公共利益界定的困境及協(xié)商民主理論的啟示

寧有才

（濟南大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，山東 濟南 250022）

何為公共利益，無論在理論上還是在實務(wù)上都尚未定論。正如有學(xué)者所言，“公共利益是一個古老而又常新的話題，是一個高度抽象、易生歧義和弊端的概念，是一個奇特、混亂且無法丟棄的筐”。[1](p6-11)尤其在當(dāng)前轉(zhuǎn)型期的中國社會，公共利益更是一個被誤傳濫用最多的概念之一，有學(xué)者甚至用“公共利益萎縮”[2](p26-28)試圖喚醒人們對該問題的關(guān)注和警惕。作為一種民主決策機制，20世紀(jì)80年代興起于西方的協(xié)商民主理論對界定、理解和實現(xiàn)公共利益具有啟發(fā)意義。

一、公共利益界定的困境

目前學(xué)界在“公共利益”的定義與解釋上，仍然爭論不休，缺乏共識。公共利益界定的困境主要表現(xiàn)在：

1.公共利益界定觀點上的多元性。在法哲學(xué)論著中，主要有以下幾種觀點：（1）不存在說。該觀點認為公共利益是不存在的，社會生活中只存在個體利益或集團利益。（2）私人利益總和說。該觀點認為公共利益是一種個人利益的總和。（3）公民全體利益說。該觀點認為公共利益是公民中的普遍利益而不是特殊利益，是整體利益而不是局部利益。（4）大多數(shù)人利益說。該觀點認為社會中大多數(shù)人的共同利益就是公共利益，而不一定非是全體成員的利益。（5）目的性價值說。該觀點認為公共利益是一種抽象的目的價值，就像公平、公正等一樣，難以具體描述和概括。（6）工具價值說。該觀點認為，“從概念功能角度，公共利益實際上是在不同主體的利益發(fā)生沖突的情況下幫助公共管理者進行利益取舍的工具”。[3](p1-14)

2.公共利益界定多學(xué)科視角的歧義性。公共利益是政治學(xué)、法學(xué)、經(jīng)濟學(xué)、公共管理學(xué)等學(xué)科都關(guān)注的一個理論問題，但各個學(xué)科卻很難對公共利益在概念和內(nèi)涵上形成統(tǒng)一的意見，集中表現(xiàn)在學(xué)科之間以及學(xué)科內(nèi)部的歧義性。其主要表現(xiàn)在：（1）政治學(xué)視角。政治學(xué)強調(diào)如何保證公共利益存在與實現(xiàn)的正當(dāng)性、合法性。在公私利益的關(guān)系及政府作用的問題上，不同政治哲學(xué)有不同理解：自由主義主張個人自由和個人利益優(yōu)先；而社群主義主張公共利益優(yōu)先，強調(diào)政府在公共利益實現(xiàn)中應(yīng)扮演積極角色。（2）經(jīng)濟學(xué)視角。公共利益更多體現(xiàn)為具體的物質(zhì)形態(tài)，主要是表現(xiàn)為公共物品和公共服務(wù)的生產(chǎn)與提供上。功利主義認為公共利益就是最大多數(shù)人的最大的利益和幸福；福利經(jīng)濟學(xué)強調(diào)促進社會福利的最大化；公共選擇理論觀點認為除了個人利益外，根本就不存在什么公共利益。（3）法學(xué)視角。從法理上看，公共利益既是一種價值取向也是一種價值標(biāo)準(zhǔn)，體現(xiàn)為某種普遍利益。從憲法學(xué)視角，認為公共利益價值的合理認定首先回歸到憲法文本，從文本的角度提供解釋公共利益的價值基礎(chǔ)、基本原則與具體規(guī)則，使公共利益的實現(xiàn)獲得憲法基礎(chǔ)，避免對公共利益理解上的隨意性與主觀性。[4](p5-9)還有行政法視角的公共利益解釋。（4）公共管理學(xué)視角。從公共管理學(xué)角度，不管采取什么樣的立場和價值取向，公共管理都應(yīng)該以公共利益為核心和價值歸宿。公共管理必須服務(wù)于公共利益而達到善治，公職人員必須以服務(wù)于公共利益為己任。公共利益的維護和促進是公共管理體系存在合理性和合法性的基礎(chǔ)。

3.公共利益的實質(zhì)解釋與程序保障之爭。一方面，學(xué)者們試圖抽象和概括公共利益的共同特征，構(gòu)建出公共利益的明確概念。部分學(xué)者用列舉法概括公共利益范疇，認為諸如公共交通、公共醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境保護、公共教育等都是公共利益，然后用“以及國家法律規(guī)定的其他公共利益”這種法律兜底條款來囊括未盡內(nèi)容。另有學(xué)者認為，公共利益即公益，指的是非私有性質(zhì)的利益。不僅具有數(shù)量上的眾多性，而且具有多主體的共享性。另一方面，認為尋求公共利益界定和實現(xiàn)的程序保障是理性選擇。因為大量理論和實踐證明，無論采用什么樣的標(biāo)準(zhǔn)體系，界定都是抽象的，因而不可能順理成章地導(dǎo)出何為公共利益；同樣地，無論采用多么冗長的列舉，都不可能詳盡公共利益的類型和社會事業(yè)的范圍。因此，“對公共利益的形成與控制，還必須提供一種正當(dāng)合理的、具有可操作性的程序性機制。程序雖不能絕對地保障結(jié)果的正當(dāng)，但程序卻是唯一能令人信服的‘看得見的公正’”。[5](p46-52)

4.公共利益的價值判斷與事實判斷之爭。關(guān)于公共利益的爭議還存在一個價值判斷和事實判斷相互沖突的問題。作為價值理念，公共利益具有規(guī)范性和抽象性，它關(guān)涉政治正義性與政府合法性，政府存在的本質(zhì)在于追求和實現(xiàn)公共利益。傳統(tǒng)上，人們對公共利益的理解更多的是停留在價值層面，把公共利益視為既定的、不證自明的抽象的客觀存在。但在事實層面，公共利益則是具體的、相對的，公共利益就成為一個充滿爭議而又無法回避的問題。由于人們利益需求的變動性、復(fù)雜性和時效性，不同群體的利益取向的多樣化、差異化，以及利益立場的不同，很難保證人們在公共利益的具體內(nèi)容方面達成一致，也就無法建立保證公共利益得以完全實現(xiàn)的機制。

二、公共利益界定的困境所造成的不良后果

理論上的混亂和分歧在一定程度上造成公共利益實踐中的不良后果。在現(xiàn)實中主要表現(xiàn)在兩個方面：一方面表現(xiàn)為公共利益弱化被漠視。公共利益的實施主體并沒有以公共利益為其本質(zhì)訴求，以公共利益實現(xiàn)為其價值歸宿，造成公共利益的削弱，直至萎縮，利益受益主體經(jīng)常遭受侵害而又得不到有效的救濟。當(dāng)前，在很多事關(guān)公共利益的決策中，由于缺乏民意表達和公民參與的通道，特別是民主決策程序的虛置而使公民權(quán)益遭受損害，公共利益難以落到實處。這在各種壟斷收費、行政定價、環(huán)境污染等個案中表現(xiàn)得尤為突出。

另一方面表現(xiàn)為公共利益泛化被濫用。很多地方政府、公共組織甚至企業(yè)經(jīng)常打著公共利益的旗號謀取部門利益、私人利益甚至集團利益。當(dāng)前轉(zhuǎn)型時期，最為典型而且矛盾也最為突出的體現(xiàn)在土地征用、房屋拆遷等領(lǐng)域和環(huán)節(jié)，公共利益已經(jīng)堂而皇之地成為城市房屋拆遷的最佳理由。“這種理由已經(jīng)彌漫了口號化和形式化的濃重色彩，社會公共利益的理解和運用成為拆遷實踐中開發(fā)商和行政權(quán)力相結(jié)合從而謀求商業(yè)利益的幌子”。[6](p143-144)房屋拆遷以及土地征用中的所謂“釘子戶”、暴力事件，一方面是代表公權(quán)力和強勢集團方蠶食、侵吞公共利益，另一方面又體現(xiàn)在代表弱勢方總想通過一切路徑和手段搶食、擠兌公共利益。眾所周知，這其中非常關(guān)鍵的問題是公共利益合理界定的缺失，造成公共利益保護和實現(xiàn)的缺位和越位。協(xié)商民主作為一種民主決策程序，為界定和實現(xiàn)公共利益提供了一種有效的手段和工具。

三、協(xié)商民主對公共利益界定的啟示

協(xié)商民主理論是20世紀(jì)80年代西方政治哲學(xué)復(fù)興以后興起的一種新的民主理論范式。自興起以來，西方學(xué)者從不同的角度給出了不同的定義，主要有以下幾種觀點：協(xié)商民主是一種民主治理形式；協(xié)商民主是一種社團組織或政府形式；協(xié)商民主是一種決策方式。簡單地說，協(xié)商民主就是公民通過自由而平等的對話、討論、審議等方式，參與公共決策和政治生活的過程，是一種決策方式和治理機制。盡管對協(xié)商民主概念認識有分歧，但協(xié)商民主的核心特征極為鮮明，即公共協(xié)商。在平等而廣泛的溝通、對話和交往中，每個人都有發(fā)言權(quán)，都可以充分表達自己的切身利益，或者傾聽他人觀點，公共利益就在這一過程中得以產(chǎn)生、有效聚合和實現(xiàn)。

（一）協(xié)商民主有助于提升公共政策合法性，促進政府以公共利益為依歸。

“公共協(xié)商是政治共同體成員參與公共討論和批判性地審視具有集體約束力的公共政策的過程?！矃f(xié)商的主要目標(biāo)不是狹隘地追求個人利益，而是利用公共理性尋求能夠最大限度地滿足所有公民愿望的政策”。[7](p35-43)以此為邏輯，通過協(xié)商民主提升公共政策合法性主要體現(xiàn)在：一是決策體現(xiàn)參與者的意愿。協(xié)商民主理論要求，政府在制定公共政策過程中應(yīng)該通過廣泛的討論爭辯來容納普通公民的參與，充分聽取利益相關(guān)者的審議，以使其更好地反映民主的訴求。二是決策是基于公共理性的反思。協(xié)商民主強化“觀點的力量”，致力于使理性在政治中凌駕于權(quán)力至上。認為，政策之所以應(yīng)該被采納，不是代表強權(quán)的利益取得了勝利，掌握了話語權(quán)，而是因為公民或其代表在傾聽和審視相關(guān)的理由之后，共同認可該政策的正當(dāng)性、合理性。理性而非情緒化的訴求在表達、傾聽和討論的過程中發(fā)揮著重要的作用，以提高政治決策正當(dāng)性。另外，協(xié)商民主具有制約行政權(quán)膨脹的效果，尤其是對行政自由裁量權(quán)。而且，協(xié)商民主的引入有助于創(chuàng)新公共政策議程的構(gòu)建機制，規(guī)避議程構(gòu)建中的‘隱蔽’、‘壟斷’、‘不決策’等現(xiàn)象。這些都從不同層面和角度提升了公共政策合法性，為促進政府以公共利益為依歸提供了保障。

（二）協(xié)商民主有助于強化程序正義，構(gòu)建公共利益的程序保障體系。

公共利益不僅需要目的價值的正當(dāng)性，更需要倚重其形式程序的合法性。而協(xié)商民主尊重程序，并將程序看作決策獲得合法性的規(guī)范性要求。協(xié)商民主通過其參與、平等、公開、協(xié)商等程序，充分保障公眾的知情權(quán)、參與權(quán)和意見表達權(quán)，為公共利益實現(xiàn)提供程序保障體系。

（1）參與性。在代議民主制下，公共政策的精英決策模式，意味著政策的目標(biāo)——公共利益也由精英們來認定，難免不會出現(xiàn)政策目標(biāo)偏離的問題。而協(xié)商民主鼓勵利益相關(guān)者積極參與公共協(xié)商，在參與過程中公開自己的偏好和理由，尊重他人的意見。通過參與讓社會各群體、各團體、各階層有機會有效表達自身利益的訴求，能夠有效地維護公民個人以及共同體的利益，并使合理訴求成為公共利益的構(gòu)成部分，從實質(zhì)上保證公共利益的公正性和合法性。

（2）公開性。公共利益的形成是一個公共決策過程，要保證最終決策結(jié)果的科學(xué)性、民主性和正確性，決策過程必須向公眾公開。而公開性恰恰是協(xié)商民主區(qū)別于投票民主的匿名程序性的顯著特征。協(xié)商民主的公開性特征首先要求協(xié)商過程是公開透明的，公眾知曉整個程序。其次，協(xié)商參與者在討論和對話過程中公開自己支持某項政策的理由和偏好。再次，立法或政策建議的結(jié)果是公開的，公眾知道政策的形成過程。協(xié)商過程的公開性使決策的理由更理性，結(jié)果也更公正。

（3）平等協(xié)商性。平等協(xié)商性是協(xié)商民主過程中的顯著特征。當(dāng)正當(dāng)?shù)墓怖媾c合法的私人利益二者發(fā)生沖突時，無論選擇怎樣的強制、壓制或單邊說服，都是缺乏理性的表現(xiàn)，所以解決利益沖突的理想途徑就是利益主體之間的平等商談。公共利益作為共同利益通過參與決策中主體的平等性和協(xié)商性，經(jīng)過多次協(xié)調(diào)與平衡，從而達成共識。平等協(xié)商是公共利益保障的基本原則，沒有平等的協(xié)商和民主的溝通與對話，公共利益就只是一種強權(quán)與強勢群體的利益，它往往由于缺乏平等商談所確立的合法性權(quán)威而失去公共利益的本質(zhì)訴求。

（三）協(xié)商民主有助于培育公共精神，塑造公共利益實現(xiàn)的內(nèi)在動力。

協(xié)商民主為培育公共精神創(chuàng)造了條件和創(chuàng)設(shè)了機制。從廣義上理解，公共精神可分為兩種類型：政府公共精神與社會公共精神。從政府公共精神來看，就是指政府公職人員對于公平、正義等實質(zhì)價值的承諾與堅守，以及對公共利益堅定而又不懈的追求。實現(xiàn)公共利益是政府公共精神的本質(zhì)追求。通過協(xié)商民主過程中的公民參與，政府及其公職人員可以進一步加深與公眾的溝通與交流，可以更多體察民情，了解民意，增強彼此的信任和理解，化解矛盾增進共識。這必將有助于公職人員超越狹隘的個人利益與部門利益，明確自己的角色擔(dān)當(dāng)，忠實地執(zhí)行法律，追求專業(yè)的卓越，不斷地提供保質(zhì)保量的公共服務(wù)，實現(xiàn)和增進公共利益。

從社會公共精神來看，良好的公民美德是社會公共精神的重要基礎(chǔ)，而協(xié)商民主是建構(gòu)這一基礎(chǔ)的重要途徑。當(dāng)公民本著平等、公開、理性的精神參與到協(xié)商過程中時，他們身上某些優(yōu)良品質(zhì)和潛質(zhì)就會得到挖掘、彰顯。許多人認為，“那些作為自由、平等公民而經(jīng)常參與協(xié)商的人更有可能形成自主、理性和道德特征。在這種情況下，公民美德通過這一過程得到弘揚”。[8](p185)協(xié)商民主能夠培養(yǎng)出健康民主參與所必需的公民美德，能夠使參與的公民從各種觀點的沖突和爭論中學(xué)習(xí)并獲益，加深了對社會公共文化的理解，學(xué)會了寬容、信任和責(zé)任，這必將成為內(nèi)在動力助推公共利益的實現(xiàn)。

大量事實和實踐證明，單純從內(nèi)涵和外延上對公共利益加以界定，收效甚微，而從程序正義的角度構(gòu)建相應(yīng)的公共利益認定和保障制度，不失為明智之舉。盡管協(xié)商民主的固有困境，如公共參與者表達能力不同、對理性認知不同等，在不同程度上削弱了公共利益的達成，但以平等、公開、理性和對話為特征的協(xié)商民主，恰恰能夠在很大程度上扮演其角色，發(fā)揮其功效，從而有效地維護并促進公共利益的實現(xiàn)。

[1]莫于川.公共利益是一個混亂且無法丟棄的筐——關(guān)于公共利益概念和實務(wù)問題的研究筆記[J].現(xiàn)代物業(yè)，2007，（16）.

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[3]劉太剛.公共利益法治論——基于需求溢出理論的分析[J].法學(xué)家，2011，（6）.

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[5]房紹坤.論征收中“公共利益”界定的程序機制[J].法學(xué)家，2010，（6）.

[6]慎先進，王海琴.論城市房屋拆遷的社會公共利益目的[J].湖北社會科學(xué)，2005，（12）.

[7]喬治·M·瓦拉德茲.協(xié)商民主[J].馬克思主義與現(xiàn)實，2004，（3）.

[8][美]詹姆斯·博曼，威廉·雷吉.協(xié)商民主：論理性與政治[M].陳家剛，等，譯.北京：中央編印出版社，2006.