中國海關(guān)輻射探測工作的實踐與探索

于廣洲署長在2013年全國海關(guān)關(guān)長會議上，對海關(guān)落實“五位一體”總體布局提出了明確要求：要始終堅持把好國門這一最基本最重要的職責，加大政治保衛(wèi)力度，在防滲透、反恐、維穩(wěn)、查堵反宣品等領(lǐng)域發(fā)揮更大作用，堅決將危害國家環(huán)境與人民健康的物品拒于國門之外。在口岸、邊境上開展輻射探測工作，是中國海關(guān)近年來新承擔的一項非傳統(tǒng)職能，與發(fā)達國家海關(guān)在該領(lǐng)域完善的管理體制和成熟作業(yè)模式相比，我們還僅僅處于起步階段。隨著國際社會對打擊核恐怖主義威脅和放射性物質(zhì)非法販運的日益關(guān)注，特別是日本福島核泄漏和近期朝鮮實施第三次核試驗后，各國不斷加大了口岸、邊境輻射探測工作的力度。新形勢下，總結(jié)前一階段工作情況，研究探索下一步工作方向，對中國海關(guān)輻射探測工作具有重要的現(xiàn)實意義。

一、中國海關(guān)開展輻射探測工作現(xiàn)狀

(一)背景和由來

隨著經(jīng)濟全球化時代的到來，世界商貿(mào)交往日趨頻繁，國際恐怖主義活動日益猖獗，國際安全形勢嚴峻復(fù)雜。自20世紀90年代以來，伴隨核材料流失和非法販運風險不斷上升，核恐怖主義已成為對國際安全最具挑戰(zhàn)性的威脅之一，國際社會也日益關(guān)注核安全問題。從源頭入手，阻止核材料走私，是切斷核恐怖主義威脅最有效的防范措施。為防止核恐怖主義，美國于1998年啟動了“第二道防線”計劃，具體由隸屬于美國能源部的國家核安全局代表美國政府與外國政府實施合作，通過在國外邊境、機場、海港及其他可能進入美國的入境點，安裝專業(yè)輻射探測設(shè)備，搜查非法運輸?shù)暮瞬牧霞捌渌派湫晕镔|(zhì)，從而將“安全區(qū)”的范圍擴展至美國實際疆界以外的地區(qū)?！暗诙婪谰€”計劃包括兩個主要項目：核心計劃和特大型港口計劃。核心計劃的目標是到2018年，在全球30多個國家的650個監(jiān)管場所安裝配備輻射探測設(shè)備，與國際及一些多邊組織成為合作伙伴；特大型港口計劃目前已為100多個國際機場安裝了輻射探測設(shè)備，另外還有25個港口正在進行設(shè)備的安裝。[注]資料由美國能源部國家核安全局提供。

自2004年1月，中美雙方就 “第二道防線”計劃的主要項目之一“特大型港口計劃”(以下簡稱“大港計劃”)開展合作進行了多次溝通，并在認識上基本達成一致。2004年12月，外交部牽頭召開有關(guān)與美合作大港計劃的部際協(xié)調(diào)會，確定由海關(guān)總署和質(zhì)檢總局與美國能源部簽署合作意向性聲明。隨后，中美雙方開展了多輪談判，于2005年11月19日，在海關(guān)總署簽署了《中華人民共和國海關(guān)總署、國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局與美國能源部關(guān)于合作防止非法販運核及其他放射性物質(zhì)的諒解備忘錄》，標志著中國海關(guān)正式拉開了開展輻射探測工作的序幕。

(二)工作項目

中國海關(guān)輻射探測工作發(fā)起于與美國能源部的合作，隨后所開展的工作也主要體現(xiàn)于中美雙方的各個有關(guān)合作項目上。

1.中美大港計劃上海洋山港試點項目

2007年8月，海關(guān)總署向國務(wù)院上報了《海關(guān)總署關(guān)于選擇特大型港口計劃試點港口的請示》，同年9月國務(wù)院批復(fù)同意上海洋山港作為大港計劃試點港口，隨后中美雙方舉行了一系列大港計劃試點實施階段會談。2011年2月洋山港項目進入土建施工階段，由美方出資550萬美元在上海洋山港17個出口通道安裝門戶式輻射探測設(shè)備，包括集裝箱箱號識別設(shè)備和輻射探測報警系統(tǒng)，同時新建中央警報站等辦公場所，用于監(jiān)測核材料及其他放射性物質(zhì)。2011年12月7日，中美大港計劃上海洋山港試點項目啟動儀式在上海隆重舉行，標志著大港計劃在我國的正式運行。

2.奧運會、世博會和亞運會海關(guān)安保合作項目

為確保北京奧運會、上海世博會以及廣州亞運會的安全舉辦，配合海關(guān)大型活動安保工作的有效開展，美國能源部先后為中國海關(guān)無償贈送4批共計406套，總價值為300余萬美元的手持、車載輻射探測設(shè)備及金屬探測識別儀器。[注]資料由海關(guān)總署監(jiān)管司提供。上述設(shè)備投入使用后，相關(guān)海關(guān)現(xiàn)場普遍反映使用方便，靈活有效，為我國圓滿舉辦各項大型活動提供了有效的安全保障。

同時，為確保上述輻射探測設(shè)備的有效使用，進一步加強和提高中國海關(guān)在邊境口岸開展輻射探測與攔截的能力，經(jīng)雙方協(xié)商，中國海關(guān)與美國能源部在中美兩地共舉辦18期(其中在美國8次)關(guān)于輻射探測設(shè)備的使用技能培訓(xùn)班，培訓(xùn)學(xué)員達429人次。參訓(xùn)人員主要包括全國海關(guān)監(jiān)管通關(guān)處領(lǐng)導(dǎo)、來自17個奧運主降機場和備降機場海關(guān)、上海和環(huán)滬世博安保圈及廣州亞運會重點海關(guān)的關(guān)員，其中大部分為來自監(jiān)管現(xiàn)場的一線關(guān)員。

3.中美合建“中國海關(guān)輻射探測培訓(xùn)中心”項目

隨著中美雙方在輻射探測設(shè)備培訓(xùn)工作的深入開展，零散的培訓(xùn)模式已不適應(yīng)中國海關(guān)對輻射探測設(shè)備的使用需求。中美雙方都意識到，有必要在亞太地區(qū)尤其是在中國建設(shè)一個輻射探測培訓(xùn)中心(以下簡稱“培訓(xùn)中心”)，以滿足中國海關(guān)以及亞太地區(qū)的輻射探測專業(yè)人員的培訓(xùn)需求。該項目是中美大港計劃合作之外的一個單獨合作項目，中方參與方為中國海關(guān)總署，美方參與方為美國能源部。美方負責提供相關(guān)輻射探測軟硬件設(shè)備、技術(shù)和培訓(xùn)師資支持；中方提供場地、施工費用投資和協(xié)調(diào)施工等事宜，并負責培訓(xùn)中心管理，組織培訓(xùn)。培訓(xùn)對象主要面對中國海關(guān)關(guān)員，在滿足中國海關(guān)關(guān)員培訓(xùn)需求的基礎(chǔ)上，可考慮培訓(xùn)其他亞洲國家學(xué)員。

在中美雙方的共同努力下，《中國海關(guān)和美國能源部關(guān)于合作建設(shè)中國海關(guān)輻射探測培訓(xùn)中心諒解備忘錄》(以下簡稱“備忘錄”)于2011年1月19日在華盛頓簽署，作為胡錦濤主席對美國事訪問的成果之一，列入了中美兩國首腦會談的聯(lián)合公報。備忘錄簽署后，中美雙方加快了培訓(xùn)中心建設(shè)方案的協(xié)商進程，經(jīng)多輪工作會談，于2011年12月7日，在上海簽署了《中國海關(guān)與美國能源部關(guān)于合作建設(shè)中國海關(guān)輻射探測培訓(xùn)中心的規(guī)劃方案》。根據(jù)該規(guī)劃方案規(guī)定，培訓(xùn)中心建設(shè)在海關(guān)總署秦皇島培訓(xùn)學(xué)校內(nèi)，總占地面積8478.5m2，新建室內(nèi)教學(xué)培訓(xùn)場所1000m2，用于模擬進出境貨物、人員、郵遞物品的輻射探測培訓(xùn)，以及相關(guān)搜索演練等。培訓(xùn)規(guī)模初步設(shè)計為年培訓(xùn)學(xué)員450人左右。

2012年9月24日，中美合建中國海關(guān)輻射探測培訓(xùn)中心項目在中國海關(guān)管理干部學(xué)院[注]中國海關(guān)管理干部學(xué)院是經(jīng)國家批準設(shè)立的，直屬中華人民共和國海關(guān)總署的事業(yè)單位，是在教育部備案的成人教育學(xué)院，成立于1984年(當時校址位于廣州)，有著近30年的光榮歷史，為海關(guān)教育培訓(xùn)事業(yè)做出了積極貢獻。2012年3月，總署黨組對海關(guān)院校布局優(yōu)化調(diào)整工作進行了專題研究，決定將中國海關(guān)管理干部學(xué)院遷址秦皇島，使用原海關(guān)總署秦皇島培訓(xùn)學(xué)校校址，2012年10月22日，正式掛牌運行。舉行了啟動儀式，標志著中國海關(guān)與美國能源部在共同打擊核恐怖威脅的長期合作中又創(chuàng)立了一個重要里程碑。培訓(xùn)中心正式啟用以來，已成功舉辦了兩期培訓(xùn)班，培訓(xùn)學(xué)員52名，且培訓(xùn)的組織、授課已由以美方專家為主，轉(zhuǎn)換為以中方專業(yè)教員為主，培訓(xùn)中心已逐漸步入正軌。

(三)工作成效

自中國海關(guān)在各相關(guān)口岸、港口配備輻射探測設(shè)備、開展輻射探測工作以來，現(xiàn)場關(guān)員防止核材料及其他放射性物質(zhì)非法販運的意識明顯增強，使用輻射探測設(shè)備的技能顯著提高，在查獲和阻止放射性超標物質(zhì)進出境方面取得了明顯效果。特別是由于地震和海嘯引起的日本福島核泄露事件之后，我國邊境口岸接連查獲放射性貨物。據(jù)不完全統(tǒng)計，2007年至2011年，我國23個直屬海關(guān)共查獲放射性物質(zhì)超標的進口貨物案件244起，共計19372.81噸，主要為廢金屬、廢五金和礦產(chǎn)品等貨物，起運地既有美國、加拿大、英國、日本等發(fā)達國家，也有巴基斯坦、尼日利亞、巴西、緬甸等發(fā)展中國家；查獲放射性物質(zhì)超標的出口貨物案件13起，共計131.551噸，主要為礦產(chǎn)品。此外，還在進出境旅檢渠道查獲放射性物質(zhì)超標案件5起，分別查獲釷9895克，銫10克等。[注]以上數(shù)據(jù)來源于海關(guān)總署監(jiān)管司。尤其是中美“大港計劃”上海洋山港試點項目正式啟用以后，中國參與國際社會共同維護國際貿(mào)易供應(yīng)鏈安全的能力和影響顯著增強，一年內(nèi)已查獲兩起移交國家環(huán)保部門處理的分別出口至德國和南非的鈷-60超標貨物。

中國海關(guān)近年來開展的防止、打擊核及其他放射性物質(zhì)非法運輸方面所取得的工作成果，在胡錦濤主席出席2012首爾核安全峰會的講話中和2012年中美戰(zhàn)略與經(jīng)濟對話成果清單中均有體現(xiàn)，并由此引起了國際社會的廣泛關(guān)注和高度評價。

(四)工作意義

1.有利于提升我國防止核恐怖威脅的能力

目前，世界上有28個國家研制和利用核能技術(shù)。從地理位置上看，中國北依俄羅斯、南接印度和巴基斯坦、東臨北朝鮮、西靠獨聯(lián)體國家，這決定了中國事實上處在核包圍圈中，不可控核材料的輸入威脅不斷上升，尤其是在核形勢不安定的亞洲地區(qū)，恐怖主義活動猖獗的阿富汗、巴基斯坦緊鄰我國，“東伊運”、“東突”等恐怖組織活動日益頻繁，反恐任務(wù)十分艱巨。同時，我國核技術(shù)應(yīng)用與研究單位較多，潛在的輻射源危險規(guī)模巨大。在錯綜復(fù)雜的國際、國內(nèi)形勢下，我國面臨著核材料及其他放射性物質(zhì)非法進出境的嚴峻威脅。因此，通過國際合作開展邊境、口岸的輻射探測攔截工作，有利于中國進一步加強對進出境放射性貨物、物品的監(jiān)控和管理，全面提高防止核材料及其他放射性物質(zhì)非法販運的能力，從而有利于維護國家安全。

2.有利于樹立中國“負責任大國”形象

中國是《京都公約》、《核材料實物保護公約》及《制止核恐怖主義行為國際公約》等國際公約的締約國。全球化時代的到來使中國日益成為國際經(jīng)濟、政治和文化重鎮(zhèn)，在世界舞臺上扮演著越來越重要的角色。國際地位的不斷提升，一方面促使我國逐漸成為潛在威脅的標靶，另一方面也為我國凝聚了更多的國際期盼，希望我國承擔更多的國際義務(wù)。中美開展海關(guān)輻射探測合作，為中國贏得了一次印證是“負責任大國”的機會，有利于中國在國際外交上爭取更大主動。

3.有利于穩(wěn)固中美兩國戰(zhàn)略合作關(guān)系

中美兩國為全球最大的兩個經(jīng)濟實體，并且互為第二大貿(mào)易伙伴，在反對恐怖主義和確保國際貿(mào)易供應(yīng)鏈安全方面有著共同的利益。中國海關(guān)與美國能源部開展的阻止、打擊核材料及其他放射性物質(zhì)非法運輸合作，已經(jīng)成為中美兩國戰(zhàn)略合作的重要內(nèi)容，是雙方互利共贏的合作項目，符合兩國核安全利益，對維護和鞏固兩國戰(zhàn)略合作關(guān)系發(fā)揮重要作用，從而在周邊環(huán)境日趨復(fù)雜的國際形勢面前，有利于增強我國化解危機的外交手段。

4.有利于促進中國現(xiàn)代化海關(guān)建設(shè)

隨著我國對外貿(mào)易和交流的深入開展，海關(guān)人力資源與進出口業(yè)務(wù)量的矛盾日漸突出。在新形勢下，通過開展國際合作，促使海關(guān)開闊管理視野，提升管理水平，開展科技研究，向科技要資源、向科技要效益。中國海關(guān)與美國能源部開展輻射探測合作，是一項互利雙贏的務(wù)實合作項目，通過這個合作交流平臺，不僅可以有效地分享國際核安全技術(shù)知識，完善海關(guān)硬件設(shè)施，提高海關(guān)執(zhí)法水平，而且必將進一步擴大海關(guān)的對外影響，滿足海關(guān)現(xiàn)場的實際需要，對海關(guān)的正規(guī)化、科學(xué)化、現(xiàn)代化建設(shè)無疑將起到積極的促進作用。

二、中國海關(guān)開展輻射探測工作中存在的問題

在進出境口岸開展輻射探測工作不僅對海關(guān)來說是一項非傳統(tǒng)職能，對我國其他相關(guān)職能管理部門來說也是一項新事務(wù)。因此，海關(guān)在具體執(zhí)行過程中，不可避免地遇到諸如職能管理界限不明、執(zhí)法依據(jù)不足、操作規(guī)范或執(zhí)行標準不夠清晰等相關(guān)問題。此外，中國海關(guān)關(guān)員對開展輻射探測重要性的認識、海關(guān)日常監(jiān)管工作和對輻射探測工作的有機融合等問題尚需完善和提高。

(一)職能管理政出多門，職責分工需進一步明確

相對于美國對核材料及其他放射性物質(zhì)所采取的集中式管理而言，我國對該項工作的管理職能則分散在國土資源部、公安部、環(huán)保部(國家核安全局)、工信部(國防科技工業(yè)局、國家原子能機構(gòu))、商務(wù)部、海關(guān)總署、國家質(zhì)檢總局等多個部門。其中，國土資源部負責核材料礦產(chǎn)資源的開發(fā)管理；公安部門負責對放射源安全保衛(wèi)和道路運輸安全的監(jiān)管；國家核安全局負責放射源的生產(chǎn)、進出口、銷售、使用、運輸、貯存和廢棄處置安全的統(tǒng)一監(jiān)管；國家原子能機構(gòu)負責研究擬定我國和平利用原子能事業(yè)的政策法規(guī)，代表中國政府參加核領(lǐng)域政府間或國際組織間交流與合作；商務(wù)部門會同環(huán)保部門公布放射源進出口管理目錄；海關(guān)根據(jù)放射源進出口管理目錄，驗憑環(huán)保部門核發(fā)的放射性源安全許可證辦理海關(guān)進出口手續(xù)；質(zhì)檢總局負責進出口商品檢驗。此外，鐵路、交通、民航、郵政部門還分別負責放射源鐵路、水路、航空運輸和郵寄的安全監(jiān)管工作等。

與海關(guān)開展輻射探測工作相關(guān)的職能管理部門，主要是環(huán)保和檢驗檢疫部門。尤其是在海關(guān)發(fā)現(xiàn)放射性超標物質(zhì)后，在后續(xù)處置環(huán)節(jié)上聯(lián)系尤為密切，問題尤為突出。例如，根據(jù)目前的法律法規(guī)，環(huán)保部門是放射性貨物在國內(nèi)流通環(huán)節(jié)的主管部門，但法律法規(guī)沒有授權(quán)其管理進口貨物放射性超標問題。而依據(jù)《環(huán)境保護部、海關(guān)總署關(guān)于進出境放射性物品輻射監(jiān)測和管理的通知》要求，海關(guān)在口岸現(xiàn)場發(fā)現(xiàn)輻射異常后，環(huán)保部門出具的放射性污染物品監(jiān)測分析報告，僅為直屬海關(guān)應(yīng)急處置放射性污染物品的技術(shù)支持，不能作為海關(guān)處置放射性貨物的直接依據(jù)。而具備相應(yīng)輻射檢測技術(shù)和資質(zhì)的出入境檢驗檢疫局只負責對法檢目錄內(nèi)商品進行檢驗，若報警貨物不在法檢目錄內(nèi)，該局不主動進行檢驗，只進行監(jiān)測，不能出具《檢驗檢疫處理通知書》，使海關(guān)無法及時對相關(guān)貨物進行處置，造成滯留口岸的放射性超標貨物存在污染源擴大的風險。

(二)執(zhí)法依據(jù)及其配套措施有待進一步完善

1.對出口輻射超標貨物的處置存在執(zhí)法依據(jù)不足

對于進口輻射超標貨物海關(guān)可依據(jù)口岸檢驗部門相關(guān)鑒定做出處置，但對于出口輻射超標貨物的處置，目前還沒有一個清晰的執(zhí)法依據(jù)。根據(jù)環(huán)保部、海關(guān)總署聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于進出境放射性物品輻射監(jiān)測和管理的通知》規(guī)定：“省級環(huán)境保護部門接到直屬海關(guān)鑒定請求后，應(yīng)盡快組織開展相關(guān)鑒定工作，并出具放射性污染物品監(jiān)測分析報告，為直屬海關(guān)應(yīng)急處置放射性污染物品提供技術(shù)支持。”由于該通知對環(huán)保部門出具的放射性污染物品監(jiān)測分析報告內(nèi)容未作明確規(guī)定，環(huán)保部門提供的監(jiān)測報告僅有相關(guān)技術(shù)數(shù)據(jù)，無鑒定結(jié)果，無法滿足海關(guān)定性及處置的要求。

例如，寧波海關(guān)自2011年11月以來，已先后5次發(fā)函至浙江省環(huán)保廳要求對7票出口疑似輻射超標貨物進行輻射超標鑒定。環(huán)保部門對其中4票出具了監(jiān)測報告，但報告內(nèi)容只有所載貨物集裝箱上的各個不同監(jiān)測點位的輻射劑量數(shù)值，沒有是否超標的判斷結(jié)論，海關(guān)無法根據(jù)監(jiān)測報告進行定性處置。[注]資料由寧波海關(guān)提供。

2.與法律規(guī)定相關(guān)的配套措施需進一步完善

根據(jù)《中華人民共和國放射性污染防治法》的有關(guān)規(guī)定：向中國境內(nèi)輸入放射性廢物和被放射性污染的貨物，由海關(guān)責令退運。但在海關(guān)實際操作中，由于害怕放射性超標危害，常遇到國外發(fā)貨人不愿意接收退運貨物，而國內(nèi)運輸和裝卸單位因害怕污染又不愿意承運或接觸該類貨物，常導(dǎo)致放射性超標貨物積壓在進境口岸，國檢部門和海關(guān)一般僅能要求其單獨堆放并進行簡單的隔離，難以達到國家規(guī)定的存放標準，給周邊環(huán)境造成潛在的危害。對于無法退運出境的貨物，海關(guān)目前還缺乏明確的處理辦法及處置手段。

此外，《放射性污染防治法》還規(guī)定：禁止未經(jīng)許可或者不按照許可的有關(guān)規(guī)定從事貯存和處置放射性固體廢物的活動，禁止將放射性固體廢物提供或者委托給無許可證的單位貯存和處置。而目前多數(shù)城市尚無具有貯存、處置能力和資質(zhì)的單位。因此，要為暫未退運出境的放射性超標貨物在國內(nèi)尋找一個合適的臨時存儲、處置場所，也比較困難。

3.國家有關(guān)放射性污染標準可操作性不強

目前，針對口岸進出境貨物可能存在的放射性表面污染處置事宜，國家環(huán)保部建議采用國家標準GB18871—2002，即《電力輻射防護與輻射源安全基本標準》中的相關(guān)規(guī)定，但該標準所明確的是專業(yè)性極強的技術(shù)數(shù)值，況且要執(zhí)行該標準，還需要配備相關(guān)的專業(yè)檢測設(shè)備，因此對海關(guān)執(zhí)法來說并無實際指導(dǎo)意義。據(jù)調(diào)查，該標準本身就存在爭議性，目前國內(nèi)學(xué)術(shù)界正討論研究修改此項國家標準。

(三)技術(shù)保障能力有待于進一步提高

目前，海關(guān)配備的門戶式輻射探測設(shè)備，主要是美方出資采購?fù)酵菁夹g(shù)股份有限公司生產(chǎn)的產(chǎn)品，而手持式探測設(shè)備大部分是由美國能源部直接從國外采購無償提供給中國海關(guān)。這些專業(yè)技術(shù)設(shè)備有效提升了中國海關(guān)關(guān)員對核材料及其他放射性物質(zhì)的探測和防護能力，但同時在設(shè)備性能、與現(xiàn)場的匹配以及后續(xù)保障方面還存在一些問題。

1.門戶式輻射探測設(shè)備的技術(shù)性能有待進一步優(yōu)化

部分海關(guān)反映，門戶式輻射探測設(shè)備運行狀態(tài)不穩(wěn)定，時常出現(xiàn)系統(tǒng)無法啟動或啟動后自動關(guān)機等故障；受報警域值設(shè)置的影響，設(shè)備誤報現(xiàn)象比較普遍；個別海關(guān)還反映該套設(shè)備在軟件設(shè)計上存在不足，設(shè)備發(fā)生故障后，會發(fā)生系統(tǒng)重裝情況，但原有歷史數(shù)據(jù)均被刪除，無法自動保存。

2.門戶式輻射探測設(shè)備與監(jiān)管現(xiàn)場需求不夠匹配

門戶式旅檢輻射探測設(shè)備采用單門式設(shè)計，機體小、通行能力低、反應(yīng)速度慢，在眾多旅客連續(xù)、頻密通過的情況下，難以有效鎖定預(yù)警對象，這種設(shè)計檢測能力不大適應(yīng)業(yè)務(wù)量較大的旅檢現(xiàn)場環(huán)境。例如，對旅客通關(guān)時效要求高的深圳、拱北口岸旅檢現(xiàn)場，一旦出現(xiàn)報警，極易使不明情況的旅客產(chǎn)生恐慌，造成進境通道擁堵、混亂，影響通關(guān)效率。

此外，一些關(guān)區(qū)貨運監(jiān)管現(xiàn)場存在門戶式車輛輻射探測設(shè)備配備不足，不能滿足實際業(yè)務(wù)量的需求。

3.維護保障能力有待進一步提高

輻射探測設(shè)備屬精密儀器，系統(tǒng)程序相對復(fù)雜，專業(yè)性較強，需專業(yè)人員維修維護。目前設(shè)備的維保人員多集中在北京、上海等中心城市，其向如烏魯木齊、呼和浩特等管轄口岸點多線長、交通不便的關(guān)區(qū)提供技術(shù)支持則需要較長時間。同時，該類關(guān)區(qū)的大部分口岸氣候條件比較惡劣，現(xiàn)行設(shè)備自身對極端天氣的防護功能不足，也導(dǎo)致故障率偏高。設(shè)備不能定期或及時得到維護，在一定程度影響了輻射監(jiān)測設(shè)備的有效利用，不能完全保障海關(guān)業(yè)務(wù)工作需要。

(四)專業(yè)人才隊伍建設(shè)有待進一步加強

海關(guān)輻射探測是一項專業(yè)技術(shù)較強的工作，美國、俄羅斯等技術(shù)發(fā)達國家，都采取了一線人員負責日常作業(yè)和常規(guī)報警處置，組建專家隊伍負責提供技術(shù)支持和疑難問題處置的作業(yè)模式。例如，俄羅斯圣彼得堡海關(guān)，一年大約需要處置15000個報警，負責輻射探測的一線關(guān)員有100～150人，輻射探測專家則有10人左右。[注]資料由海關(guān)總署監(jiān)管司提供。

中國海關(guān)雖然這兩年在硬件配備上取得了顯著成績，但對軟件環(huán)境建設(shè)，尤其是專業(yè)人才的隊伍建設(shè)上，明顯存在滯后性。2011年底，總署監(jiān)管司曾做過一次相關(guān)調(diào)研，據(jù)23個海關(guān)反饋的數(shù)據(jù)，海關(guān)監(jiān)管一線從事輻射探測的人員約900人左右，占全國海關(guān)監(jiān)管人員的7%，其中大部分由查驗或機檢崗位人員兼任，專職、專業(yè)人才嚴重短缺。

雖然近兩年總署多次開展相關(guān)專業(yè)知識的集中培訓(xùn)，但遠不能滿足監(jiān)管現(xiàn)場培訓(xùn)需求。很多關(guān)員在使用設(shè)備前沒有時間或機會進行充分地學(xué)習和操作練習，不能很好了解設(shè)備的使用辦法和輻射防護知識，沒有很好地樹立責任意識和安全意識，無法熟練掌握設(shè)備的使用技能。加上缺乏科學(xué)統(tǒng)一、針對性較強的合適教材，無法對現(xiàn)場人員開展深度培訓(xùn)，事實上弱化了海關(guān)對核材料及其他放射性物質(zhì)的監(jiān)管水平。

三、完善中國海關(guān)輻射探測工作的政策建議

(一)完善相關(guān)法律規(guī)定及配套措施

建議總署通過國家法制部門，或直接協(xié)調(diào)有關(guān)職能部委，進一步完善相關(guān)法律規(guī)定，尤其是完善處置出口放射性超標貨物的執(zhí)法依據(jù)；呼吁國家有關(guān)部門研究修訂有關(guān)國家標準，增強海關(guān)執(zhí)法的可操作性。同時，建議全國海關(guān)延伸關(guān)注產(chǎn)生放射性物質(zhì)的來源，并將查出問題的企業(yè)列入黑名單進行重點監(jiān)控，開展核材料及其他放射性物質(zhì)非法販運的海關(guān)風險預(yù)警分析。

(二)進一步明確海關(guān)、檢驗檢疫、環(huán)保等部門關(guān)于放射性物質(zhì)監(jiān)管的職責分工、完善配合辦法

雖然海關(guān)與檢驗檢疫、環(huán)保部門建立了相應(yīng)的聯(lián)系，但關(guān)于各部門的職責范圍、委托進行專業(yè)監(jiān)測應(yīng)遵循的程序以及對違規(guī)貨物的后期處理等方面仍缺乏成熟的切實可行的模式。建議明確海關(guān)輻射探測工作在法律上的執(zhí)法依據(jù)，完善海關(guān)與上述部門的聯(lián)系配合制度，厘清檢驗檢疫與環(huán)保部門在輻射鑒定工作中的權(quán)責。形成打擊和防止核材料及其他放射性物質(zhì)非法販運的合力。此外，可結(jié)合工作實際，積極開展海關(guān)與檢驗檢疫部門在輻射探測合作方面實行“一次申報(一次錄入，一單兩報)、一次查驗(一次開箱，關(guān)檢依法查驗/檢驗檢疫)、一次放行(關(guān)檢聯(lián)網(wǎng)核放)”的工作模式，并在貨運監(jiān)管環(huán)節(jié)借鑒旅檢渠道與國檢部門的“一機兩屏”的聯(lián)系配合方式，充分發(fā)揮國檢部門的技術(shù)和設(shè)備優(yōu)勢，做到檢驗結(jié)果共享。

(三)建立健全輻射探測作業(yè)體系，增強對核材料及其他放射性物質(zhì)監(jiān)管效能

2008年，總署制定下發(fā)了《貨物輻射探測設(shè)備操作規(guī)范》。根據(jù)各關(guān)反饋的意見，該規(guī)范偏重于從設(shè)備使用規(guī)范的角度闡述各類設(shè)備的使用要素，對超標貨物的具體處置方法、人員安全的防護要點、輻射指標的細化解釋等具體問題未作深入規(guī)定。隨著中央對核安全的日益重視和國際社會對輻射探測的廣泛關(guān)注以及海關(guān)反恐等非傳統(tǒng)職能的日益加重，建議盡快建立健全海關(guān)輻射探測作業(yè)體系。一是研究制定海關(guān)輻射探測整體規(guī)劃，進一步明確職能定位、指導(dǎo)思想、基本原則、工作內(nèi)容和推進步驟；二是適時修訂海關(guān)法等法規(guī)，將口岸輻射探測從法規(guī)層面明確納入海關(guān)監(jiān)管職責范圍；三是制定和完善相應(yīng)的操作規(guī)程、作業(yè)標準和實施細則，進一步明確并細化進出口貨物輻射超標的鑒定流程與后續(xù)處置辦法，指導(dǎo)現(xiàn)場正確使用輻射探測、防護設(shè)備，以利于各業(yè)務(wù)現(xiàn)場規(guī)范操作和處置，保障現(xiàn)場人員安全；四是要將操作規(guī)程與實施運輸工具、艙單、監(jiān)管場所、查驗為支撐的“四位一體”物流監(jiān)控體系相結(jié)合，有效防范查處特別重大惡劣的核材料走私案件，提高查獲率“含金量”，切實加強對核材料及其他放射性物質(zhì)的實際監(jiān)管。

(四)加強輻射探測設(shè)備配發(fā)及維護工作

目前，輻射探測設(shè)備還未能覆蓋所有海關(guān)監(jiān)管現(xiàn)場，部分設(shè)備存在操作不便及維修困難問題，建議總署充分調(diào)研各關(guān)實際，優(yōu)化配發(fā)探測設(shè)備數(shù)量和種類，尤其是根據(jù)旅檢監(jiān)管工作環(huán)境和業(yè)務(wù)量需要，優(yōu)化旅檢渠道探測設(shè)備的具體設(shè)計，滿足連續(xù)、頻密探測的需要。同時督促設(shè)備供應(yīng)商改善設(shè)備性能，減少故障率，進一步完善設(shè)備維護維修機制，確保設(shè)備的正常使用和定期維護，縮短設(shè)備故障排除周期。

(五)充分發(fā)揮“外腦”職能作用，切實加強專業(yè)隊伍建設(shè)

1.大力完善中國海關(guān)輻射探測培訓(xùn)中心建設(shè)，努力打造總署“外腦”研究機構(gòu)

今后，中國海關(guān)輻射探測培訓(xùn)中心不應(yīng)僅肩負著有關(guān)輻射探測技能培訓(xùn)的職責，還應(yīng)充分借鑒國外發(fā)達國家的成熟經(jīng)驗，承擔信息處理、分析監(jiān)控、技術(shù)支撐、經(jīng)驗推廣及確定標準等輔助管理職能，重點發(fā)揮以下方面的優(yōu)勢：

(1)系統(tǒng)培訓(xùn)，經(jīng)驗推廣。充分借鑒國外相關(guān)執(zhí)法機構(gòu)的先進在職培訓(xùn)理念，研究確定適合中國海關(guān)不同層級需求的培訓(xùn)內(nèi)容、培訓(xùn)模式：對一線從事輻射探測工作人員在專業(yè)知識、設(shè)備使用、操作規(guī)程、簡單維護等方面開展全員系統(tǒng)培訓(xùn)，盡可能營造逼真的情景模擬環(huán)境，增加輻射探測實際演練環(huán)節(jié)，做到“現(xiàn)學(xué)現(xiàn)用”，從而提高針對性、準確性；對海關(guān)輻射探測管理人員則需要進行高級培訓(xùn)，一般進行理論培訓(xùn)、運營管理、分析處理復(fù)雜情況等等。

(2)信息處理，分析監(jiān)控。積極爭取總署相關(guān)部門支持，利用培訓(xùn)中心基礎(chǔ)條件，搭建中國海關(guān)輻射探測網(wǎng)絡(luò)中心，將全國各口岸的門戶式輻射探測設(shè)備(RPM)的運行和探測數(shù)據(jù)進行聯(lián)網(wǎng)管理，根據(jù)自動上傳的相關(guān)數(shù)據(jù)，分析口岸放射性物質(zhì)進出境態(tài)勢，定期或不定期的發(fā)布各口岸輻射異常情況通報(類似查獲毒品情況的通報)，通報各口岸查獲的核材料非法販運案例，以及常見的輻射異常貨物的種類、來源地等信息。

(3)確定標準，技術(shù)支撐。與專業(yè)院?；蚩蒲袡C構(gòu)積極開展技術(shù)協(xié)作，組織開展對各實地環(huán)境的天然放射性數(shù)據(jù)進行采集，并綜合各方因素科學(xué)設(shè)定探測設(shè)備報警閾值，從而發(fā)揮設(shè)備高靈敏度、低誤報警率的效能。

另外，培訓(xùn)中心人員還應(yīng)負責為一線關(guān)員提供技術(shù)支持，對各關(guān)開展輻射探測工作中遇到的帶有普遍性的問題進行答疑解惑，并提出相應(yīng)處置對策，協(xié)助各海關(guān)增強輻射探測的能力，必要時可派出支援小組趕赴現(xiàn)場協(xié)助處置。

2.組建中國海關(guān)輻射探測專家隊伍

本屆總署黨組上任以來，多次談到海關(guān)當前的緊迫任務(wù)是建立實施專家制度，要在海關(guān)系統(tǒng)建立不同層次的專家隊伍。從保護現(xiàn)場查驗關(guān)員人身安全和提高放射性物質(zhì)識別及應(yīng)急處置能力的角度考慮，建議各海關(guān)除設(shè)立負責日常作業(yè)和常規(guī)報警處置的監(jiān)管隊伍外，在本關(guān)區(qū)范圍內(nèi)還應(yīng)建立專職輻射探測人才隊伍，人員貴精不貴多，每個關(guān)區(qū)選5-10人，負責本關(guān)區(qū)的海關(guān)輻射探測技術(shù)指導(dǎo)、業(yè)務(wù)咨詢、現(xiàn)場處置以及與總署及其他職能部門的內(nèi)外協(xié)調(diào)。

3.完善激勵保障措施

海關(guān)輻射探測技術(shù)性、專業(yè)性、安全性上要求較高，今后需要招錄具有“核工程與核技術(shù)”相關(guān)專業(yè)的人員充實到海關(guān)監(jiān)管現(xiàn)場和研究、培訓(xùn)機構(gòu)。建議將從事海關(guān)輻射探測現(xiàn)場執(zhí)法、研究培訓(xùn)的專業(yè)人員納入海關(guān)人才發(fā)展整體規(guī)劃中，結(jié)合海關(guān)總署即將實施“專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員管理辦法”，在職稱(職務(wù))評定、工作待遇等方面予以政策傾斜，以吸引人才、留住人才。