居住證制度與流動(dòng)人口犯罪控制

司仲鵬

（河南警察學(xué)院，河南 鄭州 450046）

隨著城鎮(zhèn)化的深入推進(jìn)，城市流動(dòng)人口群體迅速膨脹，大批農(nóng)村“剩余勞動(dòng)力”自發(fā)地、大規(guī)模地向城市轉(zhuǎn)移，他們成為了流動(dòng)人口的主要成員。流動(dòng)人口在為城市經(jīng)濟(jì)做出巨大貢獻(xiàn)的同時(shí)，也帶來了眾多社會(huì)問題。當(dāng)前處理好流動(dòng)人口犯罪問題，是構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的必解課題。流動(dòng)人口問題是世界上任何一個(gè)國(guó)家實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化必須面對(duì)及解決的問題。

一、在城市化的快速發(fā)展階段流動(dòng)人口犯罪高發(fā)

一般來說，凡是離開其定居地而移動(dòng)的人口都可以稱作是流動(dòng)人口，其范圍包括上學(xué)、看病、探親訪友、出差、外出務(wù)工等人口。但是，從中國(guó)的國(guó)情以及預(yù)防、減少流動(dòng)人口犯罪的需要出發(fā)來界定流動(dòng)人口，首先就應(yīng)當(dāng)以戶籍即人戶分離作為基本標(biāo)準(zhǔn)，其次，以流動(dòng)目的的經(jīng)濟(jì)性為輔助標(biāo)準(zhǔn)。本文所指的流動(dòng)人口指那些沒有改變?cè)瓚艨谶M(jìn)入某一地區(qū)從事社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的人口，主要指進(jìn)城務(wù)工人員，不包括上學(xué)、探親訪友、看病等人口。

大量的流動(dòng)人口為城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展做出了巨大貢獻(xiàn)，但由于種種原因，其對(duì)城市的社會(huì)治安也帶來了很大壓力，流動(dòng)人口違法犯罪一直呈高發(fā)態(tài)勢(shì)，成為影響社會(huì)治安的重要因素。地區(qū)流動(dòng)人口犯罪占總數(shù)比一般在50%左右，嚴(yán)重地區(qū)占70%以上。某火車站派出所提供的數(shù)據(jù)，在車站地區(qū)作案的，外地進(jìn)城人員占到80%以上。以濟(jì)南市為例，2007年，全市共打擊處理違法外來暫住人員3536名，占打擊總數(shù)的51%；2008年，打擊處理違法外來暫住人員4136名，占打擊總數(shù)的47.9%；2009年，打擊處理違法外來暫住人員5677名，占打擊總數(shù)的45%；2010年，全市共打擊處理外來人口犯罪5918名，占打擊總數(shù)的50%。從上述統(tǒng)計(jì)可以看出，流動(dòng)人口違法犯罪在犯罪總量中比例雖有小幅下降趨勢(shì)，但近年來基本保持在50%左右，2010年還略有回升，且總量不斷增加，已成為影響社會(huì)治安穩(wěn)定的重要因素之一。[1]

導(dǎo)致流動(dòng)人口犯罪高發(fā)的原因很復(fù)雜，包括人員的文化素質(zhì)、社會(huì)收入差距、行為自控能力弱、城市豐富物質(zhì)的刺激、陌生環(huán)境里的行為的自我放縱等原因，但是社會(huì)對(duì)流動(dòng)人口社會(huì)保障缺失、流動(dòng)人口在城市生活中所遭遇的種種不如意遭遇等是流動(dòng)人口犯罪的深層次原因。2012年外出就業(yè)的外出就業(yè)的農(nóng)民工為1.59億人，80、90后新生代農(nóng)民工占到60%以上，逐漸成為流動(dòng)人口的主體力量，其中很多也受過較好的教育，同時(shí)，改革開放以來那些公平正義平等理念對(duì)其也有著很大影響。長(zhǎng)期以來，由于農(nóng)民工在城市里受到的歧視和差別化的對(duì)待使很多流動(dòng)人口對(duì)城市產(chǎn)生敵視情緒。流動(dòng)人口雖然為城市的發(fā)展作出了積極的貢獻(xiàn)，卻始終在城市中處于邊緣角色，無法享受城市發(fā)展的成果。家人都在城市生活，但孩子卻不能在城市中正常入學(xué)，不能申請(qǐng)保障性住房，無法享受到居民醫(yī)保政策等。對(duì)城市缺乏一種信任感，不能真正融入生活的城市，自己只是城市的過客，早晚還是要離開的，這種感情的冷漠會(huì)引起的其行為上叛逆、出格，就會(huì)出現(xiàn)違法犯罪現(xiàn)象。做好社會(huì)公平問題是維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的根本之策。

二、實(shí)行居住證制度是加強(qiáng)流動(dòng)人口服務(wù)管理的有益探索

2012年10月26日周永康在加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理重點(diǎn)工作推進(jìn)會(huì)上指出，實(shí)行居住證制度是加強(qiáng)流動(dòng)人口服務(wù)管理的有益探索，是推進(jìn)民生建設(shè)的一項(xiàng)重要制度安排。要認(rèn)真總結(jié)一些地方建立居住證制度的經(jīng)驗(yàn)，堅(jiān)持以人為本、服務(wù)為先，統(tǒng)籌處理好尊重流動(dòng)人口的利益訴求與我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展水平、城市基本公共服務(wù)供給能力的關(guān)系，抓緊在全國(guó)建立和實(shí)行居住證制度，逐步解決好流動(dòng)人口在居住地勞動(dòng)就業(yè)、子女上學(xué)、公共衛(wèi)生、住房租購、社會(huì)保障等方面存在的實(shí)際問題，促進(jìn)流動(dòng)人口更好地共享改革發(fā)展成果。

改革之初我國(guó)采取暫住證制度對(duì)流動(dòng)人口進(jìn)行管理。流動(dòng)人口規(guī)模不斷擴(kuò)大的情況下，暫住證無疑對(duì)流動(dòng)人口管理發(fā)揮了積極作用，通過辦理暫住證破獲了大量犯罪案件，抓獲了大批逃犯、流竄犯，一度成為公安機(jī)關(guān)偵查破案的一個(gè)有效手段。但與此同時(shí)，在社會(huì)上特別是外來人員中，暫住證卻是毀譽(yù)參半，甚至更多的是低垢，“中國(guó)人在中國(guó)居住為何還要辦理暫住證”成為許多人最沉悶的疑問。暫住證的作用主要是供公安機(jī)關(guān)備查，是為了加強(qiáng)社會(huì)治安控制而對(duì)對(duì)流動(dòng)人口施加的一種管理措施，社會(huì)使用價(jià)值不高，但卻年年辦理，費(fèi)時(shí)費(fèi)力，外來人員嫌麻煩不愿辦理。和暫住證制度實(shí)行之初相比，當(dāng)前社會(huì)形勢(shì)已經(jīng)發(fā)生很大變化，全國(guó)流動(dòng)人口在2.2億人以上，暫住證制度的社會(huì)基礎(chǔ)發(fā)生了深刻變化。種種原因下，要求廢止暫住證的呼聲在增加。

在社會(huì)轉(zhuǎn)軌的大時(shí)代下，社會(huì)經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展，人們更加關(guān)注自己的正當(dāng)訴求和權(quán)利，戶籍制度已經(jīng)走到了一個(gè)關(guān)鍵的十字路口，是全部放開，還是設(shè)定條件有所保留，是一個(gè)困難的選擇。畢竟，戶口全部放開會(huì)產(chǎn)生許多現(xiàn)實(shí)問題，城市資源的承載力將受到嚴(yán)重考驗(yàn)，社保、教育、就業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)療等公共資源很難滿足突然涌入的大量人口，甚至?xí)斐沙鞘械陌c瘓。2003年河南鄭州全部放開的戶籍改革就是一個(gè)鮮明的例子，大量人口的突然涌入，使得鄭州市城市公共資源無力承受，在改革實(shí)行一年后無奈叫停。但是，設(shè)定條件的戶籍門檻與公民的自由遷徙權(quán)利必然存在矛盾，特別是許多外來人員，因?yàn)椴环下鋺魲l件，居住在一個(gè)城市十幾年甚至幾十年，為城市發(fā)展耗費(fèi)了半生心血，卻仍然被稱為暫住人口，呈現(xiàn)出現(xiàn)實(shí)的荒謬性。在這種情況下進(jìn)行戶籍改革，不僅是公民個(gè)人追求自身幸福的需要，更是成為改變現(xiàn)實(shí)荒謬的客觀要求。

面對(duì)流動(dòng)人口管理面臨的新形勢(shì)，上海、深圳、大連、廣州等地先后推行居住證制度，意圖消除暫住證的弊端，更好地服務(wù)管理流動(dòng)人口。實(shí)行居住證制度后，流動(dòng)人口納入實(shí)有人口實(shí)行屬地管理，將增加居住證社會(huì)保障與社會(huì)服務(wù)兩大功能。居住證制度其實(shí)是國(guó)內(nèi)一些城市借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家“綠卡”制度進(jìn)行的積極嘗試，為中國(guó)制定技術(shù)移民辦法，最終形成中國(guó)國(guó)家“綠卡”制度積累了有益經(jīng)驗(yàn)。居住證制度也可實(shí)現(xiàn)為城市發(fā)展引進(jìn)人才，持有居住證者，在工作、生活等方面可享受當(dāng)?shù)鼐用竦拇觥Ｄ壳肮膊空谄鸩莸?《居住證管理辦法》，主要針對(duì)的是目前農(nóng)民工進(jìn)城迫切需要解決的問題，即證件和落戶。居住證的“含金量”，也就是附著在居住證上的各項(xiàng)公共服務(wù)，如流動(dòng)人口就業(yè)、技能培訓(xùn)、子女就學(xué)、住房保障等。居住證對(duì)流動(dòng)人口實(shí)際狀況的記載功能，為其有序落戶城鎮(zhèn)提供階梯。全面實(shí)行居住證制度，更多地著眼于為流動(dòng)人口服務(wù)，而不是管理。居住證制度有利于流動(dòng)人口的服務(wù)與保護(hù)，是戶籍制度改革和城市管理的發(fā)展方向。

三、實(shí)施居住證制度有利于降低流動(dòng)人口犯罪機(jī)率

（一）消除心理失衡， 加強(qiáng)流動(dòng)人口對(duì)城市的自我認(rèn)知，凸現(xiàn)主人翁地位

流動(dòng)人口因日趨加大的城鄉(xiāng)差別、相當(dāng)困難的生存條件以及各種不公正對(duì)待而產(chǎn)生的心理失衡，正在成為社會(huì)不穩(wěn)定的重要因素，從而可能產(chǎn)生的社會(huì)負(fù)面影響不容低估，這也是流動(dòng)人口犯罪率畸高的根本原因之一。

暫住證強(qiáng)調(diào)的多是直接治安功能，隱含著社會(huì)歧視和不平等，而居住證制度是一個(gè)利益承載機(jī)制，改變以往對(duì)外來流動(dòng)人口的包含的排斥心態(tài)，強(qiáng)化了對(duì)流動(dòng)人口社會(huì)服務(wù)與社會(huì)保障功能，縮小了與戶籍居民“市民待遇”的距離。從“居住證”到“暫住證”，折射出的是政府角色由重管理向重服務(wù)的轉(zhuǎn)變，體現(xiàn)了社會(huì)的公平和公正。[2]通過努力，可以享有“市民待遇”的成就感和由此產(chǎn)生的主人翁意識(shí)會(huì)讓他們更加熱愛所生活的城市，并具有一種責(zé)任感，自然也會(huì)減少那種違法犯罪的動(dòng)機(jī)和意識(shí)。實(shí)行居住證從制度上減少對(duì)流動(dòng)人口的排斥、歧視和不接納的態(tài)度及由此導(dǎo)致他們之間的不信任及產(chǎn)生的隔閡，降低矛盾與對(duì)立情緒，消除流動(dòng)人口仇視本地人的反社會(huì)心理。為流動(dòng)人口提供一條融入城市的可行之路，變對(duì)立為希望，這對(duì)減少流動(dòng)人口犯罪意識(shí)具有積極意義。

（二）居住證為流動(dòng)人口在城市的生活提供一系列的保障

從相關(guān)城市已出臺(tái)的規(guī)定可看到，外來流動(dòng)人口持有居住證后，可在醫(yī)療、教育、勞動(dòng)保險(xiǎn)、就業(yè)、社會(huì)保險(xiǎn)、租賃房屋、購車購房等方面享有“同城待遇”。城市管理部門應(yīng)當(dāng)重視保護(hù)流動(dòng)人口的合法權(quán)益，且重視對(duì)他們的社會(huì)教育、法制教育，以提高他們適應(yīng)新的城市生活的能力，并為他們提供必要的生活條件和工作條件；在其合法權(quán)益受侵害時(shí)，要及時(shí)給予保護(hù)，盡可能消除城市對(duì)進(jìn)城農(nóng)民的偏見與歧視，消除進(jìn)城農(nóng)民的不平等感和被剝奪感，使其以良好的心態(tài)溶于城市生活。流動(dòng)人口犯罪高發(fā)的一個(gè)重要原因就是遷徙生活沒有保障，而一系列的保障措施使流動(dòng)人口對(duì)城市逐漸產(chǎn)生依賴和信任，感到溫暖和安全。而一旦行為失范，會(huì)失去可能的一系列保障，從而約束流動(dòng)人口自覺遵守法律法規(guī)，行為規(guī)范。

（三）差別但不歧視的居住證促使流動(dòng)人口積極努力工作

從原先的流動(dòng)人口轉(zhuǎn)向城市居民并不完全是直接的，而是分階段的，可以按照臨時(shí)居住證——一般居住證——人才居住證——戶口的邏輯銜接。因?yàn)榱鲃?dòng)人口之間的也是有差異的，而目前的城市的承受能力也是有限的，按照循序漸進(jìn)的、分期的推進(jìn)是最優(yōu)的選擇，也是最符合市場(chǎng)原則的，最有效率的。努力且勤奮的流動(dòng)人口能夠首批的轉(zhuǎn)為城市居民，其他的也可通過積極爭(zhēng)取去完成這個(gè)階段，這就是居住證所堅(jiān)持“有差別”但“不歧視”的原則。按照這一原則，讓居住證成為城市居民和諧相處的潤(rùn)滑劑，使流動(dòng)人口可以因此獲得更多的認(rèn)同和包容。[3]

要做到“有差別”但“不歧視”，就要逐步減少與身份相關(guān)的福利，擴(kuò)大通過對(duì)社會(huì)發(fā)展做出貢獻(xiàn)所獲得福利的渠道，將流動(dòng)人口的工作能力和社會(huì)經(jīng)濟(jì)參與能力作為衡量標(biāo)準(zhǔn)，判斷其在城市生存立足的條件，并通過正當(dāng)?shù)臈l件設(shè)置來保證該原則的實(shí)施。這種可以看得到的希望避免流動(dòng)人口無望于落戶城市甚至子女也無緣與城市而絕望，產(chǎn)生對(duì)城市的一種對(duì)立和敵視態(tài)度，這種不平衡的心態(tài)將導(dǎo)致其行為的越軌，進(jìn)而演變?yōu)檫`法犯罪行為。而通過努力工作改變生活命運(yùn)的那種幸福感會(huì)讓流動(dòng)人員充滿對(duì)生活的珍惜和對(duì)社會(huì)的感恩，這在根本上是有利于社會(huì)穩(wěn)定。

結(jié)語

進(jìn)城務(wù)工人員已不再是單方面需要進(jìn)入城市尋找就業(yè)機(jī)會(huì)來養(yǎng)活自己或提高生活質(zhì)量，而是城市的發(fā)展也需要有更多的勞動(dòng)力，一個(gè)城市在現(xiàn)代化建設(shè)推進(jìn)過程中，能否吸引更多流動(dòng)人口在該地落戶也將直接影響到該地經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，應(yīng)當(dāng)正視流動(dòng)人員對(duì)城市發(fā)展的正面價(jià)值。實(shí)施居住證制度，可以吸引高素質(zhì)的流動(dòng)人口到來，同時(shí)也有利于減少所帶來的流動(dòng)人口犯罪問題，所以在現(xiàn)階段城鎮(zhèn)化的高速發(fā)展中，應(yīng)大力推進(jìn)實(shí)施居住證制度。

[1]張國(guó).居住證制度是戶籍制度漸進(jìn)改革的過渡[J].公安研究,2012,(01).

[2]薛青.流動(dòng)人口居住證制度實(shí)施問題研究[J].中共云南省委黨校學(xué)報(bào),2011,(06).

[3]郭秀云.城市戶籍制度的邊際性改革——兼論上?！熬幼∽C轉(zhuǎn)戶籍”政策的解讀[J].西北人口,2010,(03).