新型城鎮(zhèn)化:目標(biāo)、步驟、措施

陶友之

李克強(qiáng)總理在“認(rèn)真學(xué)習(xí)深刻領(lǐng)會全面貫徹黨的十八大精神的報告”中，提出了“城鎮(zhèn)化是擴(kuò)大內(nèi)需的最大潛力”，“是深化改革的主要抓手”，再聯(lián)系到他在記者招待會上的回答、以及他以前寫的有關(guān)文章，引起理論界極大熱情，紛紛對“為什么要城鎮(zhèn)化”，“怎樣才算城鎮(zhèn)化”，“全國是同時城鎮(zhèn)化，還是差別城鎮(zhèn)化等問題”，展開了熱烈的討論，深入的研究。本文對此參與一些討論，對“城鎮(zhèn)化”的目標(biāo)、步驟和措施談一點(diǎn)粗淺的看法，以求教于同仁。

一、城鎮(zhèn)化目標(biāo)——實(shí)現(xiàn)完整的現(xiàn)代化

討論城鎮(zhèn)化，當(dāng)應(yīng)先認(rèn)識它的目標(biāo)和緣由，即什么是城鎮(zhèn)化，為什么要實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化，只有對這個根本問題認(rèn)識統(tǒng)一了，討論才能聚焦，研究才能深化，取得事半功倍之效。

這次提出的城鎮(zhèn)化，是新型的城鎮(zhèn)化，不能把它理觧為圈地建房，搞土地城鎮(zhèn)化;不能把它理觧為“攤大餅”，無限擴(kuò)大城市范圍;不能把它理解為大投資，大搞城市基礎(chǔ)設(shè)施;也不能把它理解為趕農(nóng)民“上樓”，搞所謂新農(nóng)村建設(shè)……那末，該怎樣正確認(rèn)識呢?關(guān)鍵在于先要對城鎮(zhèn)化、工業(yè)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的“三化”的目標(biāo)有個正確的認(rèn)識:

城鎮(zhèn)化的目標(biāo)。人類社會之初，本無城鄉(xiāng)概念。城鄉(xiāng)的出現(xiàn)是生產(chǎn)力發(fā)展所引起，社會分工的產(chǎn)物。它一方面反映了生產(chǎn)力有所發(fā)展，另一方面又反映了生產(chǎn)力發(fā)展的不足。用馬克思、恩格斯的話說:“物質(zhì)勞動和精神勞動的最大一次分工，就是城市和鄉(xiāng)村的分離”①《馬克思恩格斯選集》第1卷，人民出版社1995版，第104頁。。只是到了資本主義社會，由于資本本性的驅(qū)使，使資本在城市聚集，貧窮落后在農(nóng)村堆積，導(dǎo)致城鄉(xiāng)對立的加劇。這種狀況能否長期下去，不行。城鄉(xiāng)融合是歷史發(fā)展的大趨勢，當(dāng)然它需要有一定的物質(zhì)條件和社會條件，特別是“大工業(yè)在全國的盡可能均衡的分布是消滅城市和鄉(xiāng)村的分離的條件”①《馬克思恩格斯選集》第3卷，人民出版社1995版，第215頁。。我國工業(yè)雖還不夠發(fā)達(dá)，特別是高端裝備制造業(yè)、現(xiàn)代信息技術(shù)等處于提升發(fā)展階段。但應(yīng)該說己有了相當(dāng)?shù)臈l件，可以有步驟地逐步向城鎮(zhèn)化邁進(jìn)。實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化不是一朝一夕的亊，需作長期努力，但目標(biāo)一定要明確，而且要堅定。否則，會朝三暮四，朝令夕改，不僅會拖延目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，而且還會造成巨大的浪費(fèi)。這次提出的城鎮(zhèn)化是“以人為本”的城鎮(zhèn)化，因此，它至少有三個指標(biāo):首先是看城市化率，即看生產(chǎn)、生活並在城市中有戶籍的人口有多少?，F(xiàn)在發(fā)達(dá)國家，城市化率基本上在75%—80%。我國城市化率多少?據(jù)2011年統(tǒng)計，說有51%，但是包括在城市居住半年以上的人口在內(nèi)。如果按城鎮(zhèn)戶籍統(tǒng)計，城鎮(zhèn)化率只不過35%左右，低于發(fā)達(dá)國家，低于城市化率己達(dá)60%水平的發(fā)展中國家，也低于世界平均城市化率52%的水平。所以怎樣把2.5億左右的農(nóng)民工逐步市民化，其意義重大。今后城市化率如能每年增加一個百分點(diǎn)，那么至少將有1000萬農(nóng)民變市民。若要達(dá)到70%的城市化率水平，至少還需要30年以上的時間。其次是看城市內(nèi)部的結(jié)構(gòu)。城市化率高，是否就是現(xiàn)代化國家，達(dá)到了新型的城鎮(zhèn)化呢?不!光有城市居住人口的增加，並不一定是現(xiàn)代化國家，更不是達(dá)到了新型的城鎮(zhèn)化。現(xiàn)在拉美有些國家城市化率也很高，有的甚至己達(dá)到80%左右，但人們並不對這些國家稱為發(fā)達(dá)國家，而叫它們?yōu)榘l(fā)展中國家。這主要是因?yàn)樗鼈兂霈F(xiàn)了城市二元結(jié)構(gòu)，甚至三元結(jié)構(gòu)。不少人身在城市，工作無著，生活貧窮。因此，不觧決好城市的內(nèi)部結(jié)構(gòu)，解決好產(chǎn)業(yè)和就業(yè)問題，不僅不是現(xiàn)代化國家，而且有可能落入“中等收入陷阱”的危險。再次是看人們收入水平。作為一個現(xiàn)代化、新型城鎮(zhèn)化國家，城市人民收入水平也是一個重要衡量標(biāo)準(zhǔn)。按照現(xiàn)在的生活水平，人均年收入至少在60000元人民幣以上。使大多數(shù)人能享受城市人該享受的生活，達(dá)到基本公共服務(wù)公平而均等化。否則，一面是一片繁華景象，一面是貧民窟成堆……。這就不是我們所追求的城鎮(zhèn)化。我國現(xiàn)在大多數(shù)城市人均收入水平怎樣?僅在3—4萬元人民幣之間，要達(dá)到6萬元以上，還有一段很長的路要走。

工業(yè)化的目標(biāo)。城鎮(zhèn)化需要工業(yè)化帶動，沒有工業(yè)化就沒有城鎮(zhèn)化。馬克思說:“大工業(yè)在全國盡可能均衡的分布是消滅城市和鄉(xiāng)村的分離的條件”②《馬克思恩格斯選集》第3卷，人民出版社1995版，第215頁。。這里有兩層意思:一是說，大工業(yè)的興起與發(fā)展是實(shí)施城鎮(zhèn)化重要的物質(zhì)條件。大工業(yè)為農(nóng)業(yè)剩余勞動力提供就業(yè)機(jī)會，為農(nóng)產(chǎn)品加工提到新的水平，為縮小城鄉(xiāng)差距架起了便捷橋梁;二是說大工業(yè)在全國分布，必須均衡。因?yàn)橹挥芯饬?，才有利于消滅城鄉(xiāng)差別。否則，不僅會造成產(chǎn)業(yè)布局不合理，而且還會出現(xiàn)奇型發(fā)展。那末，我們需要什么樣的工業(yè)化呢?工業(yè)化不是一個恒定的目標(biāo)，按歷史發(fā)展過程，它大致被區(qū)分為前工業(yè)化和后工業(yè)化兩個階段，每個階段又可細(xì)化若干小階段。后工業(yè)化是指以知識經(jīng)濟(jì)為特色的高科技工業(yè)。世界上的發(fā)達(dá)國家都已越過前工業(yè)化階段進(jìn)入后工業(yè)化發(fā)展時期。我國的工業(yè)化現(xiàn)正瞄準(zhǔn)后工業(yè)化的高度，向高精尖智能化工業(yè)發(fā)展。參照全國“十二五”發(fā)展規(guī)劃第十章，在培育發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)中，要把發(fā)展高端裝備制造業(yè)提到實(shí)施產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的高度。並指出，髙端裝備制造業(yè)主要是指，建設(shè)新型國產(chǎn)干支線飛機(jī)，通用飛機(jī)，直升飛機(jī)產(chǎn)業(yè)化平臺，建設(shè)導(dǎo)航、遙感、通信等衛(wèi)星組成的空間基地設(shè)施，發(fā)展智能控制系統(tǒng)，高擋數(shù)控機(jī)床、高速列車及城市軌道交通裝備等。

農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化目標(biāo)。城鎮(zhèn)化需有一個堅實(shí)的基礎(chǔ)，這個基礎(chǔ)是什么?就是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，特別是其中的糧食。糧食安全，是確保實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化的堅實(shí)基礎(chǔ)。沒有農(nóng)業(yè)的發(fā)展，農(nóng)村的繁榮，農(nóng)民的富裕，城鎮(zhèn)的繁榮與發(fā)展是不牢固的，也不可能消滅城鄉(xiāng)差別，推進(jìn)城鎮(zhèn)化。我國作為一個人口大國，任何時候都要立足國內(nèi)解決吃飯問題，這是治國安邦的頭等大事，也是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的首要任務(wù)。沒有農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的穩(wěn)定和發(fā)展，就不可能有城鎮(zhèn)的發(fā)展和繁榮，也難以支撐實(shí)現(xiàn)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化。因而嚴(yán)格保護(hù)耕地，切實(shí)保障糧食安全，夯實(shí)“三農(nóng)”，這是保障實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要根基。何謂農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，這是一個不斷發(fā)展的過程，從現(xiàn)在來說，那就是要從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)化，手工勞動向機(jī)械化自動化轉(zhuǎn)化，手工作坊式的管理向現(xiàn)代經(jīng)營管理轉(zhuǎn)化?，F(xiàn)代化農(nóng)業(yè)，通俗地說:就是用科學(xué)方法不斷培育新品種;用機(jī)械化、自動化耕作，不斷提高農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率;用現(xiàn)代商貿(mào)和流通服務(wù)業(yè)實(shí)行農(nóng)業(yè)產(chǎn)、供、銷一條龍……。能初步達(dá)到這些要求，是初步實(shí)現(xiàn)了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。能完全達(dá)到這些要求，即完全實(shí)現(xiàn)了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。那時，農(nóng)業(yè)先進(jìn)了，農(nóng)村文明了，農(nóng)民富裕了。農(nóng)村再不是落后的代名詞，而成了城市人向住的“綠色天堂”。

二、城鎮(zhèn)化步驟——西中東部有序、差別梯度遞升

城鎮(zhèn)化目標(biāo)誘人，城鎮(zhèn)化實(shí)現(xiàn)重要，那么，是否全國各省、各縣、各鄉(xiāng)村可以同時實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化呢?不行。因?yàn)槌擎?zhèn)化實(shí)現(xiàn)需有一定的物質(zhì)條件和社會條件，它的根本點(diǎn)是生產(chǎn)力發(fā)展水平。由于我國各地生產(chǎn)力水平不同，因此，必須根據(jù)自身的條件，分層次、有先后逐步地實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化。從我國當(dāng)前情況看，大致可分為東部發(fā)達(dá)地區(qū)、中部欠發(fā)達(dá)地區(qū)和西部不發(fā)達(dá)地區(qū)三種情況。這三類地區(qū)必須各自從自身實(shí)際出發(fā)，實(shí)現(xiàn)高、低不同的“城鎮(zhèn)化”，然后再經(jīng)過梯度遞升，實(shí)現(xiàn)完全的城鎮(zhèn)化。

(一)西部地區(qū)城鎮(zhèn)化—— “集中聯(lián)片”

城鎮(zhèn)化，在貧困地區(qū)怎么化，這既是一個現(xiàn)實(shí)問題，也是個辣手問題。把它們拒之門外，于中央精神不符，把它們化在其中，現(xiàn)實(shí)條件差距太大。全國經(jīng)國家有關(guān)部門確定的貧困縣有592個，其中有440個在貧困地區(qū)。如六盤山區(qū)、秦巴山區(qū)、烏蒙山區(qū)、滇桂黔山區(qū)、燕山—太行山區(qū)等。這些地區(qū)自然條件惡劣，大多在大山區(qū)、大戈壁、大沙漠……人煙稀少，居住分散，交通不便，經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)，一時無法通過大規(guī)模的工業(yè)化，推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)。那么，城鎮(zhèn)化該如何實(shí)施?

首先，先需進(jìn)行人口適當(dāng)集中，擴(kuò)大居住點(diǎn)，然后以點(diǎn)聯(lián)線，進(jìn)行集中聯(lián)片。人口適當(dāng)集中是一項十分復(fù)雜的工作，必須以自愿為原則，加以適當(dāng)引導(dǎo)。否則，不僅為欲速而不達(dá)，而且還會出現(xiàn)對抗情緒，這是須特別慬慎的。建立或擴(kuò)大居住的，必須有一定的基礎(chǔ)設(shè)施，如住房、水、電、道路等必須優(yōu)于原住地區(qū)，使分散居于深山老林的居民樂于搬遷，適當(dāng)集中。

當(dāng)人口集中達(dá)到一定規(guī)模，進(jìn)行“鎮(zhèn)”的建設(shè)。鎮(zhèn)的選擇，除了人口相對較密，交通較為方便之外，很重要一點(diǎn)就是必須與各居民點(diǎn) (村)聯(lián)系較為方便，使各點(diǎn)居民來往方便。鎮(zhèn)的建設(shè)，除了有必要的商貿(mào)、服務(wù)業(yè)之外，應(yīng)根據(jù)“三就地”的原則，即就地取材，就地生產(chǎn)，就地銷售，發(fā)展工業(yè)生產(chǎn)。當(dāng)有一定工業(yè)生產(chǎn)經(jīng)驗(yàn)和規(guī)模后，就可突破“三就地”，較大規(guī)模地發(fā)展其他工業(yè)生產(chǎn)，逐步走向工業(yè)化。

這些地區(qū)，在當(dāng)前城鎮(zhèn)化建設(shè)中，以集中聯(lián)片、建鎮(zhèn)強(qiáng)鎮(zhèn)為主，把鎮(zhèn)做大做強(qiáng)，有條件的鎮(zhèn)向中小城市發(fā)展。對原有的中小城市，根據(jù)城鎮(zhèn)化建設(shè)的要求加以充實(shí)調(diào)整，向大中城市發(fā)展。當(dāng)然，這些大中城市是相對的，不應(yīng)與沿海東部城市相比，否則，則會東施效顰，欲速而不達(dá)。從國家層面看，對這些地區(qū)必須加強(qiáng)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃，逐步引導(dǎo)推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)，使這些地區(qū)既能跟上全國城鎮(zhèn)化的步伐，又不盲目追求高指標(biāo)，建什么“國際化大都市”。應(yīng)該是在推進(jìn)城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的進(jìn)程中，加大生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)，再不能重犯東部有些地區(qū)以破壞環(huán)境生態(tài)平衡為代價，發(fā)展城市化的錯誤。

(二)中部地區(qū)城鎮(zhèn)化—— “壯市強(qiáng)鎮(zhèn)”

在城鎮(zhèn)化建設(shè)中，中部地區(qū)怎么發(fā)展?以“壯市強(qiáng)鎮(zhèn)”為主，即要千方百計壯大城市功能，加強(qiáng)集鎮(zhèn)建設(shè)。所謂壯大城市功能，就是在推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)中，應(yīng)當(dāng)堅持城市發(fā)展與產(chǎn)業(yè)成長兩手抓，把城鎮(zhèn)化與調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、培育新興產(chǎn)業(yè)、發(fā)展服務(wù)業(yè)，促進(jìn)就業(yè)、創(chuàng)業(yè)結(jié)合起來。城鎮(zhèn)化與工業(yè)化可以說是一個銅鈿的兩個方面，兩者相輔相成。城鎮(zhèn)化需要產(chǎn)業(yè)發(fā)展來充實(shí)，有了產(chǎn)業(yè)，需要勞動力，為農(nóng)村剩余勞動力提供了就業(yè)機(jī)會，使農(nóng)民有進(jìn)城的機(jī)會，農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻癯蔀榭赡?。同時，城鎮(zhèn)化也為產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供了更好平臺?，F(xiàn)代工業(yè)的發(fā)展，不能像上世紀(jì)六七十年代、七八十年代發(fā)展鄉(xiāng)村工業(yè)那樣，村村冒煙，遍地開花。需要集中在一定地區(qū)進(jìn)行產(chǎn)業(yè)集群，這樣，才能多快好省地發(fā)展，特別是有利于減少污染，進(jìn)行環(huán)境保護(hù)，城鎮(zhèn)化的發(fā)展，就為工業(yè)化發(fā)展提供了這樣的平臺。

“壯市強(qiáng)鎮(zhèn)”需要因地制宜，揚(yáng)長避短，合理分工，千萬不能甲城市發(fā)展什么，乙城市也發(fā)展什么。或者是什么產(chǎn)業(yè)時尚，大家一窩蜂發(fā)展什么產(chǎn)業(yè)。如果在城市之間缺乏專業(yè)分工，必然是運(yùn)營效率低下，這是絕對需防止的。因?yàn)閷I(yè)混雜，就不能很好地發(fā)揮同專業(yè)的集聚效應(yīng)，這樣就很難提高產(chǎn)業(yè)運(yùn)行效率

(三)東部地區(qū)城鎮(zhèn)化—— “強(qiáng)市進(jìn)化”

東部是我國經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)地區(qū)，特別是沿海的長江三角洲、珠江三角洲等的三個城市群，如何進(jìn)行城鎮(zhèn)化，這是一個新課題。國務(wù)院2010年5月批準(zhǔn)實(shí)施的《長江三角洲地區(qū)區(qū)域規(guī)劃》中，明確長江三角洲地區(qū)的戰(zhàn)略定位:是亞太地區(qū)重要的國際門戶、全球重要的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)和先進(jìn)制造業(yè)中心、具有較強(qiáng)國際競爭力的世界級城市群;到2015年，能率先實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會的目標(biāo);到2020年，力爭率先基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化。根據(jù)這一精神，長江三角洲地區(qū)的城市，在實(shí)施城鎮(zhèn)化的征途中，就是要“強(qiáng)市進(jìn)化”。“強(qiáng)市”就是要把中心城市做強(qiáng)，“進(jìn)化”就是要全面向現(xiàn)代化城市發(fā)展。除此之外，還須在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，正確處理好城鄉(xiāng)之間、工農(nóng)之間的關(guān)系，為其他地區(qū)做出表率。

東部沿海，長江三角洲等地區(qū)，三個城市群，不僅每個城市群能形成各具特色、發(fā)揮專長的大中小城市，而且在三個城市群之間形成各具特色、分工有序的現(xiàn)代化城市?，F(xiàn)代化城市是個不斷發(fā)展的過程，一般來說，集中表現(xiàn)為國家或該地區(qū)生產(chǎn)力最發(fā)達(dá)。不僅是工業(yè)生產(chǎn)與工業(yè)協(xié)作的中心、商品流動的中心、交通運(yùn)輸?shù)闹行?，而且是信息中心、科技中心、金融中心和消費(fèi)中心等。上海曾概括為經(jīng)濟(jì)、外貿(mào)、航運(yùn)和金融四大中心。過去曾認(rèn)為作為國際大都市，應(yīng)該是跨囯巨頭總部的所在地，跨囯巨頭總部集聚越多，囯際大都市的氛圍就越濃。有人甚至簡稱謂囯際大都市，就是“總部經(jīng)濟(jì)”?，F(xiàn)在看來，這恐怕就不夠了。當(dāng)今世界信息化、網(wǎng)絡(luò)化日益普及，跨國公司總部經(jīng)濟(jì)更多地表現(xiàn)為平臺經(jīng)濟(jì)，表現(xiàn)為網(wǎng)絡(luò)集聚經(jīng)濟(jì)。因此，作為現(xiàn)代化國際大都市，還必須表現(xiàn)為各種信息、網(wǎng)絡(luò)的節(jié)點(diǎn)，哪個城市節(jié)點(diǎn)集聚最多，那個城市就是現(xiàn)代國際大都市，上海應(yīng)該是向這方面發(fā)展的。

東部沿海地區(qū)，在城鎮(zhèn)化的進(jìn)程中，還應(yīng)率先解決好城鎮(zhèn)化與工業(yè)化、城鎮(zhèn)化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、城鎮(zhèn)化與農(nóng)民市民化等的關(guān)系，走出一條以人為本、文化開路、資源集約、生態(tài)文明等新型城鎮(zhèn)化道路來。

三、城鎮(zhèn)化措施——改革、盤活、辯證協(xié)調(diào)

(一)深化城鄉(xiāng)“三大”改革

實(shí)施“一元化公共財政”。這是實(shí)施新型城鎮(zhèn)化的首要改革。長期來，我國的公共財政實(shí)行的是兩條線:一條是城市，一條是農(nóng)村，兩條線互不關(guān)聯(lián)，在實(shí)行新型的城鎮(zhèn)化中必須改革。統(tǒng)籌兼顧，實(shí)行“一元化的公共財政”是改革的主要內(nèi)容。所謂一元化公共財政，即在國家進(jìn)行年度預(yù)算或是五年期預(yù)算中，都必須統(tǒng)一考慮，城鄉(xiāng)兼顧。公共財政大致可分為兩種情況:一種是滿足人們基本生存需要，如低保、教育、就業(yè)等，應(yīng)逐步取消不平等待遇，走向一體化。城市人可以享受的權(quán)利，農(nóng)村或鎮(zhèn)的人民應(yīng)予同等享受;另一種是滿足人們社會保障需要，如養(yǎng)老、醫(yī)療衛(wèi)生、基本居住權(quán)等，應(yīng)實(shí)行差別化。待國家財政的充實(shí)，逐步縮小差距。這就需對傳統(tǒng)的財政體制進(jìn)行改革，由原來的二元制財政融合為一元制財政。

進(jìn)行“一元化公共治理”。這是實(shí)施新型城鎮(zhèn)化應(yīng)有之題。先進(jìn)城市，落后農(nóng)村，這是過去幾十年城市建設(shè)中造成的惡果。甚至為了城市的文明，把有毒、有害的工廠遷至農(nóng)村，使廣大農(nóng)村遭到生態(tài)及環(huán)境嚴(yán)重的破壞。在建設(shè)新型的城鎮(zhèn)化中，最主要之點(diǎn)是以人為本，當(dāng)不應(yīng)再重蹈覆轍。如在控制碳的排放、生態(tài)文明、環(huán)境改善、三廢處理、空氣、河流等的治理中，都必須實(shí)行城鄉(xiāng)一元化治理，城市必須做到的，農(nóng)村也應(yīng)該做到，有的甚至農(nóng)村或鎮(zhèn)的治理要快于高于城市，因?yàn)橹挥羞@樣，廣大農(nóng)村才有可能成為城市的“后花園”，成為城市人休閑、休養(yǎng)的好去處。這就需對現(xiàn)行城鄉(xiāng)二元化公共治理體制進(jìn)行改革。

進(jìn)行一元化“戶籍”管理。這是實(shí)施新型城鎮(zhèn)化的起點(diǎn)所在。現(xiàn)在有較多的學(xué)者痛斥戶籍制危害，把它說成是實(shí)施城鎮(zhèn)化的萬惡之源，應(yīng)該盡早一刀砍去，痛快解決。筆者則認(rèn)為不可，戶籍制要改革，但需慎重，當(dāng)個人身份制度不全，誠信體制缺失……在這種情況下，戶籍制是千萬不能“痛快”解決的，否則會禍害無窮。不能痛快解決，不是不要解決，只是說解決要分步驟，分步走，第一步先實(shí)行一元化管理，則先取消現(xiàn)行城鄉(xiāng)戶籍中的不同待遇，即不同享受權(quán)。根據(jù)利益共享原則，實(shí)行城鄉(xiāng)戶籍一元化管理。以后條件俱備了，再實(shí)行徹底改革。第二步在城、鎮(zhèn)工作的勞動者工資待遇要逐步趨向一致，甚至為了鼓勵農(nóng)民工在當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)就業(yè)，同樣崗位的工資可略高于城市，超過部分國家給予適當(dāng)補(bǔ)貼。全國能有70—80%農(nóng)民市民化，這是實(shí)施城鎮(zhèn)化的條件，也是我們實(shí)施城鎮(zhèn)化的奮斗目標(biāo)。但當(dāng)前的首要任務(wù)是怎樣把近2.5億的農(nóng)民工變?yōu)槭忻?。設(shè)想措施有三:一是在城鎮(zhèn)工作時間雖不長，如僅有3—5年，但為城鎮(zhèn)的發(fā)展做出了卓越貢獻(xiàn)，如業(yè)績突出、助人為樂、舍已救人等，應(yīng)優(yōu)先成為市民;二是在城鎮(zhèn)己居住在10年以上，且己取得有效居住證，沒有不良記錄的，應(yīng)轉(zhuǎn)為市民;三是在城市開業(yè)或從事各種經(jīng)營的，持有工商或政府其他部門有效證件的，信用良好，未有不良記錄，生產(chǎn)經(jīng)營已在10年以上者，應(yīng)轉(zhuǎn)為市民。

(二)盤活“三農(nóng)”全局

農(nóng)村窮、農(nóng)民苦、農(nóng)業(yè)真落后，這就是著名的“三農(nóng)”問題。在實(shí)施新型的城鎮(zhèn)化中，必須予以徹底解決。如全國的“三農(nóng)”仍在，就不可能說建成了新型城鎮(zhèn)化。“三農(nóng)”問題的癥結(jié)，雖然歷史頗長，原因復(fù)雜，但從現(xiàn)在的認(rèn)識概括起來，主要在于三大原因:一是組織化程度太低，從而使得農(nóng)業(yè)生產(chǎn)或商品經(jīng)營規(guī)模偏小。二是資金來源有限，使有效使用于農(nóng)業(yè)改造的量偏低，無法滿足生產(chǎn)擴(kuò)大和產(chǎn)業(yè)提升的需要。三是技術(shù)掌握和改造程度太低，無法適應(yīng)實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的需要。這“三不適應(yīng)”怎么辦?必須在實(shí)施新型城鎮(zhèn)化中加以逐步解決。

首先要解決的是“農(nóng)民苦”的問題。有人說，農(nóng)民為什么苦?因?yàn)槌穗p手，一無所有。如果他手中握有一定財產(chǎn)——土地，他就不會苦了。市場經(jīng)濟(jì)的前提是產(chǎn)權(quán)清晰，而農(nóng)村名為集體經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)權(quán)卻最不清晰。要解決農(nóng)民苦的問題，就必須在改革農(nóng)民土地上破題，變“虛公為實(shí)私”，讓農(nóng)民掌有一份實(shí)實(shí)在在的財產(chǎn)。此話對嗎?從個別農(nóng)民看可能有理，而從全國整體農(nóng)民看無理。舊中國幾千年封建社會，土地是私有的，整體農(nóng)民富了嗎?沒有。因此，土地私有化並不是整體農(nóng)民致富之道。那么，走什么道呢?確保農(nóng)民“土地使用權(quán)”可能是一條有效之道，至少在目前環(huán)境下能走之道。農(nóng)民土地使用權(quán)如何確保?需有全國人大立法，明確使用權(quán)像所有權(quán)一樣神圣不可侵犯。同時延長使用期限，從現(xiàn)在起至少規(guī)定它50年不變。使用權(quán)像所有權(quán)一樣，可以抵押、可以轉(zhuǎn)讓、可以拆資入股等。有此幾條，農(nóng)民就有幾條致富之路可走，有可能摘掉“苦”的帽子。

其次要解決農(nóng)村“窮”的問題。農(nóng)村為什么窮?窮在單一靠農(nóng)業(yè)吃飯，特別是靠農(nóng)業(yè)中的種植業(yè)吃飯。農(nóng)民說:“澇災(zāi)一條線，旱災(zāi)一大片”。面朝黃土背向天，這怎能富起來呢?，F(xiàn)在全國農(nóng)村評比，每年評出百強(qiáng)縣，可有哪一個縣是靠種田致富呢?沒有，絕對沒有!它們不是靠老天恩賜的資源致富，就是靠從事工商業(yè)、金融服務(wù)業(yè)等致富。因此，要改變農(nóng)村“窮”的問題，不能就農(nóng)村談農(nóng)村，必須把農(nóng)民、農(nóng)業(yè)、農(nóng)村與小城鎮(zhèn)建設(shè)結(jié)合起來，這是新型城鎮(zhèn)化的核心內(nèi)容。因?yàn)槌擎?zhèn)是農(nóng)村脫“窮”的載體，城鎮(zhèn)的發(fā)展為剩余農(nóng)民就業(yè)創(chuàng)造機(jī)會，是農(nóng)民轉(zhuǎn)為市民的平臺，今后還有3億左右的農(nóng)民要轉(zhuǎn)移，不能全轉(zhuǎn)到大城市去，一是容納不了，二是像現(xiàn)在轉(zhuǎn)到大城市后，留下有5000多萬的留守兒童、4000多萬的留守婦女和老人，不是一個好辦法。今后，大量的剩余農(nóng)民應(yīng)在就近的鎮(zhèn)、城工作。因此，對我國現(xiàn)行的城鎮(zhèn)管理體制必須改革，對人口超過30萬的縣城和超過10萬人的重點(diǎn)鎮(zhèn)，能否給予一些城市的政策，特別是對鎮(zhèn)能否賦予一定的社會管理和公共服務(wù)職能，提高基本財力保障水平，根據(jù)實(shí)際需要設(shè)置一些必要機(jī)構(gòu)和人員。

再次是要解決“農(nóng)業(yè)落后”問題。把農(nóng)民、農(nóng)業(yè)、農(nóng)村與小城鎮(zhèn)結(jié)合起來，僅能解決農(nóng)村“窮”的一部分因素，要使農(nóng)村富起來，還需解決農(nóng)業(yè)本身落后的問題。農(nóng)業(yè)為什么落后?就在于獨(dú)戶、分散的耕作方式，長期缺乏科技創(chuàng)新，資本投入和產(chǎn)業(yè)提升，城市工業(yè)之“水”不澆或少澆農(nóng)業(yè)之“田”。農(nóng)業(yè)還是靠天吃飯，不改變這種狀態(tài)，農(nóng)業(yè)就難以改變落后面貌。為此，必須引進(jìn)工商資本進(jìn)行適度規(guī)模經(jīng)營，進(jìn)行農(nóng)業(yè)技術(shù)改造，並讓工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)能夠真正落實(shí)。適度規(guī)模經(jīng)營，改變目前一家一戶經(jīng)營狀況，走公司十基地十合作社十農(nóng)戶的生產(chǎn)經(jīng)營之路，這是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的根本出路;對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)進(jìn)行技術(shù)改造，要以機(jī)械化、自動化、信息化、網(wǎng)絡(luò)化替代目前手插、腳踏、人拉的耕作方式，這是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的必要條件;工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，城市反哺農(nóng)村，這既是補(bǔ)償歷史舊債的需要，也是在實(shí)施新型城鎮(zhèn)化中應(yīng)有之題。

(三)辯證協(xié)調(diào)“三化”前進(jìn)

馬克思在探索未來社會時，曾有一個重要論斷，“在最先進(jìn)的國家里采取的方法是:把農(nóng)業(yè)和工業(yè)結(jié)合起來，促進(jìn)城鄉(xiāng)之間的差別逐步消失?！币?yàn)椤爸挥惺构I(yè)生產(chǎn)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)生密切的內(nèi)部聯(lián)系，並使交通工具隨著由此而產(chǎn)生的需要擴(kuò)充起來——才能使農(nóng)村人口從他們數(shù)千年來幾乎一成不變地棲息在里面的那種孤立和愚昧的狀態(tài)中掙脫出來?！雹佟恶R克思恩格斯選集》第2卷，人民出版社1995年版，第543頁。我國實(shí)施新型的城鎮(zhèn)化，就是對馬克思這一思想的實(shí)踐。城鎮(zhèn)化、工業(yè)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，這三者既有主次關(guān)系，又是辯證關(guān)系。有了工業(yè)化的發(fā)展，才帶動了城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。但在再次發(fā)展中，它們是互為主導(dǎo)，辯證地發(fā)展。

實(shí)施這“三化”，既不能慢慢來，需要只爭朝夕;又不能操之過急，否則會欲速而不達(dá)。當(dāng)然，當(dāng)前先要抓住城鎮(zhèn)化，這樣可以把城鎮(zhèn)發(fā)展與產(chǎn)業(yè)布局、結(jié)構(gòu)調(diào)整結(jié)合起來。今后將以城鎮(zhèn)化，推動工業(yè)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化;以工業(yè)化，促進(jìn)城鎮(zhèn)化，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化;在實(shí)施農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化過程中，又會向工業(yè)化、城鎮(zhèn)化提出新要求，推動工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的新發(fā)展。如此循環(huán)往復(fù)，不斷推動“三化”協(xié)調(diào)地向前發(fā)展。