海關(guān)內(nèi)部績效審計的現(xiàn)狀和發(fā)展對策研究

黨的十八大報告指出：“推進(jìn)政府績效管理”是深化行政體制改革的重要途徑。近年來，海關(guān)內(nèi)部審計圍繞海關(guān)中心工作，認(rèn)真履行職責(zé)，為推動海關(guān)依法行政和規(guī)范管理做出了重要貢獻(xiàn)，但隨著我國對外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易的迅猛發(fā)展和行政體制改革的深化，如何開展海關(guān)內(nèi)部績效審計，繼續(xù)為海關(guān)職能實(shí)現(xiàn)方式的轉(zhuǎn)變服好務(wù)，推進(jìn)海關(guān)績效管理，已經(jīng)成為海關(guān)內(nèi)審部門需要進(jìn)一步研究和落實(shí)的課題。

一、海關(guān)內(nèi)部績效審計的內(nèi)涵

(一)政府績效審計的內(nèi)涵

審計界對績效審計尚未有完全統(tǒng)一的定義。“績效審計”這一概念首見于1948年3月阿瑟·肯特在美國《內(nèi)部審計師》上發(fā)表的《經(jīng)營審計》一文。1986年，第12屆最高審計機(jī)關(guān)國際組織國際會議發(fā)表《關(guān)于績效審計、公營企業(yè)審計和審計質(zhì)量的總聲明》，將績效審計定義為：“除了合規(guī)性審計，還有另一類型的審計，它涉及對公營部門管理的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性的評價，這就是績效審計”，德國聯(lián)邦審計院、荷蘭審計院、《英國國家審計法》等對績效審計都有類似或近似地界定，因此，國際上對績效審計主要采用“3E”定義，即對經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性的審計。我國對績效審計的定義也基本沿用了“3E”的概念。

政府績效審計具有以下三個共同特征：一是政府績效審計的推動和發(fā)展，必然離不開其所在的社會經(jīng)濟(jì)環(huán)境，總體來看，實(shí)施政府績效審計較早的國家和地區(qū)，一般處于世界經(jīng)濟(jì)領(lǐng)先水平，比如加拿大、美國、英國和瑞典等；二是政府績效審計是在合規(guī)性審計取得較大突破的基礎(chǔ)上開展的，如果合規(guī)性問題仍是一個組織的主要問題，那么根本談不上績效管理，也就無法且沒有必要開展績效審計；三是政府績效審計是為更加經(jīng)濟(jì)有效的實(shí)現(xiàn)組織管理目標(biāo)服務(wù)的，它以改善組織管理、優(yōu)化資源配置、調(diào)整控制結(jié)構(gòu)，推動更加經(jīng)濟(jì)有效的實(shí)現(xiàn)目標(biāo)為己任。

(二)海關(guān)內(nèi)部績效審計的內(nèi)涵

海關(guān)總署是國務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)，海關(guān)內(nèi)部績效審計是政府績效審計的一個組成部分，它也要在政府績效審計的框架安排下開展。海關(guān)內(nèi)部績效審計是通過對海關(guān)執(zhí)法活動和管理活動的監(jiān)督檢查，對海關(guān)工作目標(biāo)的完成情況、完成目標(biāo)的行政效率和行政效能作出評價，以推動海關(guān)以最經(jīng)濟(jì)的成本、最高的效率實(shí)現(xiàn)工作目標(biāo)。海關(guān)內(nèi)部績效審計主要圍繞以下三個方面開展：首先，要對海關(guān)戰(zhàn)略規(guī)劃確定的各項(xiàng)工作任務(wù)和年度工作計劃完成情況進(jìn)行檢查和評價，各項(xiàng)任務(wù)的完成和目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)是開展海關(guān)內(nèi)部績效審計的前提和基礎(chǔ)；其次，要在基本完成任務(wù)的基礎(chǔ)上，對實(shí)現(xiàn)各項(xiàng)目標(biāo)的行政效率進(jìn)行檢查和評價，不僅要對海關(guān)對外承諾的辦事時限執(zhí)行情況進(jìn)行審計，還要對各部門、各崗位、各環(huán)節(jié)之間的聯(lián)系配合情況進(jìn)行審計，查找并指出聯(lián)系脫節(jié)、重復(fù)控制的問題，提高海關(guān)內(nèi)部行政效率；再次，要在基本完成任務(wù)的基礎(chǔ)上，對實(shí)現(xiàn)目標(biāo)所投入的人、財、物等各項(xiàng)成本進(jìn)行核算，查找并指出資源浪費(fèi)的情況，提高海關(guān)內(nèi)部管理效益。

二、開展海關(guān)內(nèi)部績效審計的必要性

(一)開展海關(guān)內(nèi)部績效審計是政府審計發(fā)展的必經(jīng)階段

從世界審計發(fā)展史看，政府績效審計興起于第二次世界大戰(zhàn)后的西方國家，20世紀(jì)40年代以后，隨著國家公共開支的大幅增長，經(jīng)濟(jì)資源與需求矛盾的日益尖銳，人們對提高公營部門支出的效益和明確支出經(jīng)濟(jì)責(zé)任的要求越來越高，政府審計的范圍發(fā)生了很大變化，政府審計開始進(jìn)入以績效審計為中心、績效審計與財務(wù)審計并存的現(xiàn)代審計發(fā)展階段。歐美國家的政府績效審計在20世紀(jì)70至80年代得到較快發(fā)展，20世紀(jì)90年代完成了傳統(tǒng)財務(wù)審計向績效審計為中心的轉(zhuǎn)變，截至2005年，開展績效審計的工作量高達(dá)80%以上。歐美工業(yè)化國家各國最高審計機(jī)關(guān)已對政府績效審計的概念、內(nèi)容、目標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)和方法、程序、審計報告等做了規(guī)定，并制定了審計指南，但各有不同。由此可見，政府績效審計是經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定程度，政府審計的必經(jīng)階段，隨著我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，公共開支不斷增加，公共管理的復(fù)雜性日益顯現(xiàn)，人們對社會公平正義的訴求不斷增強(qiáng)，實(shí)施政府績效管理顯得格外重要，政府績效審計也必將成為審計工作的重點(diǎn)。因此，開展海關(guān)內(nèi)部績效審計也是海關(guān)內(nèi)審工作的發(fā)展方向和必須遵循的規(guī)律。

(二)開展海關(guān)內(nèi)部績效審計是我國審計實(shí)務(wù)發(fā)展的要求

我國對政府績效審計的理論探索始于20世紀(jì)80年代，實(shí)踐探索始于21世紀(jì)初，大致分為三個階段。2000年至2005年，試點(diǎn)探索階段，隨著建立高效、精干、廉潔的服務(wù)性政府機(jī)構(gòu)的提出，如何利用績效審計促進(jìn)政府利用有限資源，提高財政支出績效的實(shí)踐探索變得迫切，我國開始試點(diǎn)探索政府績效審計，主要體現(xiàn)在以深圳和青島為試點(diǎn)代表的政府績效審計。2006年至2008年，發(fā)展階段，《審計署2006至2010年審計工作發(fā)展規(guī)劃》將“全面推進(jìn)效益審計，促進(jìn)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長方式，提高財政資金使用效益和資源利用效率、效果，建設(shè)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會”作為審計工作的主要任務(wù)，從審計內(nèi)容和審計方式上堅(jiān)持“兩個并重”作為完成該項(xiàng)任務(wù)的保障，它標(biāo)志著政府績效審計已經(jīng)成為我國審計工作的發(fā)展方向。2009年至2012年，全面推進(jìn)階段，《審計署2008至2012年審計工作發(fā)展規(guī)劃》提出“全面推進(jìn)績效審計，促進(jìn)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，提高財政資金和公共資源配置、使用、利用的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性，促進(jìn)建設(shè)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會，推動建立健全政府績效管理制度，促進(jìn)提高政府績效管理水平和建立健全政府機(jī)關(guān)責(zé)任追究制。到2012年，每年所有的審計項(xiàng)目都開展績效審計”，這標(biāo)志著我國審計工作由財政財務(wù)收支審計與效益審計并重，提升到全面推進(jìn)政府績效審計層次。十幾年來，我國不斷探索政府績效審計的實(shí)現(xiàn)方式并提出了明確的要求，同樣，海關(guān)內(nèi)部審計也要根據(jù)國家審計確定的工作方向，開展海關(guān)內(nèi)部績效審計。

(三)開展海關(guān)內(nèi)部績效審計是加強(qiáng)海關(guān)內(nèi)部管理的必然選擇

隨著我國經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型升級，海關(guān)職能實(shí)現(xiàn)方式也在不斷地調(diào)整，根據(jù)當(dāng)前國際貿(mào)易的形式和海關(guān)的管理結(jié)構(gòu)，一項(xiàng)業(yè)務(wù)的辦理往往涉及多個部門，內(nèi)部流轉(zhuǎn)的環(huán)節(jié)較多，協(xié)調(diào)性事務(wù)不斷增加，必然會影響行政效率和行政效果。新一屆的海關(guān)總署黨組提出了“四好”工作目標(biāo)，2013年全國海關(guān)關(guān)長會議要求完善海關(guān)考核評價機(jī)制，開展各直屬海關(guān)“四好”績效管理制度研究，在此情況下，海關(guān)內(nèi)審部門也要圍繞“四好”工作目標(biāo)，開展績效審計研究，提出績效審計的實(shí)現(xiàn)途徑，評價績效管理制度是否可行合理，考核評價機(jī)制是否有效落實(shí)，為提高海關(guān)管理績效，更好地實(shí)現(xiàn)“四好”目標(biāo)服務(wù)。另一方面，從海關(guān)近年來發(fā)生的違法違紀(jì)案件看，直接違反規(guī)定的案件不斷減少，而用工作效率換取不正當(dāng)利益情事的發(fā)生呈上升趨勢，開展海關(guān)內(nèi)部績效審計可以進(jìn)一步加強(qiáng)監(jiān)督，發(fā)揮事前預(yù)防的作用，防范廉政風(fēng)險。

三、海關(guān)內(nèi)部績效審計的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)

(一)合規(guī)性問題呈現(xiàn)減少的趨勢，為開展績效審計提供了必要的前提

近年來，海關(guān)構(gòu)建風(fēng)險管理機(jī)制，推進(jìn)大監(jiān)管體系建設(shè)，不斷建立健全內(nèi)部控制機(jī)制，形成了良好的內(nèi)部管理機(jī)制，依法行政水平不斷提高。各領(lǐng)域加強(qiáng)職能監(jiān)控和檢查，有效控制了違法違規(guī)問題的發(fā)生。專門審計監(jiān)督有了長足的發(fā)展，近年來，海關(guān)通過經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計、督察等監(jiān)督工作，發(fā)現(xiàn)和查處了大量違規(guī)情事。從審計監(jiān)督的結(jié)果看，商品歸類、減免稅等領(lǐng)域的合規(guī)性問題呈下降趨勢，發(fā)現(xiàn)的問題多涉及新的商品以及非海關(guān)審批權(quán)限所致，為開展績效審計提供了必要的前提基礎(chǔ)；另一方面，部門之間的聯(lián)系配合，“結(jié)合部”之間的問題日益突出，對開展績效審計提出了現(xiàn)實(shí)需求。

(二)海關(guān)內(nèi)審體制不斷規(guī)范健全，為開展績效審計提供了有力的體制保障

近年來，海關(guān)相繼出臺了關(guān)于經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計、督察、內(nèi)部控制等內(nèi)審領(lǐng)域的署級規(guī)范，海關(guān)內(nèi)審的審計方法、審計手段不斷創(chuàng)新，審計人才隊(duì)伍建設(shè)不斷加強(qiáng)，已經(jīng)形成了較為完備的海關(guān)內(nèi)審法制、組織、評價、隊(duì)伍體系，為開展海關(guān)內(nèi)部績效審計提供了有力的體制保障。

(三)各領(lǐng)域逐步形成績效考核評價指標(biāo)，為開展績效審計提供了權(quán)威的標(biāo)準(zhǔn)

內(nèi)審部門在開展績效審計時，需要運(yùn)用相關(guān)領(lǐng)域的考核評價指標(biāo)，一方面評估考核評價指標(biāo)的落實(shí)情況，另一方面也需要對指標(biāo)的合理性和可行性予以評價。在當(dāng)前海關(guān)系統(tǒng)，有的部門已經(jīng)建立了或正在研究制定本領(lǐng)域的績效考核評價指標(biāo)，并逐步予以完善。這些績效考核評價指標(biāo)的確立，為海關(guān)內(nèi)部績效審計的開展提供了檢查評價依據(jù)和權(quán)威標(biāo)準(zhǔn)。

(四)海關(guān)探索開展績效審計，積累了一定的經(jīng)驗(yàn)

2005年，海關(guān)開始探索開展內(nèi)部績效審計，在前期試點(diǎn)和學(xué)習(xí)先進(jìn)審計理念的基礎(chǔ)上，結(jié)合海關(guān)自身特點(diǎn)，于2007制定了《開展海關(guān)管理審計的指導(dǎo)意見(試行)》，用以指導(dǎo)全國海關(guān)的績效審計工作。經(jīng)歷了最初的試點(diǎn)后，至2012年，已對多個海關(guān)開展了管理審計，另外，許多績效審計的要求分散于領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計、內(nèi)控審計、業(yè)務(wù)督察的相關(guān)規(guī)定中。通過績效審計實(shí)踐，海關(guān)基本理清了開展績效審計遇到的主要問題，取得了一定經(jīng)驗(yàn)。2013年，海關(guān)內(nèi)審工作目標(biāo)中，增加了績效管理的標(biāo)準(zhǔn)，要求在內(nèi)審工作中，圍繞績效管理要求，檢查資金使用、進(jìn)出口監(jiān)管的經(jīng)濟(jì)、社會、環(huán)境效益是否達(dá)到預(yù)期效果，揭示決策失誤、管理不善造成的損失浪費(fèi)問題。

四、海關(guān)內(nèi)部績效審計存在的主要問題

(一)績效管理理念有待進(jìn)一步強(qiáng)化

首先，存在“依法行政”教條化的傾向。目前，海關(guān)已經(jīng)從1998年腐敗案件的陰影中走出，在十六字工作方針的指導(dǎo)下開展工作，很好地發(fā)揮了各項(xiàng)職能，但是與此同時，有的執(zhí)行者，甚至于有的管理層又走進(jìn)了“機(jī)械執(zhí)法”的誤區(qū)，有的認(rèn)為海關(guān)就是執(zhí)行部門，只需要認(rèn)真執(zhí)行規(guī)章制度，實(shí)現(xiàn)工作目標(biāo)就可以了，不需要考慮效率、效益的問題，投入成本與實(shí)際產(chǎn)出是否成比例不是海關(guān)應(yīng)該考慮的問題。其次，對績效審計的理解還不統(tǒng)一，一方面，我國的績效審計理論研究大多是“舶來品”，有的理論著作甚至是純粹翻譯國外的著作，同時冠以效益審計、風(fēng)險管理審計、風(fēng)險績效審計等全新的名字，還提出了“5E”、“6E”等諸多內(nèi)容，而對符合我國實(shí)際情況，特別是符合我國政府管理實(shí)際情況的績效審計理論，則是較少涉及；另一方面，深圳市、浙江省的政府績效審計走在了前列，其實(shí)務(wù)做法具有指導(dǎo)意義，但至今未形成一套國家頒布的績效審計準(zhǔn)則，這種局面一定程度上造成了大家對績效審計理解的不一致。再次，有的審計人員對開展績效審計有“畏難情緒”，審計人員在開展績效評價時，往往難以找到問題的依據(jù)，最終的結(jié)果是相關(guān)不良績效的問題作為審計建議提出，內(nèi)部審計人員也多由此對開展績效審計產(chǎn)生“畏難情況”，希望能在相關(guān)規(guī)定完善后再開展績效審計。

(二)績效審計機(jī)制不健全

首先，績效審計制度不健全，限制了包括海關(guān)內(nèi)部績效審計在內(nèi)的政府績效審計的發(fā)展。我國政府績效審計處于發(fā)展的早期階段，大家都在摸索著開展績效審計，并沒有多少成文的規(guī)定，《審計法》及相關(guān)規(guī)章也主要是針對財務(wù)審計和法規(guī)審計而做出的規(guī)定，基本上沒有考慮績效審計的特殊要求。中國內(nèi)部審計協(xié)會于2007年發(fā)布實(shí)施了《經(jīng)濟(jì)性審計》、《效果性審計》、《效率性審計》等關(guān)于績效審計的內(nèi)部審計準(zhǔn)則，對績效審計做出了一些原則的規(guī)定，但是這些準(zhǔn)則一方面由于發(fā)布機(jī)構(gòu)的原因，并不具有強(qiáng)制性的法律地位，只能供海關(guān)參考，另一方面其規(guī)定較為原則和理論化，對績效審計具體操作實(shí)施的指導(dǎo)性并不大。海關(guān)總署自2005年至2007年在海關(guān)系統(tǒng)開展了績效審計(管理審計)試點(diǎn)，并在總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，于2007年制定了指導(dǎo)意見，該意見對海關(guān)內(nèi)部績效審計起到了推動和指導(dǎo)作用，但由于無成熟審計程序和標(biāo)準(zhǔn)可以借鑒，該意見并沒有對海關(guān)績效審計的標(biāo)準(zhǔn)以及評價指標(biāo)的獲得予以規(guī)定，因此，該意見對海關(guān)內(nèi)部績效審計的理念啟蒙作用遠(yuǎn)大于其實(shí)務(wù)指導(dǎo)作用。其次，績效審計的開展方式有待明確，審計方法有待進(jìn)一步研究完善。績效審計不同于傳統(tǒng)審計，它在審計方式和審計方法上與傳統(tǒng)審計有著明顯的區(qū)別，海關(guān)目前的審計還大多停留在合規(guī)性審計階段，使用的審計方法多為報表審查法、流程記錄檢查法等方法，并不能充分揭示績效管理方面的問題，亦無法對績效問題做出有效的評價。

(三)績效審計評價標(biāo)準(zhǔn)的權(quán)威性和公信力還需進(jìn)一步增強(qiáng)

一方面，不同部門對某一項(xiàng)業(yè)務(wù)的考核有重復(fù)，都根據(jù)自身監(jiān)控范圍制定了評價指標(biāo)，但是由于評價指標(biāo)的計算統(tǒng)計口徑不一，導(dǎo)致指標(biāo)計算結(jié)果出現(xiàn)差異，內(nèi)審部門在使用相關(guān)指標(biāo)時，被審計單位常常提出異議，有時會出現(xiàn)內(nèi)審部門無法做出評價或做出的評價難以得到被審計單位認(rèn)可的情況；另一方面，指標(biāo)應(yīng)用的公信力有待行政高層的確認(rèn)和高級管理層的認(rèn)可，各部門的考核指標(biāo)在本業(yè)務(wù)領(lǐng)域的適用比較順暢，但內(nèi)審部門在把相關(guān)指標(biāo)整合成綜合性指標(biāo)體系，評價被審計單位整體情況時，則需要得到行政高層和總署各部門、各直屬海關(guān)等高級管理層的認(rèn)可，在現(xiàn)行行政體制下，這是一項(xiàng)需要長期協(xié)調(diào)、逐步推進(jìn)的工作。

(四)現(xiàn)有海關(guān)內(nèi)審人員的素質(zhì)難以滿足開展績效審計的需要

首先，績效審計師需要具有較強(qiáng)的資料分析判斷能力和歸納評價能力，需要不斷更新知識，適應(yīng)審計發(fā)展的需要，這就對績效審計師的綜合素質(zhì)提出了更高的要求，但是，海關(guān)內(nèi)審部門作為海關(guān)一個新生部門，內(nèi)審人員長期從事合規(guī)性審計，對開展績效審計的認(rèn)識還不到位，其分析判斷能力和綜合評價水平離績效審計的要求還有差距。其次，海關(guān)對內(nèi)審人員的績效審計業(yè)務(wù)的培訓(xùn)還需加強(qiáng)，近年來，海關(guān)系統(tǒng)每年都要舉辦內(nèi)部審計培訓(xùn)，主要圍繞領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計、內(nèi)部控制審計等題目開展內(nèi)審業(yè)務(wù)培訓(xùn)，培訓(xùn)的內(nèi)容大多是工作任務(wù)的布置，合規(guī)性審計的方法和技巧，并沒有針對績效審計理念、績效審計方法等內(nèi)容的培訓(xùn)。再次，績效審計師的培養(yǎng)需要長期的過程，一個優(yōu)秀的績效審計師需要經(jīng)過海關(guān)多個崗位的培養(yǎng)，既需要一定的專業(yè)知識，也需要管理、審計等方面的知識，而目前，海關(guān)對績效審計人員的培養(yǎng)缺乏長遠(yuǎn)的規(guī)劃，對績效審計師與傳統(tǒng)審計師的區(qū)別沒有研究，這種缺乏人才儲備和規(guī)劃的情況都不利于今后海關(guān)內(nèi)部績效審計的全面開展。

五、海關(guān)內(nèi)部績效審計的發(fā)展對策

(一)轉(zhuǎn)變并樹立績效管理觀念，建立行政績效管理模式

海關(guān)做為國務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)，實(shí)施垂直管理，其管理結(jié)構(gòu)較地方政府而言相對簡單，總署和直屬海關(guān)機(jī)關(guān)做為管理者，隸屬海關(guān)做為執(zhí)行者，更容易樹立績效管理的理念并在工作中予以貫徹實(shí)施，從而為績效審計的開展創(chuàng)造良好的氛圍。首先，在頂層設(shè)計時，要有績效管理理念，決策者在做出決策部署時要考慮投入行政成本與產(chǎn)出的關(guān)系，在制度設(shè)計和方案制定時，盡可能地優(yōu)化行政資源配置，從行政管理的開端確立績效審計的理念。其次，執(zhí)行者要根據(jù)管理層的決策部署，爭取以最快的速度、最經(jīng)濟(jì)的成本實(shí)現(xiàn)海關(guān)決策目標(biāo)，并將執(zhí)行中遇到的資源浪費(fèi)和效率低下的情況向決策管理層反饋，進(jìn)一步完善優(yōu)化執(zhí)行機(jī)制，只有在績效管理的理念下形成良好的上下聯(lián)動的績效管理機(jī)制，才能為績效審計創(chuàng)造良好的環(huán)境，使開展績效審計的起點(diǎn)更高。再次，監(jiān)督者要適時介入到海關(guān)行政管理的流程中，及時發(fā)現(xiàn)糾正管理中存在的績效問題，以利于決策者及時修正管理目標(biāo)，執(zhí)行者及時完善執(zhí)行措施，提高行政管理績效。

(二)建立海關(guān)內(nèi)部績效審計制度，為績效審計開展創(chuàng)造良好的制度環(huán)境

當(dāng)前，“依法行政”、“按章辦事”的理念已深刻貫穿于海關(guān)各項(xiàng)工作中，如果沒有一套完備的海關(guān)內(nèi)部績效審計制度，那么，開展系統(tǒng)化、經(jīng)常化的海關(guān)內(nèi)部績效審計工作就是一句空話。雖然《憲法》、《審計法》并未提供明晰的上位法支持，海關(guān)可根據(jù)自身管理情況和形勢需要制定海關(guān)內(nèi)部的績效審計制度，規(guī)定海關(guān)內(nèi)部績效審計開展的原則、范圍、評價標(biāo)準(zhǔn)、方法、程序等事項(xiàng)，為績效審計的開展提供海關(guān)內(nèi)部的上位法依據(jù)，海關(guān)內(nèi)審部門出臺海關(guān)內(nèi)部績效審計的操作規(guī)范，廣泛征求海關(guān)各部門、各管理層級的意見，重點(diǎn)就評價標(biāo)準(zhǔn)等事項(xiàng)交換意見，這不僅是規(guī)范制訂過程，也是宣傳績效審計理念，使績效審計得到海關(guān)內(nèi)部廣泛支持、減少實(shí)施過程中阻力的過程，通過內(nèi)部績效審計制度的制定和實(shí)施，為海關(guān)開展內(nèi)部績效審計創(chuàng)造良好的制度環(huán)境。

(三)將績效審計融入到海關(guān)傳統(tǒng)審計中，開展合規(guī)性審計和績效審計相結(jié)合的綜合審計

根據(jù)國際上開展績效審計的經(jīng)驗(yàn)，海關(guān)績效審計所處環(huán)境以及海關(guān)內(nèi)審部門自身的實(shí)際情況，目前在海關(guān)開展純粹意義上的績效審計，時機(jī)尚未成熟，比較現(xiàn)實(shí)的做法是將績效審計融入到傳統(tǒng)審計中，開展綜合審計，在審計進(jìn)行的各個環(huán)節(jié)融入績效審計的內(nèi)容。首先，結(jié)合目前海關(guān)開展的審計項(xiàng)目，在審計目標(biāo)上明確績效管理的目標(biāo)，將審計目標(biāo)由“合規(guī)”為重轉(zhuǎn)向“合規(guī)”與“績效”并重。其次，在審計核查中，要在驗(yàn)證“合規(guī)”的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步分析績效管理情況。再次，在審計分析評價時，要對績效管理情況進(jìn)行評價分析，不僅評價被審計對象管理是否合規(guī)，還要評價其管理的績效情況。

(四)創(chuàng)新審計方法，構(gòu)建形成多元化的海關(guān)內(nèi)部績效審計模式

績效審計發(fā)展領(lǐng)域和績效審計的服務(wù)對象眾多，績效審計的目標(biāo)就不可能是單一的，內(nèi)容也不可能做到完全統(tǒng)一，因此績效審計的目標(biāo)與內(nèi)容必須是多元化的，必須針對具體情況分門別類，確定各領(lǐng)域適用的績效審計目標(biāo)與內(nèi)容，績效審計目標(biāo)與內(nèi)容的多元化決定著績效審計程序與方法的多元化，以此構(gòu)建形成多元化的績效審計模式。海關(guān)在開展內(nèi)部績效審計時，應(yīng)結(jié)合海關(guān)管理特點(diǎn)，主要以審計對象和操作過程為基礎(chǔ)選擇審計方法，并注重各項(xiàng)溝通結(jié)果的運(yùn)用。首先，以審計對象界定為基礎(chǔ)選擇審計方法，對海關(guān)稅收征管、通關(guān)監(jiān)管、保稅監(jiān)管、稽查、企業(yè)管理等執(zhí)法類業(yè)務(wù)，主要采用效率分析法、風(fēng)險績效評估法。效率分析法，是指對海關(guān)履行公務(wù)所花費(fèi)的時間進(jìn)行比較分析，分析效率低下的原因(企業(yè)原因或海關(guān)原因)，提出改進(jìn)海關(guān)管理的意見。風(fēng)險績效評估法，是指要對海關(guān)業(yè)務(wù)執(zhí)法行為進(jìn)行匯總分析，查看是否存在無效執(zhí)法，浪費(fèi)海關(guān)監(jiān)管資源的行為和情況。對財務(wù)管理、政府采購、后勤服務(wù)等為執(zhí)法業(yè)務(wù)服務(wù)的綜合保障類業(yè)務(wù)，更多的要采用比值衡量法、進(jìn)度核對法。比值衡量法，主要是對各類財物類數(shù)值進(jìn)行比對，按照年度變化、不同海關(guān)同類業(yè)務(wù)支出的情況進(jìn)行比對，比較綜合保障類工作本身的績效情況。進(jìn)度核對法，海關(guān)綜合保障工作是為海關(guān)執(zhí)法服務(wù)的，內(nèi)審部門要根據(jù)預(yù)算安排情況對綜合保障的各項(xiàng)工作推進(jìn)情況進(jìn)行跟蹤核對，查看是否存在影響海關(guān)執(zhí)法的情況，在執(zhí)法部門和后勤保障部門之間架起一座聯(lián)系溝通的橋梁，兩者能夠有效聯(lián)通，促進(jìn)后勤保障工作績效的提高。其次，注重溝通成果的運(yùn)用，績效審計的證據(jù)除相關(guān)單證數(shù)據(jù)外，更重要的是調(diào)查問卷、座談交流、情況反饋等溝通的結(jié)果，這是做出績效審計評價的重要來源，也是支撐評價結(jié)論的主要依據(jù)之一。近年來，英國海關(guān)實(shí)行一種稱為“績效評估”的全新的管理模式，通過簽訂績效協(xié)議，讓所有的員工參與制定所在部門工作計劃的全過程，讓每個人都明白自己所從事的工作在本部門目標(biāo)和任務(wù)中的作用，而且每個人工作效果的好壞也都可以通過協(xié)議的條款來進(jìn)行衡量，同時也為員工獎懲提供了依據(jù)。這種目標(biāo)明確、公正平等、保持溝通、鼓勵參與的全員管理模式值得我們借鑒。

(五)逐步形成符合海關(guān)特點(diǎn)的績效審計評價標(biāo)準(zhǔn)體系，提高標(biāo)準(zhǔn)的權(quán)威性

評價標(biāo)準(zhǔn)的確定是績效審計工作的重點(diǎn)，我們可以從以下三個方面建立海關(guān)內(nèi)部績效審計標(biāo)準(zhǔn)。第一，遵循性導(dǎo)向的績效審計評價標(biāo)準(zhǔn)。這類績效審計的評價標(biāo)準(zhǔn)包括國家政策、法律、法規(guī)、被審計海關(guān)管理制度、被審計項(xiàng)目的中長期計劃、被審計項(xiàng)目計劃、預(yù)算、建議書、可行性研究報告和初步設(shè)計、被審計海關(guān)自定標(biāo)準(zhǔn)、項(xiàng)目合同要求的標(biāo)準(zhǔn)等。第二，指標(biāo)導(dǎo)向的績效審計評價標(biāo)準(zhǔn)。這種績效審計的評價標(biāo)準(zhǔn)主要包括海關(guān)各領(lǐng)域績效指標(biāo)和指標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)值?？冃е笜?biāo)主要指海關(guān)各領(lǐng)域制定的用于考核本領(lǐng)域工作績效的定性指標(biāo)和定量指標(biāo)。指標(biāo)必須確定由相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)值，這樣才能通過審計評價得出結(jié)論，指標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)值可以是被審計海關(guān)的歷史水平，業(yè)務(wù)管理平均水平，也可以是業(yè)務(wù)管理最佳水平。第三，流程導(dǎo)向的績效審計評價標(biāo)準(zhǔn)。內(nèi)部控制審計、風(fēng)險管理審計是一種典型流程導(dǎo)向的績效審計，這種績效審計的審計評價標(biāo)準(zhǔn)主要包括最佳實(shí)務(wù)、最佳案例標(biāo)桿等。

(六)著眼長遠(yuǎn)，加強(qiáng)績效審計人才的培養(yǎng)和儲備

績效審計師與傳統(tǒng)審計師有很大的不同，充滿挑戰(zhàn)性，它是掌握多種知識，精通多種方法的復(fù)合體，對海關(guān)內(nèi)部審計部門而言，績效審計人才的短缺將是制約海關(guān)未來績效審計工作開展的瓶頸所在。要加強(qiáng)海關(guān)績效審計人才的培養(yǎng)和儲備，首先，要在海關(guān)內(nèi)部加強(qiáng)績效管理人才的培養(yǎng)，單一的績效審計人才的培養(yǎng)在海關(guān)是不可取的，只有在海關(guān)形成一支績效管理的隊(duì)伍，才可能在這支隊(duì)伍中挑選出績效審計的人才隊(duì)伍，績效審計師應(yīng)該是績效管理隊(duì)伍中的精英；其次，形成海關(guān)績效審計人才培養(yǎng)的長遠(yuǎn)規(guī)劃，牢固樹立“人才是審計工作的第一資源”和“人才興審”的理念，將海關(guān)內(nèi)部績效審計人才的培養(yǎng)工作納入海關(guān)發(fā)展戰(zhàn)略；再次，促進(jìn)海關(guān)內(nèi)審人員知識結(jié)構(gòu)多樣化，海關(guān)的業(yè)務(wù)特點(diǎn)決定了僅僅懂得財務(wù)審計并不一定就能做好績效審計，績效審計人員需要掌握一定的管理知識和其他財務(wù)以外的知識。當(dāng)前，要加大海關(guān)內(nèi)審部門與其他部門的人員交流力度，通過不間斷的“換血”、“充電”，讓內(nèi)審人員學(xué)習(xí)各部門的相關(guān)業(yè)務(wù)，提高內(nèi)審人員開展績效審計工作的能力和水平。

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