔ)⑥改革以前的國(guó)家政治合法性基礎(chǔ)主要是“革命意識(shí)”和“繼續(xù)革命意識(shí)”，改革以后，以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為核心內(nèi)容的國(guó)家建設(shè)重塑了國(guó)家的政治合法性。，這進(jìn)一步強(qiáng)化了發(fā)展主義的意識(shí)形態(tài)。市場(chǎng)化改革被賦予實(shí)現(xiàn)發(fā)展主義邏輯的核心期待，在市場(chǎng)化的合法語(yǔ)境下，不但勞動(dòng)力實(shí)現(xiàn)了商品化，社會(huì)成員的日常生活和公共服務(wù)也被商品化了。據(jù)王紹光的研究，改革開放以前，在衛(wèi)生總費(fèi)用中，政府預(yù)算支出和社會(huì)支出 (公費(fèi)醫(yī)療加勞動(dòng)保險(xiǎn))占80%以上，患者自付部分低于20%。“1980年代中期是個(gè)明顯的轉(zhuǎn)折點(diǎn)，從此以后，政府預(yù)算支出和社會(huì)支出雙雙急劇下跌，到新世紀(jì)的頭幾年跌到谷底。2002年，前者所占比重降至15.21%，后者的比重降至26.45%，兩者加總不過41.66%。政府預(yù)算支出和社會(huì)支出萎縮的后果是居民個(gè)人衛(wèi)生支出的比重節(jié)節(jié)攀升。1980年，居民衛(wèi)生支出占衛(wèi)生總費(fèi)用的比重不過23%;2000—2002年間，這個(gè)比重已高達(dá)60%。換句話說，中國(guó)的衛(wèi)生體系已經(jīng)變成了一個(gè)主要由私人籌資的體系，公共支出只是填補(bǔ)空缺?！雹偻踅B光:《大轉(zhuǎn)型:1980年代以來中國(guó)的雙向運(yùn)動(dòng)》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2008年第1期。衛(wèi)生服務(wù)如此，其他一些公共服務(wù)領(lǐng)域如教育、住房、養(yǎng)老概莫如是。數(shù)字的變化僅是表面現(xiàn)象，重要的是，導(dǎo)致數(shù)字變化的意識(shí)形態(tài)和政策取向的變化。改革初期，諸多原來由單位負(fù)責(zé)的公共服務(wù)被視為拖累經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“包袱”被甩掉了，這看似是單位內(nèi)部的事情，但是聯(lián)系到中國(guó)單位制的特征，實(shí)際上反映的是整體社會(huì)發(fā)展取向的改變。中國(guó)的單位制本質(zhì)上是一種“國(guó)家—單位制”，國(guó)家不僅為單位制定計(jì)劃，也為單位提供“財(cái)政兜底”，換句話說，實(shí)際負(fù)責(zé)的不是單位，而是國(guó)家。當(dāng)單位將公共服務(wù)作為包袱拋棄，也就意味著國(guó)家放棄了部分公共服務(wù)的責(zé)任。其深層次的原因在于，在發(fā)展主義邏輯看來，這些社會(huì)政策不但不是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的促進(jìn)因素，反而是經(jīng)濟(jì)困境的罪魁禍?zhǔn)住?/p>

然而，發(fā)展主義邏輯在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)迅速增長(zhǎng)的同時(shí)，社會(huì)問題的積累越來越突出?？枴げㄌm尼論證，一個(gè)缺乏規(guī)制的“脫嵌市場(chǎng)”將會(huì)給社會(huì)帶來毀滅性的后果，而社會(huì)也一定會(huì)通過“反向運(yùn)動(dòng)”來進(jìn)行自我保護(hù)②［匈］卡爾·波蘭尼:《大轉(zhuǎn)型:我們時(shí)代的政治和經(jīng)濟(jì)起源》，馮鋼等譯，浙江人民出版社2007年版。，正是在一系列的“反向運(yùn)動(dòng)”中，社會(huì)本身的價(jià)值得到了承認(rèn)和體現(xiàn)。中國(guó)社會(huì)的管理者顯然已經(jīng)自覺意識(shí)到了社會(huì)自身價(jià)值的重要性。

20世紀(jì)90年代中后期是社會(huì)政策擺脫經(jīng)濟(jì)政策的附屬地位，取得其自身獨(dú)立存在價(jià)值的新起點(diǎn)?！吧鐣?huì)保障制度逐漸擺脫單純?yōu)閲?guó)有企業(yè)改革被動(dòng)配套和為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)服務(wù)的附屬角色，而是成為一項(xiàng)基本的社會(huì)制度并進(jìn)入全面建設(shè)時(shí)期，國(guó)家—社會(huì)保障制的特色日益明顯地得到體現(xiàn)?！雹坂嵐Τ?《中國(guó)社會(huì)保障30年》，人民出版社2008年版，第14頁(yè)。社會(huì)政策從依附于經(jīng)濟(jì)政策的從屬地位走向公共政策平臺(tái)的中心主要有以下幾個(gè)體現(xiàn):

首先，在組織層面上，新建社會(huì)保障制度的組織機(jī)構(gòu)并逐漸理順社會(huì)保障的監(jiān)督管理體制。1998年3月10日，第九屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議審議批準(zhǔn)國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案，在勞動(dòng)部的基礎(chǔ)上組建勞動(dòng)和社會(huì)保障部 (2008年合并人事部、勞動(dòng)和社會(huì)保障部組建了人力資源和社會(huì)保障部)，統(tǒng)一管理全國(guó)的勞動(dòng)和社會(huì)保險(xiǎn)工作;同時(shí)保留民政部，負(fù)責(zé)全國(guó)的社會(huì)救助、社會(huì)福利、優(yōu)撫安置事務(wù)。各級(jí)地方政府的機(jī)構(gòu)改革相應(yīng)進(jìn)行，建立起上下一體的社會(huì)保障組織機(jī)構(gòu)。通過組織建設(shè)基本理順了社會(huì)保障監(jiān)督管理體制。

其次，在制度層面上，王紹光的研究證實(shí)，從1999年至2007年，圍繞著“縮小不平等”和“降低不安全”兩個(gè)目標(biāo)，中國(guó)政府出臺(tái)了共計(jì)17項(xiàng)涉及全國(guó)范圍和諸多維度的社會(huì)政策④王紹光:《大轉(zhuǎn)型:1980年代以來中國(guó)的雙向運(yùn)動(dòng)》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2008年第1期。。而2008年以來，各種新型社會(huì)政策更是取得突破性進(jìn)展。2008年1月29日，國(guó)務(wù)院十部委聯(lián)合發(fā)出《關(guān)于全面推進(jìn)居家養(yǎng)老服務(wù)工作的意見》;2008年3月28日，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)出《關(guān)于促進(jìn)殘疾人失業(yè)發(fā)展的意見》;2009年，農(nóng)村新型養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在全國(guó)部分縣市試點(diǎn)并逐步推廣。

最后，社會(huì)政策的理念發(fā)生了變化。在發(fā)展主義理念主導(dǎo)下，社會(huì)政策首先是為計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制提供保障，然后是為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革提供配套，社會(huì)政策本身的價(jià)值始終遭到忽視。然而在“和諧社會(huì)”、“科學(xué)發(fā)展觀”、“包容性增長(zhǎng)”等語(yǔ)境下，社會(huì)政策的價(jià)值得到重新發(fā)現(xiàn)。科學(xué)發(fā)展觀雖然仍然強(qiáng)調(diào)將經(jīng)濟(jì)發(fā)展作為第一要?jiǎng)?wù)，但是擺脫了GDP至上的發(fā)展思維，黨的十七大報(bào)告提出，科學(xué)發(fā)展的核心是以人為本，“要始終把實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好最廣大人民的根本利益作為黨和國(guó)家一切工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)”，加快建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系，建立基本醫(yī)療衛(wèi)生制度，完善提高社會(huì)水平。在發(fā)展方式上，科學(xué)發(fā)展觀的一個(gè)重要變化便是強(qiáng)調(diào)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)、城市和農(nóng)村等方面的協(xié)調(diào)發(fā)展，強(qiáng)調(diào)再分配中的社會(huì)公平，讓發(fā)展的成果惠及社會(huì)各個(gè)階層，構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)①方巍:《中國(guó)社會(huì)福利的新發(fā)展主義走向》，《社會(huì)科學(xué)》2011年第1期。。

綜上所述，進(jìn)入20世紀(jì)90年代后期以來，我國(guó)公共政策的制度場(chǎng)域發(fā)生了重大變化。在改革以前和改革之初的發(fā)展主義邏輯主導(dǎo)下，社會(huì)政策長(zhǎng)期處于公共政策平臺(tái)的邊緣地位，淪為經(jīng)濟(jì)政策的附屬，先是為重工業(yè)的趕超戰(zhàn)略服務(wù)，后是為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革服務(wù)，是社會(huì)政策的“婢女模型”②［英］理查德·蒂特馬斯:《蒂特馬斯社會(huì)政策十講》，江紹康譯，吉林出版集團(tuán)有限責(zé)任公司2011年版，第15頁(yè)。。但是，自世紀(jì)之交以來，社會(huì)政策的組織體系、制度實(shí)踐和價(jià)值理念都出現(xiàn)了新的趨勢(shì)，社會(huì)政策逐漸擺脫為經(jīng)濟(jì)政策服務(wù)的地位，取得社會(huì)發(fā)展的本身價(jià)值。這是社會(huì)政策時(shí)代來臨的第一個(gè)標(biāo)志。

四、類型學(xué)維度:協(xié)同發(fā)展的積極社會(huì)政策開始興起

我們認(rèn)為，當(dāng)前我們所說的“社會(huì)政策時(shí)代”，其判斷標(biāo)準(zhǔn)不應(yīng)該是指社會(huì)政策是否形成了穩(wěn)定模式，因?yàn)闉橛?jì)劃經(jīng)濟(jì)提供保障和為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)提供配套也是一種社會(huì)政策模式。如果“是否形成穩(wěn)定模式”的標(biāo)準(zhǔn)成立，那么改革以前和改革之初，我們也處于“社會(huì)政策時(shí)代”，那么重提“社會(huì)政策時(shí)代”的意義就不存在了。因此，我們堅(jiān)持認(rèn)為，在類型維度上，“社會(huì)政策時(shí)代”與“前社會(huì)政策時(shí)代”的本質(zhì)差別在于一種協(xié)同發(fā)展的積極社會(huì)政策取代依附性的消極社會(huì)政策而成為社會(huì)政策的主流。

關(guān)于我國(guó)社會(huì)政策發(fā)展走向的判斷，有兩種觀點(diǎn)獲得了絕大多數(shù)學(xué)者的認(rèn)同，一種是走向“適度普惠制”，另一種是走向“發(fā)展型社會(huì)政策”。這兩種判斷都是在國(guó)內(nèi)和國(guó)際的二維視野下表達(dá)了對(duì)我國(guó)社會(huì)政策發(fā)展的期許。“適度普惠制”所表達(dá)的中心意涵是既要反思改革初期國(guó)家保障嚴(yán)重不足的問題，也要避免走西方福利國(guó)家片面擴(kuò)張的老路，在促進(jìn)社會(huì)保障提高水平和擴(kuò)大面積的大方向上，也要謹(jǐn)慎處理社會(huì)福利制度與市場(chǎng)運(yùn)行的關(guān)系。“發(fā)展型社會(huì)政策”則更直觀地表達(dá)了建設(shè)一種積極的、具有投資效應(yīng)的社會(huì)政策的期待:社會(huì)政策需要在與經(jīng)濟(jì)政策協(xié)同發(fā)展的過程中實(shí)現(xiàn)其社會(huì)關(guān)懷?？傊?，社會(huì)政策走向協(xié)同發(fā)展的積極形態(tài)，是當(dāng)前社會(huì)政策學(xué)者對(duì)我國(guó)社會(huì)政策走勢(shì)的共同判斷，在政策實(shí)踐方面，有以下幾點(diǎn)具體體現(xiàn):

第一，福利多元主義成為共識(shí)。改革以前社會(huì)政策的責(zé)任主體是國(guó)家以及國(guó)家的代表 (單位)，改革初期社會(huì)政策的主要責(zé)任人轉(zhuǎn)變?yōu)楣駛€(gè)人，這兩種失衡狀況在一系列新型政策下得到了改變。目前，我國(guó)絕大多數(shù)的社會(huì)保險(xiǎn)和住房保障都采取了社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶相結(jié)合的方式，突破了原有制度安排的現(xiàn)收現(xiàn)付財(cái)務(wù)模式，這標(biāo)志著國(guó)家、單位、社會(huì)和個(gè)人共同承擔(dān)社會(huì)福利責(zé)任的意識(shí)開始形成共識(shí)。福利多元主義是發(fā)展型社會(huì)政策的基本觀點(diǎn)之一③李棉管:《發(fā)展型社會(huì)政策與新農(nóng)村建設(shè)的新思路》，《浙江社會(huì)科學(xué)》2011年第4期。，在發(fā)展型社會(huì)政策的倡導(dǎo)者看來，國(guó)家雖然是福利制度的主要責(zé)任人，但是國(guó)家的責(zé)任與市場(chǎng)組織、社會(huì)組織和公民的義務(wù)是對(duì)等的。米奇利提出了“受控制的多元化”主張，通過多層次的制度場(chǎng)域得以實(shí)現(xiàn)。在米奇利看來，沒有任何組織可以替代國(guó)家在資源整合和資源動(dòng)員方面的作用，“要成功地促進(jìn)社會(huì)發(fā)展，國(guó)家必須在融合經(jīng)濟(jì)與福利制度，在動(dòng)員市場(chǎng)、社區(qū)和公共部門的過程中起主要作用”④［美］詹姆斯·米奇利:《社會(huì)發(fā)展:社會(huì)福利視角下的發(fā)展觀》，苗正民譯，上海人民出版社2009年版，第11頁(yè)。。市場(chǎng)也是社會(huì)發(fā)展的核心主體之一，市場(chǎng)組織一方面可以提供內(nèi)部福利，另一方面可以通過建構(gòu)企業(yè)文化來促進(jìn)勞動(dòng)力的人力資本挖掘和提升，同時(shí)還可以培育組織內(nèi)外的社會(huì)資本。米奇利認(rèn)為，以社團(tuán)主義為主要意識(shí)形態(tài)的社區(qū)建設(shè)同樣可以在社會(huì)發(fā)展過程中發(fā)揮重要作用。吉登斯的社會(huì)投資型國(guó)家則試圖建立一種“新型的混合經(jīng)濟(jì)”①［英］安東尼·吉登斯:《第三條道路:社會(huì)民主主義的復(fù)興》，鄭戈譯，北京大學(xué)出版社2000年版，第104頁(yè)。，新型混合經(jīng)濟(jì)實(shí)際上是公共部門和私人部門之間的協(xié)作經(jīng)濟(jì)。在具體的行動(dòng)主體方面，吉登斯強(qiáng)調(diào)，新型混合經(jīng)濟(jì)并不排斥任何層次的行動(dòng)者，包括國(guó)際、國(guó)家和地方層次上的組織和行動(dòng)者都可以在新型混合經(jīng)濟(jì)中找到自己的位置。

第二，社會(huì)政策的投資效應(yīng)得到重視。實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與社會(huì)發(fā)展的融合，最重要的是既使得經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)更多地關(guān)注到社會(huì)發(fā)展的需要，也使得社會(huì)發(fā)展能發(fā)揮出促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的功能。這兩者的結(jié)合就體現(xiàn)為社會(huì)政策的投資效應(yīng)。在發(fā)展型社會(huì)政策看來，社會(huì)政策不是一種純粹的“資源消耗”，而是一種“社會(huì)投資”:社會(huì)政策通過人力資本投資和社會(huì)資本投資既能夠?yàn)樯鐣?huì)成員提供保護(hù)也能夠促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，從而使得勞動(dòng)者能夠?qū)崿F(xiàn)“保護(hù)性的再商品化”?！?998年(以來)社會(huì)保障改革的巨大成就，不僅表現(xiàn)在新型社會(huì)保障體系進(jìn)入了正確的發(fā)展軌道并持續(xù)快速推進(jìn)，而且有力維系著國(guó)民經(jīng)濟(jì)的持續(xù)高速增長(zhǎng)，近10年間是中國(guó)改革開放30年來國(guó)民經(jīng)濟(jì)總量、國(guó)家財(cái)政收入增長(zhǎng)最快的10年，也是人民收入水平與生活質(zhì)量提升最快的10年。由此可見，社會(huì)保障與國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展保持協(xié)調(diào)性，既是國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的要求，也是社會(huì)保障制度自身發(fā)展的內(nèi)在要求?！雹卩嵐Τ?《中國(guó)社會(huì)保障30年》，人民出版社2008年版，第50頁(yè)。換句話來說，20世紀(jì)90年代后期以來，我國(guó)出現(xiàn)了一種新型的社會(huì)政策模式:社會(huì)政策的本身價(jià)值得到了充分承認(rèn)，但卻不謀求獨(dú)立的擴(kuò)張，社會(huì)政策與經(jīng)濟(jì)政策協(xié)同來促進(jìn)整體社會(huì)的發(fā)展。有學(xué)者認(rèn)為，社會(huì)政策之所以能夠起到促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的功能，是因?yàn)樯鐣?huì)政策的“積極外部性”發(fā)揮了作用③劉軍強(qiáng):《增長(zhǎng)、就業(yè)與社會(huì)支出——關(guān)于社會(huì)政策的“常識(shí)”與反“常識(shí)”》，《社會(huì)學(xué)研究》2012年第2期。。但是一旦我們采用了“外部性”這一術(shù)語(yǔ)，就意味著我們?nèi)匀粚⑸鐣?huì)政策界定為“非生產(chǎn)性”的，忽視了社會(huì)政策類型的多樣性，事實(shí)上，一種新型的社會(huì)政策——發(fā)展型社會(huì)政策——本身就是“生產(chǎn)性”的，它強(qiáng)調(diào)社會(huì)政策通過社會(huì)投資來實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和社會(huì)發(fā)展的融合。

我國(guó)諸多的地方性社會(huì)政策實(shí)踐已經(jīng)開始利用社會(huì)政策的投資效應(yīng)來尋求社會(huì)政策的可持續(xù)發(fā)展，浙江省杭州市上城區(qū)的“居家就業(yè)”就是一例。2009年7月，杭州市上城區(qū)勞動(dòng)和社會(huì)保障局出臺(tái)了《上城區(qū)居家就業(yè)社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)補(bǔ)貼辦法》(上勞社 ［2009］19號(hào))，標(biāo)志著“居家就業(yè)”工程的正式啟動(dòng)，此后，上城區(qū)民政局、財(cái)政局等部門先后加入，使得“居家就業(yè)”成為全區(qū)共建的系統(tǒng)工程?！渡铣菂^(qū)居家就業(yè)社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)補(bǔ)貼辦法》規(guī)定，凡擁有上城區(qū)戶籍并已辦理失業(yè)登記的，通過在家里 (為主)完成工作、獲得收入的居家就業(yè)形式實(shí)現(xiàn)就業(yè)的人員，不符合杭州市靈活就業(yè)優(yōu)惠政策的，可申請(qǐng)享受每人每月200元的上城區(qū)居家就業(yè)社保補(bǔ)貼。除了社保補(bǔ)貼外，每一個(gè)符合居家就業(yè)條件的申請(qǐng)者都可獲得一次免費(fèi)的開店培訓(xùn)和配置一名創(chuàng)業(yè)導(dǎo)師，這是重要的人力資本投資和社會(huì)資本投資戰(zhàn)略。截止2010年6月20日，上城區(qū)累計(jì)申請(qǐng)居家就業(yè)并與街道勞動(dòng)保障站簽訂《上城區(qū)居家就業(yè)社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)補(bǔ)貼協(xié)議》5932人中已有2984人享受到了上城區(qū)促進(jìn)就業(yè)專項(xiàng)資金列支的每人每月200元，居家就業(yè)社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)補(bǔ)貼支出近60萬元。截止2011年6月底，全區(qū)共有8517人 (其中大學(xué)畢業(yè)生2054人)申請(qǐng)享受居家就業(yè)社保補(bǔ)貼，累計(jì)有6692人次申領(lǐng)了補(bǔ)貼?！熬蛹茵B(yǎng)老”同樣也是一種典型的社會(huì)資本投資和人力資本投資的社會(huì)政策。在居家養(yǎng)老模式中，政府通過項(xiàng)目和財(cái)政啟動(dòng)和激發(fā)社區(qū)內(nèi)部資源，在為社區(qū)老年人提供公共服務(wù)的同時(shí)也提升了整體社區(qū)的融合程度，從而提升了社區(qū)的社會(huì)資本。除此之外，居家養(yǎng)老還通過互助模式激發(fā)老年人以及其他社區(qū)成員的參與意識(shí)，它同時(shí)強(qiáng)調(diào)“助人自助”和“自助助人”，社區(qū)成員在參與的過程中也提升了人力資本。

因此，判斷“社會(huì)政策時(shí)代”來臨的標(biāo)準(zhǔn)既不是社會(huì)政策的密集出臺(tái)，也不是社會(huì)政策形成了穩(wěn)定模式，而是社會(huì)政策從公共政策平臺(tái)的邊緣地位走向中心地位，擺脫附屬于經(jīng)濟(jì)政策的路徑依賴，同時(shí)一種新型的社會(huì)政策類型開始出現(xiàn)，從非生產(chǎn)性福利走向投資型福利。

五、社會(huì)政策時(shí)代的核心任務(wù)

依據(jù)以上判斷標(biāo)準(zhǔn)，我國(guó)已進(jìn)入社會(huì)政策時(shí)代的初期。問題的關(guān)鍵是，被推向了前臺(tái)的社會(huì)政策給研究者和決策者都提出了新的問題:與邊緣地位或幕后地位不同，處于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中心位置的社會(huì)政策應(yīng)該如何建設(shè)?更具體地說，當(dāng)前的社會(huì)政策研究面臨一個(gè)前所未有的新話題，其實(shí)質(zhì)是，社會(huì)政策既不能完全為發(fā)展主義而服務(wù)，又不能離開發(fā)展語(yǔ)境而空談。這一新話題挑戰(zhàn)了社會(huì)政策研究的傳統(tǒng)智慧。

(一)社會(huì)政策研究應(yīng)該從邊緣走向中心

社會(huì)政策研究應(yīng)該從公共政策的邊緣走向中心，主動(dòng)參與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的核心領(lǐng)域，這是社會(huì)政策時(shí)代地位的體現(xiàn)，也是對(duì)社會(huì)政策挫折期的反思。高柏在評(píng)論中國(guó)社會(huì)學(xué)的發(fā)展現(xiàn)狀時(shí)指出，“中國(guó)的社會(huì)學(xué)，包括經(jīng)濟(jì)社會(huì)學(xué)，反而自我設(shè)限，只研究經(jīng)濟(jì)學(xué)剩下的一些社會(huì)題目，自覺或不自覺地變成了一個(gè)配角，專注于應(yīng)對(duì)改革開放過程中，由于釋放市場(chǎng)力量造成的種種社會(huì)問題”①高柏:《中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式轉(zhuǎn)型與經(jīng)濟(jì)社會(huì)學(xué)制度學(xué)派 (代總序)》，載沃爾特·W.鮑威爾、保羅·J.迪馬吉奧《組織分析的新制度主義》，姚偉譯，上海人民出版社2008年版，第18頁(yè)。。高柏的這一評(píng)論無疑也恰好描述了中國(guó)社會(huì)政策研究的歷史脈絡(luò)和部分現(xiàn)實(shí)狀況。中國(guó)社會(huì)政策在公共政策領(lǐng)域的邊緣地位無疑是長(zhǎng)期以來發(fā)展主義思路和威權(quán)體制共同作用的結(jié)果，但是同時(shí)也與我國(guó)社會(huì)政策的研究取向有關(guān)系。長(zhǎng)期以來，中國(guó)社會(huì)政策的研究主題局限在貧困問題而不是發(fā)展問題，失業(yè)問題而不是就業(yè)問題，傷殘問題而不是健康問題等等，所有這些成對(duì)問題中，前者是“釋放市場(chǎng)力量造成的種種社會(huì)問題”，而后者則是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過程中的中心問題。社會(huì)政策自覺的“再分配定位”使得自己遠(yuǎn)離了中心話題，成為一門剩余學(xué)科。社會(huì)政策時(shí)代首要的任務(wù)是使得社會(huì)政策回到公共政策平臺(tái)的中心，直接參與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的軸心領(lǐng)域建設(shè)和軸心話語(yǔ)討論，不應(yīng)再將自己局限于“剩余問題”的自留地中。

在各種相互纏繞的問題中，社會(huì)政策研究者需要找到一個(gè)突破口。我們認(rèn)為，社會(huì)保障制度與勞動(dòng)力市場(chǎng)的關(guān)系問題是擺在社會(huì)政策時(shí)代的學(xué)者面前的一個(gè)核心問題。勞動(dòng)力市場(chǎng)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的核心組成部分，卡爾·波蘭尼論證，市場(chǎng)擴(kuò)張的歷史就是一個(gè)不斷地將勞動(dòng)力、土地和貨幣從“前商品時(shí)代”轉(zhuǎn)變?yōu)椤疤摂M商品”的過程②［匈］卡爾·波蘭尼:《大轉(zhuǎn)型:我們時(shí)代的政治和經(jīng)濟(jì)起源》，浙江人民出版社2007年版，第72—80頁(yè)。。而社會(huì)政策的本質(zhì)就是一種社會(huì)保護(hù)和市場(chǎng)擴(kuò)張之間的調(diào)節(jié)機(jī)制③［日］武川正吾:《福利國(guó)家的社會(huì)學(xué)》，李蓮花等譯，商務(wù)印書館2011年版，第100頁(yè)。。社會(huì)保障制度與勞動(dòng)力市場(chǎng)的關(guān)系既能夠揭示社會(huì)政策的本質(zhì)屬性，又能夠把握住市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的核心內(nèi)容，因此，我們認(rèn)為可以將社會(huì)保障制度與勞動(dòng)力市場(chǎng)的關(guān)系作為社會(huì)政策重新走向中心地位的關(guān)鍵突破口。具體來說，這對(duì)關(guān)系又可操作化為以下三對(duì)子關(guān)系:社會(huì)保障制度與勞動(dòng)力供給的關(guān)系;社會(huì)保障制度與勞動(dòng)力流動(dòng)的關(guān)系;社會(huì)保障制度與勞資關(guān)系問題。

(二)走向協(xié)同發(fā)展的政策方向

社會(huì)政策在謀求中心地位的同時(shí)，還需處理好與其他公共政策的協(xié)作關(guān)系，這涉及到社會(huì)政策本身的可持續(xù)性，也關(guān)系到經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的全局，這一點(diǎn)是對(duì)社會(huì)福利片面擴(kuò)張期的反思。依托強(qiáng)大的再分配體制，中國(guó)社會(huì)政策在20世紀(jì)中期曾經(jīng)在“國(guó)家—單位”保障體制下獲得了迅速的擴(kuò)張，但是這種擴(kuò)張不但沒有帶來可持續(xù)的社會(huì)保護(hù)，反而以犧牲效率為代價(jià)。究其原因，社會(huì)政策與經(jīng)濟(jì)政策的分離無疑是重要的制度性根源之一。社會(huì)政策歸屬社會(huì)保護(hù)領(lǐng)域，經(jīng)濟(jì)政策歸屬經(jīng)濟(jì)發(fā)展領(lǐng)域，這種“常識(shí)性”制度區(qū)隔造成了兩種類型的扭曲發(fā)展。一種是“有增長(zhǎng)而無發(fā)展”，米奇利認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)政策與社會(huì)政策的相互分離導(dǎo)致了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)并沒有帶來相應(yīng)的社會(huì)發(fā)展，改變這一扭曲發(fā)展的路徑就是融合經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與社會(huì)進(jìn)步。米奇利將社會(huì)發(fā)展定義為:與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動(dòng)態(tài)過程一起協(xié)同促進(jìn)人類福利的過程①［美］詹姆斯·米奇利:《社會(huì)發(fā)展:社會(huì)福利視角下的發(fā)展觀》，上海人民出版社2009年版，第9頁(yè)。。另一種是“有社會(huì)保護(hù)而無經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)”，20世紀(jì)70年代以來的“福利危機(jī)”話語(yǔ)主要就是圍繞這一扭曲發(fā)展而來，進(jìn)入到20世紀(jì)90年代以來，雖然“危機(jī)話語(yǔ)”不再主導(dǎo)，但關(guān)于福利擴(kuò)張的反思還在繼續(xù)。社會(huì)政策時(shí)代要對(duì)這一問題有所回應(yīng)，在福利發(fā)展的同時(shí)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的協(xié)同進(jìn)步，這雖然是一個(gè)老問題，卻需要一些新辦法。社會(huì)保障制度直接或間接介入勞動(dòng)力市場(chǎng)的建設(shè)是回應(yīng)這一問題的可選策略之一。

具體來說，社會(huì)政策的制定需要考慮以下三重問題:第一，如何制定社會(huì)政策才能既為社會(huì)成員提供社會(huì)保護(hù)，又能夠促進(jìn)公民的勞動(dòng)力市場(chǎng)參與?第二，社會(huì)政策如何才能做到既維護(hù)社會(huì)成員的生活愿望，又能夠促進(jìn)勞動(dòng)力的便利流動(dòng)，實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)力資源的優(yōu)化配置?第三，社會(huì)政策如何擺脫單向保護(hù)的傳統(tǒng)，真正實(shí)現(xiàn)一種“包容性增長(zhǎng)”而調(diào)節(jié)勞資關(guān)系?

(三)將發(fā)展理念融入社會(huì)政策

新型社會(huì)政策類型的創(chuàng)生需要新型智慧，社會(huì)政策需要從理念到措施的一系列變革，這是社會(huì)政策發(fā)展新階段的迫切要求。在論及中國(guó)社會(huì)政策走向時(shí)，楊團(tuán)認(rèn)為“需要進(jìn)行社會(huì)政策戰(zhàn)略性框架設(shè)計(jì)，需要一個(gè)不僅管現(xiàn)在而且管長(zhǎng)遠(yuǎn)，直接關(guān)系中國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)和社會(huì)關(guān)系變遷與重建的社會(huì)政策”②楊團(tuán):《社會(huì)政策也是生產(chǎn)力》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)院報(bào)》2009年4月2日。。這一論斷無疑具有重要學(xué)術(shù)價(jià)值和實(shí)踐意義，問題在于如何重建一種新型的社會(huì)政策，這需要新型智慧。社會(huì)政策需要一種理念轉(zhuǎn)變，社會(huì)政策是再分配的手段，這是一種傳統(tǒng)思維，在這種思維下，社會(huì)政策無疑要背上“資源消耗”的罵名，而被“污名化”的社會(huì)政策往往陷入在消極取向的鐵籠里無法自拔?！吧鐣?huì)政策也是生產(chǎn)力”③參見梁祖彬《演變中的社會(huì)福利政策思維》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2004年第6期;楊團(tuán)《社會(huì)政策也是生產(chǎn)力》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)院報(bào)》2009年4月2日。，這絕不僅僅是一句空洞的口號(hào)，它是社會(huì)政策理念解放的號(hào)角。從消極取向走向積極取向，從事后補(bǔ)救走向上游干預(yù)，社會(huì)政策直接走入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的核心領(lǐng)域，在人力資本投資、社會(huì)資本投資、市場(chǎng)機(jī)會(huì)開發(fā)等方面都可以有更加積極的作為。

當(dāng)前，國(guó)內(nèi)社會(huì)政策領(lǐng)域?qū)W者關(guān)于建構(gòu)中國(guó)的發(fā)展型社會(huì)政策已經(jīng)有很多的呼聲，但是如何真正實(shí)現(xiàn)我國(guó)社會(huì)政策從“再分配”到“投資性”的轉(zhuǎn)變，還有很長(zhǎng)的路要走④關(guān)信平:《社會(huì)政策發(fā)展的國(guó)際趨勢(shì)及我國(guó)社會(huì)政策的轉(zhuǎn)型》，《江海學(xué)刊》2002年第4期;楊團(tuán):《社會(huì)政策研究范式的演化及其啟示》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2002年第4期;張秀蘭、徐月賓:《建構(gòu)中國(guó)的發(fā)展型家庭政策》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2003年第6期;李培林:《科學(xué)發(fā)展觀的“中國(guó)經(jīng)驗(yàn)”基礎(chǔ)》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2004年第6期;梁祖彬:《演變中的社會(huì)福利政策思維》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2004年第6期;張秀蘭:《發(fā)展型社會(huì)政策:實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀的一個(gè)操作化模式》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2004年第6期;徐道穩(wěn):《以發(fā)展型社會(huì)政策構(gòu)建發(fā)展型福利社會(huì)》，《深圳大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版)》2008年第1期;向德平:《發(fā)展型社會(huì)政策及其在中國(guó)的建構(gòu)》，《河北學(xué)刊》2010年第4期;杜玉華、文軍:《從福利為本到資產(chǎn)為本:社會(huì)政策發(fā)展的新趨向》，《河北學(xué)刊》2010年第4期;王思斌:《走向發(fā)展型社會(huì)政策與社會(huì)組織建設(shè)》，《社會(huì)學(xué)研究》2007年第2期。。在社會(huì)政策從邊緣地位走向中心地位，尤其需要反思的問題是“我們需要怎樣的社會(huì)政策時(shí)代”，這既涉及到社會(huì)政策本身的可持續(xù)性，也關(guān)系到整體經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)性。當(dāng)前圍繞“適度普惠制福利”和“發(fā)展型社會(huì)政策”引發(fā)了大量的研究和討論，但是總體來看，社會(huì)政策的研究成果還缺乏系統(tǒng)性，一個(gè)突出的表現(xiàn)是社會(huì)政策建議的可操作性還有待加強(qiáng)。

六、結(jié)論與討論

很顯然，我國(guó)社會(huì)政策的發(fā)展到了一個(gè)需要全面重構(gòu)的階段，中國(guó)政府已經(jīng)從20世紀(jì)90年代開始致力于社會(huì)保護(hù)的制度性重建，借用波蘭尼的概念，王紹光將這一過程概括為“大轉(zhuǎn)型”⑤王紹光:《大轉(zhuǎn)型——1980年代以來中國(guó)的雙向運(yùn)動(dòng)》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2008年第1期。。而王思斌等學(xué)者稱之為“社會(huì)政策時(shí)代”的來臨。

我們認(rèn)為，“社會(huì)政策時(shí)代”是一個(gè)具有特定語(yǔ)境的術(shù)語(yǔ)，因此對(duì)于其判斷標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該結(jié)合語(yǔ)境特征。利用歷史維度和類型學(xué)維度這一二維分析方法，我們認(rèn)為，我國(guó)當(dāng)前的“社會(huì)政策時(shí)代”既不表現(xiàn)為社會(huì)政策的密集出現(xiàn)，也不表現(xiàn)為社會(huì)政策模式的穩(wěn)定化。社會(huì)政策時(shí)代來臨的真正標(biāo)志是兩個(gè)方面:第一，從歷史維度看，社會(huì)政策從公共政策的從屬地位走向公共政策的中心地位;第二，在類型學(xué)維度上，一種新型的、與經(jīng)濟(jì)政策協(xié)調(diào)發(fā)展的、具有投資效應(yīng)的積極社會(huì)政策開始占據(jù)社會(huì)政策的主流。正是從上述兩個(gè)標(biāo)志出發(fā)，我們認(rèn)為，社會(huì)政策時(shí)代的中心任務(wù)也體現(xiàn)在三個(gè)方面:社會(huì)政策研究應(yīng)該走向經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的中心，主動(dòng)參與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展核心問題的討論;社會(huì)政策的建設(shè)應(yīng)更強(qiáng)調(diào)整體經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的協(xié)調(diào)性;將發(fā)展理念融入到社會(huì)政策建設(shè)中。

但是作為一項(xiàng)劃時(shí)代意義的制度變遷，其過程將不會(huì)是一蹴而就的，社會(huì)政策時(shí)代的來臨對(duì)社會(huì)政策的研究者和決策者都提出了迫切的要求。在這一場(chǎng)巨大的思維轉(zhuǎn)變過程中，中國(guó)社會(huì)政策的發(fā)展方向的確挑戰(zhàn)了我們的傳統(tǒng)智慧。我們需要尋找到一個(gè)有效的突破口，將社會(huì)政策與勞動(dòng)力市場(chǎng)的關(guān)系作為學(xué)術(shù)研究和政策實(shí)踐的突破口的確是可選路徑之一，但是社會(huì)政策與勞動(dòng)力市場(chǎng)關(guān)系本身依然是一個(gè)需要不斷挖掘的知識(shí)寶庫(kù)。

來自西方的發(fā)展型社會(huì)政策毫無疑問是可作為我國(guó)社會(huì)政策時(shí)代來臨的重要參考。但是有兩個(gè)問題還需要深入思考:第一，如何在一個(gè)基礎(chǔ)保障還較薄弱的社會(huì)基礎(chǔ)上，建立一種發(fā)展型社會(huì)政策?第二，如何避免發(fā)展型社會(huì)政策在中國(guó)的運(yùn)作中變形，淪為發(fā)展主義的另一種形式①方巍:《中國(guó)社會(huì)福利的新發(fā)展主義走向》，《社會(huì)科學(xué)》2011年第1期。?要完成上述兩個(gè)問題，社會(huì)政策學(xué)者需要充分地運(yùn)用“理論自覺”②鄭杭生:《促進(jìn)中國(guó)社會(huì)學(xué)的“理論自覺”——我們需要什么樣的中國(guó)社會(huì)學(xué)?》，《江蘇社會(huì)科學(xué)》2009年第5期。，在中國(guó)政策實(shí)踐中建構(gòu)一種具有本土特色的發(fā)展型社會(huì)政策。