論法治信仰對(duì)海關(guān)貿(mào)易管制執(zhí)法的意義和啟示

依法治國(guó)基本方略的提出已經(jīng)有十六年的時(shí)間，這十六年里，法治理念得以充分傳播，法治實(shí)踐也有了很大發(fā)展。在建設(shè)法治型海關(guān)的過程中，貿(mào)易管制執(zhí)法自然也需要法治的保障。對(duì)于復(fù)雜的貿(mào)易管制執(zhí)法來說，法治的意義不僅在于依法行政、把好國(guó)門的實(shí)踐要求，更在于尊崇法律、篤行法律的精神意蘊(yùn)。樹立法治信仰，建立關(guān)員的法律情感、精神和意識(shí)，推動(dòng)關(guān)員積極參與執(zhí)法，主動(dòng)自我約束，對(duì)于從各方面提高貿(mào)易管制執(zhí)法水平，加強(qiáng)科學(xué)監(jiān)管，加強(qiáng)文明監(jiān)管，有著重要的意義。

一、法治信仰的內(nèi)涵

法治思想淵源于古希臘，亞里士多德在《政治學(xué)》中對(duì)法治的描述已被普遍接受：“我們應(yīng)該注意到邦國(guó)雖有良法，要是人民不能全部遵循，仍然不能實(shí)現(xiàn)法治。法治應(yīng)該包含兩重意義：已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律又應(yīng)該本身是制訂得良好的法律?！盵注]〔古希臘〕亞里士多德：《政治學(xué)》，吳壽彭譯，商務(wù)印書館1985年版，第199頁。法治不僅指物質(zhì)、技術(shù)層面上的“良法”和“良法”的普遍推行，更包括意識(shí)、精神層面上深厚的法律情感與法治信仰。作為法治的精神意蘊(yùn)，法治信仰可以理解為社會(huì)主體在對(duì)法的理性認(rèn)識(shí)的基礎(chǔ)上而形成的對(duì)法和法治的篤信與奉行。若沒有深深銘刻人心的精神與理念，法治只能是無本之木、無源之水，無法真正發(fā)揮其應(yīng)有的作用，實(shí)現(xiàn)其應(yīng)有的價(jià)值，誠(chéng)如盧梭所說：“規(guī)章只不過是穹窿頂上的拱梁，而唯有慢慢誕生的風(fēng)尚才最后構(gòu)成那個(gè)穹窿頂上的不可動(dòng)搖的拱心石?！盵注]〔法〕盧梭：《社會(huì)契約論》，何兆武譯，商務(wù)印書館1980年版，第73頁。

海關(guān)作為國(guó)家政策和法律法規(guī)的執(zhí)行者，其執(zhí)法行為亦需要建立在法治信仰的基石之上，方能真正做到執(zhí)法公正。海關(guān)關(guān)員的法治信仰，首先表現(xiàn)為對(duì)法治真誠(chéng)自愿的信服與尊崇，從而將法律作為自己工作須臾不可分離的一部分。此處的法律，絕不是局限于《海關(guān)法》和其他海關(guān)法規(guī)，而應(yīng)是包括憲法、經(jīng)濟(jì)法和行政法等基本法律法規(guī)、海關(guān)相關(guān)行政法規(guī)等由高到低各個(gè)層級(jí)的法律法規(guī)。其次表現(xiàn)為對(duì)法律發(fā)自內(nèi)心的親近和認(rèn)同，從而將一切執(zhí)法行為自覺置于法律的約束與控制之下。政府具有絕對(duì)的守法義務(wù)，海關(guān)各項(xiàng)執(zhí)法行為的合法性均囿于法律的權(quán)限之內(nèi)，海關(guān)關(guān)員應(yīng)自覺依照法律行使權(quán)力，履行職責(zé)，不得與法律的具體規(guī)定相抵觸，在法律沒有具體明確規(guī)定情況下，則應(yīng)妥善行使自由裁量權(quán)，不得與憲法、法律的精神抵觸。

二、法治信仰的培養(yǎng)對(duì)提高貿(mào)易管制執(zhí)法水平的意義

海關(guān)是國(guó)家進(jìn)出境監(jiān)督管理機(jī)關(guān)，貿(mào)易管制執(zhí)法是海關(guān)監(jiān)管工作的一項(xiàng)重要內(nèi)容，隨著對(duì)國(guó)際貿(mào)易安全和便利要求的不斷提高，海關(guān)在邊境保護(hù)、保障供應(yīng)鏈安全與便利、口岸一體化管理上又承擔(dān)起新的職能作用，貿(mào)易管制的范圍更加擴(kuò)大，執(zhí)法的復(fù)雜性更加增強(qiáng)，執(zhí)法的風(fēng)險(xiǎn)更加突出，這就對(duì)關(guān)員的執(zhí)法水平提出了更高的要求。如果能夠?qū)⒎ㄖ涡叛鲛D(zhuǎn)化為自發(fā)自覺的依法行政行為，對(duì)于不斷提高貿(mào)易管制執(zhí)法水平，增強(qiáng)防范風(fēng)險(xiǎn)能力，將有很大助益。

1.加強(qiáng)法律認(rèn)同

法治信仰的樹立意味著對(duì)法律的高度認(rèn)同，唯有在此基礎(chǔ)上，才能形成自覺積極的執(zhí)法實(shí)踐，否則，執(zhí)法將是一項(xiàng)機(jī)械被動(dòng)的工作任務(wù)，毫無生機(jī)與活力可言。相對(duì)于稅收征管、查緝走私等海關(guān)工作來說，作為貿(mào)易管制執(zhí)法依據(jù)的法律法規(guī)和規(guī)定涉及部門眾多，數(shù)量龐大，時(shí)效性強(qiáng)，可以說是千頭萬緒，而且在一定程度上存在規(guī)定不明確、執(zhí)行性不強(qiáng)的現(xiàn)象，更容易令執(zhí)法關(guān)員產(chǎn)生陌生和倦怠。此時(shí)，增強(qiáng)關(guān)員對(duì)海關(guān)執(zhí)法工作的職業(yè)認(rèn)同感、歸屬感，建立關(guān)員對(duì)法律的精神、情感與意識(shí)，才能使關(guān)員在貿(mào)易管制執(zhí)法中積極尋求和思考適當(dāng)?shù)膱?zhí)法依據(jù)，自覺確立和維護(hù)法律的至上權(quán)威，達(dá)到法治之于貿(mào)易管制執(zhí)法的完善融合，在每一個(gè)微小的執(zhí)法行為中體現(xiàn)公平正義。

2.推動(dòng)積極執(zhí)法

法治信仰的樹立意味著積極主動(dòng)參與執(zhí)法，在法律實(shí)現(xiàn)的過程中，制度設(shè)計(jì)固然重要，執(zhí)法者的主觀能動(dòng)性也不可忽視。在積極主動(dòng)的執(zhí)法中，不僅法律的具體條款得以遵行，而且法條背后所蘊(yùn)含的精神得以彰顯，所體現(xiàn)的利益得以保障，法律應(yīng)有的價(jià)值轉(zhuǎn)化為執(zhí)法、守法主體追求的價(jià)值，外在要求與內(nèi)在動(dòng)機(jī)達(dá)到一致與契合，法治也得以實(shí)踐與升華。具體到貿(mào)易管制執(zhí)法，其目的一方面在于維護(hù)國(guó)家對(duì)外貿(mào)易秩序，保證本國(guó)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展；另一方面在于最大限度地便利合法貿(mào)易，保護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益。唯有出于對(duì)法律的認(rèn)同、理解而積極執(zhí)法，視不同問題對(duì)把關(guān)與服務(wù)進(jìn)行平衡，解決“管得住”與“通得快”之間的矛盾，貿(mào)易管制方能發(fā)揮應(yīng)有的功能，實(shí)現(xiàn)預(yù)期的目標(biāo)。

3.促進(jìn)自我約束

法治信仰的樹立意味著執(zhí)法者的絕對(duì)守法，守法不僅包括遵循實(shí)體法，也包括遵循程序法，這就要求關(guān)員在貿(mào)易管制執(zhí)法中，使自己的執(zhí)法行為符合法律的目的、滿足法律的實(shí)體要求、遵循法律的程序要求。此處，絕對(duì)守法不僅是法律作為外在要求施加于執(zhí)法者得到的結(jié)果，更是執(zhí)法者主動(dòng)服從法律形成的結(jié)果，在這個(gè)過程中，執(zhí)法者深入地理解法律的種種價(jià)值，寬容地對(duì)待法律的種種約束，自覺將法律作為行使權(quán)力的最終依據(jù)，自愿將法律作為約束權(quán)力的至上權(quán)威。對(duì)于貿(mào)易管制執(zhí)法來說，由于其復(fù)雜性和高風(fēng)險(xiǎn)性，自我約束對(duì)于控制自由裁量、防范執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的意義就顯得更加重要。

三、對(duì)進(jìn)一步樹立法治信仰、提高貿(mào)易管制執(zhí)法水平的建議

一直以來，海關(guān)不斷健全貿(mào)易管制法律法規(guī)體系，持續(xù)開展貿(mào)易管制執(zhí)法培訓(xùn)，貿(mào)易管制執(zhí)法理念與執(zhí)法水平都有很大提高。但同時(shí)也要看到，發(fā)揮法治信仰的作用并非一蹴而就的過程，需要從貿(mào)易管制各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行長(zhǎng)期的努力。

1.推進(jìn)貿(mào)易管制立法參與

法律情感的建立非由外部強(qiáng)加，外部引導(dǎo)固然可以起到一定作用，執(zhí)法者的自我養(yǎng)成仍是根本途徑。相對(duì)于立法來說，執(zhí)法處于相對(duì)被動(dòng)的地位，但并非完全無所作為，若能推進(jìn)科學(xué)民主立法，由執(zhí)法關(guān)員積極參與立法，實(shí)現(xiàn)立法和執(zhí)法的良性互動(dòng)，無疑可以增強(qiáng)關(guān)員對(duì)法律的信任和信仰。具體來看，貿(mào)易管制的執(zhí)法依據(jù)涉及部門廣泛、層級(jí)眾多，包括海關(guān)法律、與海關(guān)執(zhí)法相關(guān)的法律、海關(guān)行政法規(guī)、與海關(guān)執(zhí)法相關(guān)的行政法規(guī)、海關(guān)規(guī)章、海關(guān)公告和2003年以前海關(guān)總署制發(fā)的其他規(guī)范性文件，根據(jù)制定者可劃分為兩類，一類由全國(guó)人大及其常委會(huì)或國(guó)務(wù)院制定，一類由海關(guān)制定或國(guó)務(wù)院各部門與海關(guān)聯(lián)合制定。對(duì)于前者而言，海關(guān)應(yīng)當(dāng)總結(jié)在執(zhí)行過程中發(fā)現(xiàn)的空白之處、滯后之處或抵觸之處，將執(zhí)行情況反饋給相關(guān)立法部門，主動(dòng)參與到國(guó)家貿(mào)易管制法律法規(guī)的制定過程中去，從而確保其系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性和可操作性，從根本上解決相關(guān)法律法規(guī)的不完善給海關(guān)貿(mào)易管制帶來的困惑。對(duì)于后者而言，這類規(guī)章和規(guī)范性文件往往注重各項(xiàng)政策在海關(guān)貿(mào)易管制執(zhí)法中的落實(shí)，在制定之前就可以征詢執(zhí)法關(guān)員的合理化建議，制定過程中更是可以通過征求意見稿的形式先行公布，通過幾上幾下的反復(fù)斟酌，貼合貿(mào)易管制執(zhí)法實(shí)踐。如此，對(duì)于執(zhí)法關(guān)員來說，貿(mào)易管制執(zhí)法依據(jù)中體現(xiàn)了他們的思想，其正義性和科學(xué)性得到他們的認(rèn)同，也就奠定了一體遵循的基礎(chǔ)。

2.平衡貿(mào)易管制多元價(jià)值

法在發(fā)揮其作用的過程中能夠保護(hù)和增進(jìn)的價(jià)值有很多，諸如正義、自由、平等、秩序、效率等等，而這些價(jià)值亦有沖突之處，因而對(duì)于執(zhí)法者來說，執(zhí)法過程也是一個(gè)在各種價(jià)值形態(tài)之間折衷平衡的過程，這不僅需要法律的安排，也需要執(zhí)法者的努力。具體到貿(mào)易管制執(zhí)法，其依據(jù)涉及政治、經(jīng)濟(jì)、文化、安全、衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)等眾多領(lǐng)域，所需進(jìn)出口許可證件眾多，由于法律的抽象性與相對(duì)滯后性，不可能對(duì)所有情況進(jìn)行明確界定，H2000系統(tǒng)也不能實(shí)現(xiàn)對(duì)全部商品的審證信息提示，仍然依靠接單、審單關(guān)員的人工把關(guān)，這更需要執(zhí)法關(guān)員樹立堅(jiān)定的法治信仰，進(jìn)行積極的利益平衡，既不能因?yàn)楸O(jiān)管疏忽而給國(guó)家利益帶來損害，也不能因?yàn)樾艿拖露o企業(yè)合法權(quán)益帶來損失。舉例來說，在對(duì)兩用物項(xiàng)和技術(shù)進(jìn)出口的管制中，出口經(jīng)營(yíng)者知道或者應(yīng)當(dāng)知道其擬出口的物項(xiàng)和技術(shù)存在被用于大規(guī)模殺傷性武器及其運(yùn)載工具風(fēng)險(xiǎn)的，無論該物項(xiàng)和技術(shù)是否列入管理目錄，都應(yīng)當(dāng)申請(qǐng)出口許可，海關(guān)有權(quán)對(duì)進(jìn)出口經(jīng)營(yíng)者進(jìn)口或者出口的商品是否屬于兩用物項(xiàng)和技術(shù)提出質(zhì)疑，此時(shí)在有效監(jiān)管和便利貿(mào)易之間，更多需要考慮的是國(guó)家的安全利益，執(zhí)法關(guān)員只有在把握這一點(diǎn)的基礎(chǔ)上，才能積極行使海關(guān)質(zhì)疑權(quán)，主動(dòng)與相關(guān)部門聯(lián)系，確定進(jìn)出口商品是否為涉證商品?？傊贫仍O(shè)計(jì)不可能盡善盡美，只有通過源于法律信仰的主動(dòng)積極考量，才能擺脫機(jī)械地照搬法條，彌補(bǔ)制度的不足之處，真正做到把關(guān)與服務(wù)的平衡，實(shí)現(xiàn)貿(mào)易管制執(zhí)法的法律效果和社會(huì)效果的統(tǒng)一。

3.規(guī)范貿(mào)易管制執(zhí)法過程

規(guī)范的執(zhí)法過程，不僅應(yīng)符合法律明確規(guī)定的程序，也應(yīng)符合不成文的執(zhí)法程序基本原則，包括公開原則、公正公平原則、參與原則、效率原則等等。具體到貿(mào)易管制執(zhí)法，其爭(zhēng)議之處多在實(shí)體問題，執(zhí)法程序和業(yè)務(wù)流程往往具體明確，但在遵循程序的基本原則方面，仍要依靠執(zhí)法關(guān)員源于法治信仰的自律，才能充分克服行政權(quán)力的擴(kuò)張性，保護(hù)行政相對(duì)人的程序權(quán)益，彰顯法治的程序價(jià)值。例如根據(jù)相關(guān)法規(guī)和操作規(guī)程規(guī)定，現(xiàn)場(chǎng)接單關(guān)員應(yīng)結(jié)合監(jiān)管方式和商品編碼核驗(yàn)相關(guān)隨附單證是否齊全、有效；如果發(fā)現(xiàn)進(jìn)出口貨物的收發(fā)貨人違反國(guó)家進(jìn)出口管理規(guī)定，進(jìn)出口國(guó)家限制進(jìn)出口的貨物，向海關(guān)申報(bào)時(shí)不能提交許可證件的，或者進(jìn)出口屬于自動(dòng)進(jìn)出口許可管理的貨物，向海關(guān)申報(bào)時(shí)不能提交自動(dòng)許可證明的，進(jìn)出口貨物不予放行；但是如果隨附單證不齊全或無效，且未發(fā)現(xiàn)有走私違規(guī)嫌疑的，應(yīng)當(dāng)要求申報(bào)人補(bǔ)齊所缺單證或重新提供正確單證后再予受理。在要求申報(bào)人補(bǔ)齊或重新提供單證的過程中，本著公平公正原則和效率原則，應(yīng)該做到及時(shí)全面告知，也就是立即一次性告知企業(yè)所缺所有單證，從而使行政相對(duì)人能盡早提供全部正確單證，在實(shí)現(xiàn)對(duì)進(jìn)出口貿(mào)易有效管制的同時(shí)，最大程度地避免港口費(fèi)用的增加和貨物的自然損耗給行政相對(duì)人帶來不必要的損失。

4.防范貿(mào)易管制執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)

海關(guān)執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)和廉政風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的“內(nèi)因主要源于執(zhí)法者，只有執(zhí)法者真正樹立起堅(jiān)定的法治理念，才能在執(zhí)法活動(dòng)中時(shí)刻保持清醒的頭腦，正確認(rèn)識(shí)手中權(quán)力的來源，遵守行使權(quán)力的規(guī)則。”[注]盛光祖：《建設(shè)法治海關(guān) 防范兩大風(fēng)險(xiǎn) 為促進(jìn)科學(xué)發(fā)展提供堅(jiān)強(qiáng)保障》，《海關(guān)執(zhí)法研究》2008年第12期。將法律至上、權(quán)利本位、程序正當(dāng)、公正合理、誠(chéng)實(shí)信用等社會(huì)主義法治理念貫徹到執(zhí)法工作中去，形成有效化解和防范風(fēng)險(xiǎn)的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)力。對(duì)于日益復(fù)雜的貿(mào)易管制執(zhí)法來說，風(fēng)險(xiǎn)同樣不可避免，甚至可以說風(fēng)險(xiǎn)程度很高，而在法治信仰的引領(lǐng)之下，相信執(zhí)法關(guān)員能夠本著從源頭上降低執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的出發(fā)點(diǎn)，積極約束自身的執(zhí)法行為，深入反思存在的執(zhí)法漏洞，不斷提高執(zhí)法的規(guī)范性，從源頭上積極防范風(fēng)險(xiǎn)，推進(jìn)貿(mào)易管制執(zhí)法在更扎實(shí)的基礎(chǔ)上不斷發(fā)展。而且，由于貿(mào)易管制政策調(diào)整頻繁，更需要執(zhí)法關(guān)員增強(qiáng)敏感性和預(yù)見性，拓寬視野，立足全局，發(fā)現(xiàn)政策調(diào)整和形勢(shì)變化帶來的新問題、新風(fēng)險(xiǎn)，主動(dòng)思考，及早應(yīng)對(duì)，從而更好地發(fā)揮海關(guān)在國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控中的作用。

“法律必須被信仰，否則它將形同虛設(shè)。”[注]〔美〕哈羅德·J·伯爾曼：《法律與宗教》，梁治平譯，生活·讀書·新知三聯(lián)書店1991年版，第28頁。執(zhí)行貿(mào)易管制法律法規(guī)，提高貿(mào)易管制執(zhí)法水平，其基礎(chǔ)在于法治信仰的內(nèi)化。當(dāng)執(zhí)法關(guān)員將法律的要求內(nèi)化為執(zhí)法的驅(qū)動(dòng)力，并自覺將執(zhí)法行為置于法律的約束與控制之下，擺脫機(jī)械被動(dòng)，走向積極主動(dòng)，貿(mào)易管制執(zhí)法水平無疑會(huì)躍上更高的層面。