廉潔型海關(guān)的構(gòu)成解讀與實踐思考

在2013年全國海關(guān)關(guān)長會議上，于廣洲署長代表署黨組提出“建設(shè)廉潔型海關(guān)”，這是海關(guān)深入貫徹黨的十八大關(guān)于“堅決反對腐敗、建設(shè)廉潔政治”要求的重大舉措，是海關(guān)回應(yīng)人民群眾期盼、深化黨風(fēng)廉政建設(shè)的必然選擇，也是貫徹“四好”總體要求、實現(xiàn)海關(guān)科學(xué)發(fā)展的重要保證。建設(shè)廉潔型海關(guān)是海關(guān)系統(tǒng)今后一個時期內(nèi)需要研究和實踐的重大課題。

一、廉潔型海關(guān)的構(gòu)成解讀

辯證唯物主義認(rèn)識論告訴我們，在認(rèn)識世界和改造世界的過程中，要尊重客觀規(guī)律，把握事物運動過程中本身所固有的本質(zhì)的必然的聯(lián)系。海關(guān)作為一行政組織，從組織構(gòu)成角度對廉潔型海關(guān)進行剖析和解讀，有助于我們增強對其本質(zhì)的理性認(rèn)識，明晰其中有客觀聯(lián)系的基本范疇。

(一)靜態(tài)的行政組織結(jié)構(gòu)

從靜態(tài)的角度看，行政組織的基本元素是職位，而職位引發(fā)的權(quán)責(zé)關(guān)系則構(gòu)成了整個行政組織的結(jié)構(gòu)，探討廉潔型海關(guān)首先應(yīng)從主體結(jié)構(gòu)方面厘清權(quán)力與責(zé)任這對基本范疇。

英國歷史學(xué)家和政治思想家阿克頓有一句至理名言：“權(quán)力導(dǎo)致腐敗，絕對的權(quán)力絕對導(dǎo)致腐敗(Power tends to corrupt，and absolute power corrupts absolutely)。”可謂是權(quán)力與腐敗關(guān)系的最好描述。就廉潔型海關(guān)而言，在行政權(quán)絕對量方面，要求簡政放權(quán)，轉(zhuǎn)變職能，“把錯裝在政府身上的手還成市場的手”，形成不能腐敗的權(quán)力基礎(chǔ)，如在行政審批事權(quán)上，簡化手續(xù)和中間環(huán)節(jié)，減少權(quán)力尋租空間；在行政權(quán)相對量方面，在現(xiàn)行管理體制既定的情況下，以海關(guān)行政執(zhí)法權(quán)、行政管理權(quán)、人財物管理權(quán)三方面權(quán)限為重點，優(yōu)化權(quán)力的配置，從而形成職權(quán)和程序法定且總署、直屬海關(guān)、直屬海關(guān)三級事權(quán)明晰的組織構(gòu)成。

權(quán)責(zé)對等是政治文明的體現(xiàn)。首先是有權(quán)必有責(zé)，權(quán)責(zé)相對應(yīng)；然后是鐵面問責(zé)，責(zé)任追究，使腐敗者受到嚴(yán)懲，使腐敗行為付出巨大成本，從而達到使人“不敢貪”的目的。因此，明責(zé)并問責(zé)是廉潔型海關(guān)應(yīng)有之義，正如于署長對海關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部所要求的“帶頭擔(dān)當(dāng)責(zé)任”并且“嚴(yán)格執(zhí)行海關(guān)系統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)辦法，讓那些不敢負(fù)責(zé)、執(zhí)行不嚴(yán)、落實不力的人付出代價?！?/p>

(二)動態(tài)的組織運行過程

從動態(tài)的角度來考察，任何組織都具有一定的組織目標(biāo)，而行政組織目標(biāo)的實現(xiàn)則依賴于決策、執(zhí)行、監(jiān)督等一系列的組織活動過程。以廉潔為目標(biāo)來衡量，組織運行中應(yīng)著重把握規(guī)范控權(quán)與有效束權(quán)這對范疇。

“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗?！睘榉乐惯\行中權(quán)力的異化和責(zé)任的規(guī)避，必須緊緊抓住權(quán)力運行制約和監(jiān)督這個關(guān)鍵，通過內(nèi)部控制規(guī)范控權(quán)，建立相互制約的職權(quán)行使組織形式和職責(zé)分工。但另一方面，以少量的行政支出獲得最大行政效益是行政組織的目標(biāo)之一。行政行為的即決性與效率性又要求注重內(nèi)控的效率，且行政經(jīng)費成本和人力資源限制也不許采取人盯人的監(jiān)督方式，組織運行中的內(nèi)部控制要避免“杜絕腐敗”的形而上學(xué)觀點。因此，筆者認(rèn)為，海關(guān)內(nèi)部控制要綜合運用“人工+制度+科技”手段，既要廉潔從政，“確保執(zhí)法領(lǐng)域不發(fā)生嚴(yán)重腐敗案件，確保重大建設(shè)項目不發(fā)生廉政問題”；又要高效運作，為海關(guān)職能的實現(xiàn)、為海關(guān)中心工作提供支持，從而形成權(quán)力可控的運行制約機制和行政執(zhí)法有效的保障機制。

(三)生態(tài)的組織互動環(huán)境

從系統(tǒng)學(xué)原理來看，行政組織是隨著環(huán)境的變化而自我適應(yīng)、自我調(diào)整的開放性系統(tǒng)，是整個社會的子系統(tǒng)。作為一個組織系統(tǒng)，如果只按照自身的特性埋頭發(fā)展，不考慮和顧及周邊環(huán)境的影響，不能及時與外界交換信息、吸收能量并不斷進行自我更新，其發(fā)展就會偏離健康有序的軌道，逐漸喪失發(fā)展效率和自身特性?！皢柷牡们迦缭S，為有源頭活水來”，自內(nèi)而外的政務(wù)公開和自外對內(nèi)的行政監(jiān)督方能共同構(gòu)成廉潔型海關(guān)的循環(huán)系統(tǒng)。

專門研究腐敗問題的國際性非政府組織——透明國際(Transparency International)，在反腐觀念中致力于確立透明和監(jiān)督概念。讓權(quán)力在陽光下運行，這是最好的“防腐劑”。外部監(jiān)督因其相對獨立性才是真正的行政監(jiān)督，通常所說的內(nèi)部監(jiān)督只是權(quán)力的自我控制，且系統(tǒng)性風(fēng)險防范必須有外部監(jiān)督。因此，廉潔型海關(guān)要求注重海關(guān)內(nèi)外的協(xié)調(diào)配合，具有公開透明的海關(guān)行政環(huán)境運行，防止腐敗滋生，保持肌體清潔且充滿活力。同時，加強外部監(jiān)督，落實社會廉政監(jiān)督的主體地位，重視社會力量的監(jiān)督并建立正常的應(yīng)對機制。

(四)心態(tài)的行政組織意識

從行政組織的主觀方面來看，行政組織是其人員的權(quán)責(zé)觀念、價值觀念與思想溝通所形成的思想意識的團體，這種團體意識對行政組織行為具有正反兩方面的促進作用，組織意識是組織存在的反映，其本身又有著復(fù)雜的結(jié)構(gòu)，包括道德、法律、風(fēng)俗、習(xí)慣等。以馬斯洛需求層次理論來看待海關(guān)關(guān)員的心態(tài)意識，可概括為兩個層面：一是作為自然人、社會人，有基本的生存、安全、情感需求；二是作為國家公務(wù)員、海關(guān)關(guān)員，有職業(yè)歸屬和自我發(fā)展需求。因此，考量心理意識，既要有相應(yīng)的社會薪酬和物質(zhì)保障，以及社會公德、家庭美德、個人品德教育，又要加強海關(guān)職業(yè)道德教育和海關(guān)核心價值觀塑造，并加強紀(jì)律和作風(fēng)建設(shè)，通過優(yōu)良作風(fēng)的影響力展現(xiàn)海關(guān)隊伍的精氣神。

通過以上靜態(tài)、動態(tài)、生態(tài)、心態(tài)四方面的構(gòu)成解讀，我們可以將廉潔型海關(guān)作這樣一個定義：法定權(quán)責(zé)配置明確、運行規(guī)范高效、公開透明、風(fēng)清氣正的海關(guān)。

二、廉潔型海關(guān)建設(shè)的實踐思考

近些年來，全國海關(guān)牢固樹立反腐倡廉建設(shè)是海關(guān)事業(yè)“生命線”的觀念，扎實開展黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作，全面推進懲治和預(yù)防腐敗體系建設(shè)，海關(guān)反腐倡廉建設(shè)保持創(chuàng)新發(fā)展、局面可控、隊伍穩(wěn)定的良好態(tài)勢。2013年是深入學(xué)習(xí)貫徹黨的十八大精神的開局之年，也是制定落實《海關(guān)系統(tǒng)健全完善懲治和預(yù)防腐敗體系建設(shè)2013—2017年實施意見》的起步之年，探索廉潔型海關(guān)建設(shè)新征程，我們可以根據(jù)其構(gòu)成從四方面努力實踐，即：依法治廉、科學(xué)促廉、透明興廉、以德育廉。

(一)依法治廉，清權(quán)確權(quán)、明責(zé)問責(zé)

職權(quán)法定，清權(quán)確權(quán)。摸清海關(guān)職權(quán)家底，這是規(guī)范權(quán)力運行、建設(shè)廉潔型海關(guān)的基礎(chǔ)性工作。一是堅持法治思維，本著“職權(quán)法定”的原則，逐步開展總署、直屬海關(guān)、隸屬海關(guān)三級海關(guān)清權(quán)確權(quán)，全面摸清海關(guān)行政執(zhí)法權(quán)、行政管理權(quán)、人財物管理權(quán)三方面權(quán)力底數(shù)，并建立清權(quán)確權(quán)常態(tài)化工作機制。二是對現(xiàn)行21項海關(guān)行政許可、行政審批事項按照國務(wù)院新一屆政府簡政放權(quán)、還權(quán)于市場的要求，進行清理、簡化，海關(guān)在著力管少、管準(zhǔn)、管精、管好。三是結(jié)合執(zhí)法統(tǒng)一性要求，編制海關(guān)行政職權(quán)目錄，做到“五個準(zhǔn)確”：權(quán)力項目準(zhǔn)確，名稱表述準(zhǔn)確，類別劃分準(zhǔn)確，實施依據(jù)準(zhǔn)確，形式、范圍和時間準(zhǔn)確。

依法問責(zé)，落實責(zé)任。任何廉政措施，只有與責(zé)任追究結(jié)合起來，才能取得實效。一是按照履職有責(zé)、守土盡責(zé)要求，建立明確具體的責(zé)任邊界、權(quán)責(zé)一致的履職標(biāo)準(zhǔn)、科學(xué)剛性的問責(zé)機制等。二是在責(zé)任主體方面，強化各級領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)、領(lǐng)導(dǎo)干部履行“一崗雙責(zé)”，堅持以黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制為總抓手，把有效防范和控制執(zhí)法風(fēng)險、管理風(fēng)險和廉政風(fēng)險特別是系統(tǒng)性、區(qū)域性風(fēng)險作為黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制的核心要求；落實領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)制度，按照實事求是、依法有序、權(quán)責(zé)一致、過罰相當(dāng)、懲教結(jié)合的原則對領(lǐng)導(dǎo)干部實行問責(zé)。三是在責(zé)任客體方面，堅持制度反腐，黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制與行政執(zhí)法責(zé)任制同步落實，切實增強反腐倡廉工作的強大合力；加大“一案雙查”問責(zé)，在對走私案件查處的同時，查處是否存在干部失職瀆職、腐敗行為;“以案促防”，“老虎”和“蒼蠅”都要打，發(fā)現(xiàn)一件查處一件，切實發(fā)揮查辦廉政案件治本作用。

(二)科學(xué)促廉，規(guī)范控權(quán)、有效束權(quán)

提高新時期海關(guān)反腐倡廉科學(xué)化水平，要求我們積極探索“人工+制度+科技”的制約權(quán)力的有效措施，規(guī)范控權(quán)、有效束權(quán)，要注意把握“一點、二線、三面”。

“一點”，即完善“三重一大”集體決策制度。鄧小平同志說過，行政“一把手”、“權(quán)力過分集中”是腐敗的“總病根”。要嚴(yán)格落實中央關(guān)于“三重一大”事項必須由領(lǐng)導(dǎo)班子集體作出決定的要求，推動各級海關(guān)單位梳理明確“三重一大”事項范圍，制定決策制度、明確決策程序、防范決策風(fēng)險。再逐步擴展到對各級黨組決策過程和重大管理事項建立內(nèi)部公開、接受監(jiān)督的機制，通過完善集體決策、專家咨詢、社會公示與聽證、決策評估、合法性審查等制度，確保決策科學(xué)民主。

“二線”，包括縱向的海關(guān)內(nèi)部三級內(nèi)控制度，即構(gòu)筑好執(zhí)行控制、職能監(jiān)控、專門監(jiān)督三道防線；橫向的內(nèi)外部風(fēng)險“雙析雙控”工作制度，外部風(fēng)險防控突出對口岸、企業(yè)、商品等的動態(tài)監(jiān)控，內(nèi)部風(fēng)險防控突出對海關(guān)單位、崗位、人員等的動態(tài)監(jiān)控。發(fā)現(xiàn)重大典型走私違法案件、重大執(zhí)法偏差、嚴(yán)重疏于管理情事，及時開展“內(nèi)外聯(lián)動”、“由事及人”的剖析。

“三面”是著力強化科技束權(quán)，依靠科技力量監(jiān)控、查找可能存在的執(zhí)法、管理和廉政三方面風(fēng)險。在這方面，海關(guān)執(zhí)法廉政風(fēng)險預(yù)警處置系統(tǒng)自推廣應(yīng)運以來已取得了很好的成效，目前需要做好該系統(tǒng)與H2010工程及綜合業(yè)務(wù)管理平臺的對接，著力拓展和深化系統(tǒng)應(yīng)用；全面落實執(zhí)法和非執(zhí)法兩個領(lǐng)域的內(nèi)控機制，盡可能將內(nèi)控節(jié)點嵌入到信息化系統(tǒng)中，任何業(yè)務(wù)和管理領(lǐng)域都不能例外；研發(fā)應(yīng)用外勤查驗、突發(fā)事件現(xiàn)場處置單兵作業(yè)等系統(tǒng)，以科技手段緩解海關(guān)人力資源緊張的矛盾。

(三)透明興廉，政務(wù)公開、接受監(jiān)督

“政務(wù)公開是政府施政的基本準(zhǔn)則?！币凑铡墩畔⒐_條例》和《海關(guān)政務(wù)公開辦法》實施更透明、更具操作性的海關(guān)政務(wù)公開措施。一是把推進行政權(quán)力公開透明運行與加強廉政風(fēng)險防控緊密結(jié)合起來，以公開促規(guī)范，不斷提高行政運行效能。編制“行政權(quán)力目錄表”和每項職權(quán)的“業(yè)務(wù)運行流程圖”，按照相關(guān)規(guī)定向社會公布，做到依法確權(quán)、科學(xué)分權(quán)、公開示權(quán)、有效控權(quán)。二是完善政務(wù)服務(wù)體系，深化“12360”品牌建設(shè)，確保電話打得通、問題答得準(zhǔn)、處置效率高。推行海關(guān)執(zhí)法文明用語，健全落實一次性告知制度，探索以服務(wù)質(zhì)量即時評價機制為切入點，推動基層窗口服務(wù)規(guī)范化。三是按照“公開為原則、不公開為例外”的要求，及時、準(zhǔn)確、全面地公開海關(guān)政府信息，通過公開權(quán)威信息，贏得人民群眾的理解、支持和信任，為營造和諧穩(wěn)定的社會環(huán)境服務(wù)。四是有序推進領(lǐng)導(dǎo)干部財產(chǎn)申報公示制度，落實核實審查機制和懲罰措施。五是強化外部監(jiān)督，健全政風(fēng)調(diào)查評議和整改反饋機制，深化與口岸單位、檢察院等相關(guān)部門以及企業(yè)的廉政共建，發(fā)揮好特邀監(jiān)督員作用；完善海關(guān)外部監(jiān)督處置機制，妥善應(yīng)對網(wǎng)絡(luò)、媒體等社會監(jiān)督。

(四)以德育廉，嚴(yán)明紀(jì)律、改進作風(fēng)

“為政以德，譬如北辰，居其所而眾星拱之?！弊怨乓詠?，中國傳統(tǒng)文化重視強調(diào)“德”的作用，要求官員注重自身道德修養(yǎng)的提高，從而實現(xiàn)清廉為政的目的。堅持以“愛國、厚德、增信、創(chuàng)新、奉獻”的核心價值觀為海關(guān)廉潔從政的內(nèi)驅(qū)力，大力倡導(dǎo)以“為民務(wù)實清廉”為主要內(nèi)容的海關(guān)廉政文化，開展理想信念、宗旨教育和廉政法規(guī)制度教育，抓好政治品質(zhì)、職業(yè)道德和品行教育，把海關(guān)法治建設(shè)與道德建設(shè)結(jié)合起來，營造廉榮貪恥的廉政氛圍。通過廉恥教育提高海關(guān)關(guān)員的道德水平和自律能力，從思想上抵制、杜絕腐敗的念頭，從而達到使人“不想貪”的目的，正如李克強總理所言：“為官發(fā)財，應(yīng)當(dāng)兩道”，“既然擔(dān)任了公職，為公眾服務(wù)，就要斷掉發(fā)財?shù)哪钕?。?/p>

以嚴(yán)明的紀(jì)律督促海關(guān)作風(fēng)的改進。嚴(yán)明政治紀(jì)律是紀(jì)律部隊建設(shè)的核心要求，也是建設(shè)廉潔型海關(guān)的首要任務(wù)。要著力維護黨章黨紀(jì)，增強垂直領(lǐng)導(dǎo)意識，落實上級工作部署不打折扣、不作選擇、不搞變通。組織開展黨章、政治紀(jì)律以及群眾觀點、群眾路線教育，強化黨員干部遵守黨章黨紀(jì)特別是政治紀(jì)律情況的監(jiān)督檢查。作風(fēng)問題不可小看，是一個人、一個單位、一個系統(tǒng)的辦事效率、工作質(zhì)量及精神狀況，它事關(guān)黨和國家方針政策法律的貫徹落實，也事關(guān)社會風(fēng)氣的好壞和與人民群眾的關(guān)系。海關(guān)工作作風(fēng)既體現(xiàn)精神狀態(tài)，又產(chǎn)生實際結(jié)果行為，反映廉潔型海關(guān)建設(shè)的社會效果。當(dāng)前，要嚴(yán)格執(zhí)行中央“八項規(guī)定”和總署“25條措施”，堅持勤儉節(jié)約，反對鋪張浪費，做到廉潔從政、簡樸務(wù)實。

三、結(jié)語

《易經(jīng)》有文：“形而上者謂之道，形而下者謂之器?！眻猿掷硇运季S，增強對廉潔型海關(guān)規(guī)律性的認(rèn)識；堅持實踐探索，加強科學(xué)有效的廉政制度建設(shè)，風(fēng)清氣正的廉潔型海關(guān)必能由目標(biāo)變成現(xiàn)實，為務(wù)實推進海關(guān)事業(yè)科學(xué)發(fā)展提供更加有力保證。

〔1〕胡錦濤.堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進 為全面建成小康社會而奮斗——胡錦濤在中國共產(chǎn)黨第十八次全國代表大會上的十八大報告〔M〕.北京：人民出版社，2012.

〔2〕于廣洲.著力強化紀(jì)律建設(shè)打造準(zhǔn)軍事化紀(jì)律部隊和廉潔型海關(guān)〔R〕.于廣洲在2013年全國海關(guān)反腐倡廉工作會議上的講話.

〔3〕中央紀(jì)委駐海關(guān)總署紀(jì)檢組，監(jiān)察部駐海關(guān)總署監(jiān)察局.海關(guān)反腐倡廉與廉政風(fēng)險對策研究〔R〕.2006.

〔4〕中央紀(jì)委宣傳教育室，中央組織部干部教育局，中央宣傳部宣傳教育局.領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政教育讀本〔M〕.北京：中國方正出版社，2012.

〔5〕國務(wù)院新聞辦.中國的反腐敗和廉政建設(shè)〔M〕.北京：人民出版社，2010.

〔6〕 中央紀(jì)委宣傳教育室，中央組織部干部教育局，中央宣傳部宣傳教育局.領(lǐng)導(dǎo)干部從政道德啟示錄〔M〕 .北京：中國方正出版社，2013.