培樹和踐行法治意識 推進(jìn)法治型海關(guān)建設(shè)
——法治型海關(guān)建設(shè)初探

黨的十八大報(bào)告指出，建設(shè)中國特色社會主義，總布局是經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)五位一體。其中在政治建設(shè)方面，強(qiáng)調(diào)應(yīng)堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國有機(jī)統(tǒng)一。黨的十八大報(bào)告對法治建設(shè)提出了一系列新思想、新論斷、新要求，指出“全面推進(jìn)依法治國”、“更加注重發(fā)揮法治在國家治理和社會管理中的重要作用”，強(qiáng)調(diào)要“提高領(lǐng)導(dǎo)干部運(yùn)用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定的能力”，凸顯了法治建設(shè)在中國特色社會主義總體布局中的地位。

2013年2月21日，新華社解析新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體百日履職十大關(guān)鍵詞之一就是“依法治國”。法治建設(shè)從制度之“制”走向治理之“治”，這表明了我國政治建設(shè)的一大進(jìn)步。2月23日，中央政治局就全面推進(jìn)依法治國進(jìn)行第四次集體學(xué)習(xí)，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“要全面推進(jìn)科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法，堅(jiān)持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅(jiān)持法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)，不斷開創(chuàng)依法治國新局面。”這些都明確傳遞了一個(gè)重要的信號，那就是在中國未來改革發(fā)展前進(jìn)的方向和路徑上，“法治”已成為重要的共識、重要的政治方向，成為新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體治國理政最為醒目的標(biāo)志之一。

海關(guān)總署黨組在2013年的全國海關(guān)關(guān)長會議上著重提出要建設(shè)“學(xué)習(xí)型、服務(wù)型、法治型、創(chuàng)新型、廉潔型”海關(guān)，而法治作為發(fā)展的重心、履職的依據(jù)、創(chuàng)新的保障和反腐的利器，貫穿在海關(guān)改革發(fā)展的全過程，法治型海關(guān)建設(shè)成為“五型”海關(guān)建設(shè)的重要組成部分，成為新時(shí)期海關(guān)改革發(fā)展的重要共識和路徑。

法治型海關(guān)建設(shè)的內(nèi)容很廣泛，經(jīng)過初步學(xué)習(xí)和思考，筆者重點(diǎn)圍繞“培樹和踐行法治意識”這一主題進(jìn)行探討。需要說明的是，這里所談及的法治意識，不是廣義上的遵紀(jì)守法意識，而是結(jié)合海關(guān)工作實(shí)際，著重強(qiáng)調(diào)在履行職責(zé)方面的依法、守法、執(zhí)法意識，即依法行政、依法辦事的意識。簡單來說，是以規(guī)則意識和程序意識為基點(diǎn)和前提，運(yùn)用法治思維和法治方式開展工作的思維和行為方式。

一、準(zhǔn)確把握培樹和踐行法治意識的意義

培樹和踐行法治意識的意義，主要基于以下五方面的考量：

(一)法治意識的培樹和踐行，是海關(guān)實(shí)現(xiàn)從“法制建設(shè)”到“法治建設(shè)”轉(zhuǎn)變的需要

從法律體系到法治體系的邁進(jìn)是目前中國法治進(jìn)程的一大可喜特點(diǎn)。對海關(guān)工作而言，也正面臨著從“法制建設(shè)”到“法治建設(shè)”的轉(zhuǎn)變。尤其是1998年起啟動通關(guān)作業(yè)改革以及2004年起貫徹落實(shí)國務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》以來，海關(guān)系統(tǒng)已初步建立起以《海關(guān)法》為主體的現(xiàn)代海關(guān)法律制度體系，基本實(shí)現(xiàn)了“有法可依”。無論怎樣完備的法律體系、怎樣科學(xué)的制度設(shè)計(jì)，都需要各級行政領(lǐng)導(dǎo)和每一位海關(guān)關(guān)員去執(zhí)行、去落實(shí)。如果沒有強(qiáng)烈的法治意識，沒有“有法必依、依法行政、執(zhí)法必嚴(yán)”的法治思維與法治實(shí)踐，法治型海關(guān)的建設(shè)將只會是空中樓閣。同時(shí)，海關(guān)工作還具有權(quán)力下沉的特點(diǎn)，國家法律賦予海關(guān)的各類權(quán)力都具體化解在每個(gè)崗位的海關(guān)關(guān)員身上，每位海關(guān)關(guān)員都在具體執(zhí)行著國家賦予的執(zhí)法權(quán)力，體現(xiàn)著國家的意志和權(quán)力。從這個(gè)意義上講，每位海關(guān)關(guān)員都是執(zhí)法者，全員法治意識的培樹和踐行，是建設(shè)法治型海關(guān)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

(二)法治意識的培樹和踐行，是改變法治意識缺失現(xiàn)狀、有力推進(jìn)法治型海關(guān)建設(shè)的需要

應(yīng)該說，近年來海關(guān)在依法行政的法治意識培樹方面總體上取得很大進(jìn)步。但必須看到，很多法律條文和制度規(guī)范依然停留在紙面，有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究仍是較為普遍的現(xiàn)象，同時(shí)還存在法規(guī)不健全、不細(xì)致，造成執(zhí)法有缺位的問題。具體表現(xiàn)在“五重五輕”：一是“重實(shí)體輕程序”，由于程序不規(guī)范，實(shí)體結(jié)果就相應(yīng)打了折扣；二是“重權(quán)力輕義務(wù)”，比如海關(guān)監(jiān)管在查驗(yàn)方面很重視權(quán)力，但在查驗(yàn)過程中對相對人合法權(quán)益的保護(hù)重視還不夠；三是“重任務(wù)輕法則”，重視完成上級布置的任務(wù)和指標(biāo)，但輕視法律制度的剛性落實(shí)；四是“重形式輕規(guī)范”，重視階段性的執(zhí)法活動和專項(xiàng)行動，但還缺乏將其固化下來、妥善用法制解決問題的理念與長效機(jī)制；五是“重廉政輕瀆職侵權(quán)”，傳統(tǒng)觀念認(rèn)為只要不拿錢就可以，對是否瀆職、有無侵權(quán)還重視不夠。

上述這“五重五輕”的現(xiàn)象不同程度地存在于各級行政領(lǐng)導(dǎo)和每一位海關(guān)關(guān)員的習(xí)慣和意識之中。同時(shí)，由于法律和制度的不細(xì)膩、不完善、不周密以及執(zhí)法情況的多樣性、復(fù)雜性，導(dǎo)致海關(guān)執(zhí)法的自由裁量權(quán)過大。在這種環(huán)境與背景下，海關(guān)關(guān)員執(zhí)法的隨意性很大，不嚴(yán)格依法辦事的現(xiàn)象普遍存在，這正是我們面臨的風(fēng)險(xiǎn)所在。制度的欠缺、自由裁量權(quán)過大加之法治意識的缺失，給海關(guān)執(zhí)法帶來了很大的問題。培樹“明法、守法、執(zhí)法”的意識，將其轉(zhuǎn)化為各級領(lǐng)導(dǎo)干部和每位海關(guān)關(guān)員的信念、言行甚至性格，讓既有的法律法規(guī)和制度規(guī)范得到有效實(shí)施，確保有法必依、嚴(yán)格執(zhí)法，這是攻堅(jiān)解決目前普遍存在的各種執(zhí)法缺陷的重要突破口。

(三)法治意識的培樹和踐行，是改革創(chuàng)新與法律體系互為相得益彰的需要

相對于改革創(chuàng)新的日新月異，法律在具有穩(wěn)定性的同時(shí)也具有滯后性。任何改革創(chuàng)新，必須在法治框架下推行；當(dāng)改革創(chuàng)新到一定程度，又必然與原有的法律制度發(fā)生沖突，必須修訂完善現(xiàn)有的法律制度，用制度將其定型。從這個(gè)意義上講，改革創(chuàng)新與法制兩者既存在沖突又互不排斥、緊密相聯(lián)，需要互為補(bǔ)充。必須要有科學(xué)和理性的法治意識，否則在實(shí)踐中就可能固步自封、僵化教條、機(jī)械執(zhí)法，就可能犯“刻舟求劍”的錯(cuò)誤，影響海關(guān)執(zhí)法效能，也影響海關(guān)執(zhí)法同社會發(fā)展的與時(shí)俱進(jìn)，并帶來一定的執(zhí)法、管理和廉政風(fēng)險(xiǎn)。反之，如果只講改革、不講法制，視既有規(guī)范為障礙或者擺設(shè)，破壞了法制的統(tǒng)一與公正，改革成果也得不到有效保障，又會導(dǎo)致隨意枉法。這就需要我們在法治意識的先導(dǎo)下，用理性的態(tài)度來分析處理好問題。特別是由于法律制度體系在一定程度上存在調(diào)整滯后、有些表述過于原則、與執(zhí)法實(shí)際脫節(jié)等缺陷，不可避免地帶來一些矛盾。需要在法律的基本框架內(nèi)尊重和發(fā)揚(yáng)基層以及每一位執(zhí)法關(guān)員的首創(chuàng)精神，發(fā)揮大家的主觀能動性和創(chuàng)造性，開動腦筋，積極提出改革建議。但無論如何，必須堅(jiān)持一條基本的執(zhí)法原則，就是先改法、先立法，再推行。

(四)法治意識的培樹和踐行，是重建社會信任、規(guī)范社會行為的需要

目前我國社會風(fēng)氣呈現(xiàn)諸多不良現(xiàn)象，突出存在兩大問題：一是浮躁，甚至狂躁；二是誠信缺失，虛假、欺騙、瞞騙盛行。這些癥結(jié)反映出的道德失范、滑坡和價(jià)值觀失衡、混淆等問題引起了社會普遍擔(dān)憂。近年來，在經(jīng)濟(jì)建設(shè)取得成功的同時(shí)，道德失范、法制失力，一定程度上也引發(fā)了社會失序。中國社會科學(xué)院在2013年初發(fā)布的《社會心態(tài)藍(lán)皮書》中指出，目前我國的社會心態(tài)總體積極，但也產(chǎn)生“社會情緒反向”的新特點(diǎn)，出現(xiàn)了一些本該憤恨卻欽佩、本該譴責(zé)卻贊美、本該悲痛卻欣喜、本該抵制卻迎合、本該批評卻肯定的負(fù)向情緒。再加上法治不嚴(yán)、正氣不彰、社會成員法律意識下滑，導(dǎo)致了這種社會不信任感的加劇。此外，當(dāng)今社會還彌漫著一種情緒化、意氣化、偏激化的泄憤心理，網(wǎng)絡(luò)成為謠言與攻擊的集中地。在當(dāng)前社會道德滑坡、價(jià)值觀混淆、社會情緒反向的情況下，單靠道德和價(jià)值觀教育恐難以很好地形成社會共識、扭轉(zhuǎn)社會風(fēng)氣、實(shí)現(xiàn)社會互信。而法律則帶有強(qiáng)制性，它確立了社會生活的基本規(guī)則，規(guī)定了言行操守的底線，具有統(tǒng)一規(guī)范行為、幫助明辨是非的作用。通過培樹法治意識，用固定的法律法規(guī)來規(guī)范社會中每一個(gè)成員的行為，或是解決當(dāng)前各種社會亂象更為有效的手段，也是重建社會價(jià)值觀念和社會信任不可或缺的正能量。海關(guān)執(zhí)法也同樣如此，要重視輿論媒介，但不應(yīng)為網(wǎng)絡(luò)輿論所左右，而應(yīng)始終堅(jiān)持用法律法規(guī)來衡量我們的工作。

(五)法治意識的培樹和踐行，是執(zhí)法者自我保護(hù)的剛性需要

當(dāng)前海關(guān)執(zhí)法面臨著環(huán)境日趨復(fù)雜、任務(wù)日趨繁重、要求日趨增高的形勢，新的問題、新的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)也不斷出現(xiàn)。近年來，國家法制的進(jìn)步主要有兩大顯現(xiàn)：一是對保護(hù)相對人合法權(quán)益的日益重視；二是對執(zhí)法行政機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪的關(guān)注日益集中。對海關(guān)職務(wù)犯罪的關(guān)注也逐步加大力度，從查處故意犯罪轉(zhuǎn)變?yōu)椴樘幰酝婧雎毷刈餅榇淼姆枪室夥缸?，即不?jīng)意犯罪。這促使我們要更加重視依法行政，更加嚴(yán)格謹(jǐn)慎地行使權(quán)力，不能出現(xiàn)任何偏差。應(yīng)該說，這也是國家法治進(jìn)步的體現(xiàn)。但目前部分海關(guān)關(guān)員的思想認(rèn)識和準(zhǔn)備并不充分甚至有些麻痹，不重視法律法規(guī)和崗位操作規(guī)范的研究和執(zhí)行，依法行政意識淡薄，存在“輕程序、輕規(guī)范、輕履責(zé)”的現(xiàn)象，在執(zhí)法中往往依照習(xí)慣、任由情緒執(zhí)法，缺乏自我保護(hù)意識，進(jìn)一步放大了風(fēng)險(xiǎn)。唯有積極培樹和踐行法治意識，嚴(yán)格按照法定標(biāo)準(zhǔn)和程序執(zhí)法，才能確保執(zhí)法行為經(jīng)得起法律的檢驗(yàn)，才能在保護(hù)相對人合法權(quán)益、依法履職的同時(shí)實(shí)現(xiàn)對執(zhí)法者自身權(quán)益的最大保護(hù)。

二、準(zhǔn)確把握培樹和踐行法治意識、推進(jìn)法治型海關(guān)建設(shè)的內(nèi)涵和標(biāo)準(zhǔn)

筆者認(rèn)為，從個(gè)體上講，培樹和踐行法治意識、推進(jìn)法治型海關(guān)建設(shè)的內(nèi)涵和標(biāo)準(zhǔn)至少應(yīng)當(dāng)包含以下四方面的內(nèi)容：

(一)依法履職意識強(qiáng)烈

主動、強(qiáng)烈的依法履職意識是培樹和踐行法治意識的內(nèi)生動力。營造法律至上的法治環(huán)境，依法行政是核心，關(guān)員的依法履職意識是基點(diǎn)。相對于普通個(gè)體，行政機(jī)關(guān)是實(shí)施法律法規(guī)的重要主體，在依法治國中發(fā)揮著中流砥柱與重要中堅(jiān)的示范作用。最新的國務(wù)院工作規(guī)則已把“合法行政”和“正當(dāng)程序”列入重要組成部分。只有“合不合法，合不合程序”成為領(lǐng)導(dǎo)干部與每個(gè)執(zhí)法者的思維習(xí)慣和日常用語，“學(xué)法、明法、守法”才會成為社會的大語境；只有政府和公民都善于運(yùn)用法治思維、選擇法治手段，法治環(huán)境的建設(shè)才會進(jìn)入良性發(fā)展推進(jìn)軌道。一方面，作為領(lǐng)導(dǎo)者，要自覺將法治作為海關(guān)工作的基本方式和思維方式；另一方面，還要當(dāng)好法治意識的培樹者，通過日常灌輸，不斷強(qiáng)化海關(guān)關(guān)員“明法、守法、執(zhí)法”的理念。

(二)參與健全法律制度

齊備、完善的法律制度是依法治國、推進(jìn)法治型海關(guān)建設(shè)的基礎(chǔ)，也是培樹和踐行法治意識的主要外在條件。目前，海關(guān)在推進(jìn)法制建設(shè)方面還需倍加努力。需要強(qiáng)調(diào)的是，在推進(jìn)海關(guān)法制建設(shè)的過程中，既要充分發(fā)揮基層和群眾的主觀能動性與創(chuàng)造性，汲取基層和群眾豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，讓法制從專家專利變?yōu)榇蟊娦袨?；每一位?zhí)法實(shí)踐者也要摒棄立法旁觀者的心態(tài)和“事后諸葛亮”的陋習(xí)，主動成為立法的積極參與者，從學(xué)術(shù)探討變?yōu)閷?shí)踐操作，從立法機(jī)關(guān)工作程序變?yōu)樯鐣?shí)踐。

(三)依法辦事、執(zhí)法必嚴(yán)

“有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)”是培樹和踐行法治意識的核心內(nèi)容。從海關(guān)執(zhí)法實(shí)踐來看，實(shí)體和程序的不規(guī)范是一個(gè)長期存在的問題。從“有法不依”到“適用法律錯(cuò)誤”到“不嚴(yán)格按照法定程序執(zhí)法”、“執(zhí)法隨意性強(qiáng)”，造成的直接后果就是執(zhí)法的統(tǒng)一性和公正性遭到破壞。依法治國本質(zhì)上是一種“法律至上”之治。培樹和踐行法治意識必須堅(jiān)持“讓法律說了算”，并堅(jiān)決貫徹“權(quán)責(zé)統(tǒng)一”的要求，讓每一個(gè)執(zhí)法者從學(xué)法、敬法做起，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)守法、執(zhí)法、畏法。

(四)執(zhí)法為民、公平正義

“執(zhí)法為民、公平正義”是培樹和踐行法治意識的要義所在?！肮胶驼x比陽光還重要”，必須把執(zhí)法為民、保障行政相對人的合法權(quán)益作為重心，遵循公平、公正、信賴保護(hù)的原則，以更高的執(zhí)法質(zhì)量、更低的執(zhí)法成本、更合理的執(zhí)法尺度、更便捷的執(zhí)法方式，妥善處理執(zhí)法過程中出現(xiàn)的各類矛盾和問題。執(zhí)法為民、公平正義，要求我們做到以下四點(diǎn)：一是公正執(zhí)法，不唯上、不唯績、不唯情、只唯實(shí)、只唯民、只唯法。二是科學(xué)執(zhí)法，在執(zhí)法中堅(jiān)持實(shí)事求是，注重與實(shí)際緊密契合。三是人本執(zhí)法，有相應(yīng)的救濟(jì)和糾錯(cuò)制度安排，最大限度地保護(hù)相對人的合法權(quán)利，保證執(zhí)法準(zhǔn)確，從而實(shí)現(xiàn)法律效果和社會效果的統(tǒng)一。近期，最高人民法院常務(wù)副院長沈德詠闡述了“寧可錯(cuò)放，不可錯(cuò)判”等一些觀點(diǎn)，其中就體現(xiàn)了人本主義。四是理性執(zhí)法，注意思考執(zhí)法中的得與失、必要與合理、成本與效益，努力將合法和合理統(tǒng)一起來。

對照上述標(biāo)準(zhǔn)，培樹和踐行法治意識推進(jìn)法治型海關(guān)建設(shè)需要處理好以下六對關(guān)系：

一是處理好服從執(zhí)行和法律至上的關(guān)系。海關(guān)是行政機(jī)關(guān)，服從命令與指示是必須的，這是基本點(diǎn)。但服從不代表盲從，我們要樹立法律至上的觀念，對明顯違反法律法規(guī)的命令與指示，應(yīng)當(dāng)按照《公務(wù)員法》的相關(guān)規(guī)定向領(lǐng)導(dǎo)提出或者越級提出相應(yīng)問題，或者盡力緩減違法指令造成的影響和后果。這種現(xiàn)象雖然一般不會發(fā)生，但一旦發(fā)生，就一定要有清醒的認(rèn)識。

二是處理好習(xí)慣做法和法制規(guī)則的關(guān)系。在執(zhí)法實(shí)踐中，部分關(guān)員習(xí)慣于按固有模式、長期做法來執(zhí)法，具體執(zhí)法行為和方法往往遵循師傅或前輩的言傳身教，并沒有自覺思考執(zhí)法行為的依據(jù)、職責(zé)、標(biāo)準(zhǔn)、程序等問題，對執(zhí)法要求的認(rèn)識缺乏法理基礎(chǔ)，對執(zhí)法行為的認(rèn)知缺乏規(guī)則意識，在實(shí)際執(zhí)法中帶來標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、程序不規(guī)范等問題，隱藏了較大的風(fēng)險(xiǎn)。為此，必須要把樹立規(guī)則意識、按規(guī)則辦事變成每一位海關(guān)關(guān)員的執(zhí)法習(xí)慣。

三是處理好資源制約與法治要求的關(guān)系?？陀^資源的限制，尤其是人力資源相對短缺和業(yè)務(wù)量不斷上升之間的矛盾，是在執(zhí)法實(shí)踐中不能嚴(yán)守法治規(guī)則的重要原因。但資源的限制并不能成為突破法治剛性底線的理由，必須通過更加合理的資源配置、更加科學(xué)的作業(yè)模式、更加深入的簡政放權(quán)來逐步實(shí)現(xiàn)執(zhí)法資源與執(zhí)法要求的平衡。

四是處理好能力欠缺與履職責(zé)任的關(guān)系。海關(guān)關(guān)員能力的欠缺，尤其是查驗(yàn)、歸類、審價(jià)等專業(yè)能力的不足，通常成為未能準(zhǔn)確履行職責(zé)、依法行政的重要理由。但必須認(rèn)識到，在戰(zhàn)場上，無能決不會成為失利免責(zé)的借口；在刑場上，法盲也不會成為減免刑罰的理由。通過持續(xù)深入的培訓(xùn)教育，提高執(zhí)法隊(duì)伍的業(yè)務(wù)素養(yǎng)，這既是提升海關(guān)執(zhí)法水平的需要，也是保護(hù)每一位執(zhí)法者的需要。

五是處理好從眾心理與自我保護(hù)的關(guān)系。從眾心理也就是“法不責(zé)眾”的心理，認(rèn)為大家都這么做，就算錯(cuò)也追究不了個(gè)人的責(zé)任，這種心態(tài)在當(dāng)前執(zhí)法要求越來越高、相對人維權(quán)意識越來越強(qiáng)的情況下是十分危險(xiǎn)的?，F(xiàn)在大量的司法案例說明，行政機(jī)關(guān)人員不嚴(yán)格依法履行職責(zé)，出現(xiàn)違反操作規(guī)程執(zhí)法的“亂作為”和“不作為”現(xiàn)象，都可能被認(rèn)定為失職瀆職和玩忽職守。對此，必須進(jìn)一步認(rèn)清現(xiàn)狀，加強(qiáng)研究分析，使關(guān)員對新型風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)做到充分認(rèn)識、有效防范，最大限度地保護(hù)好自己。

六是處理好創(chuàng)新發(fā)展與制度規(guī)范的關(guān)系。當(dāng)前，海關(guān)正處于創(chuàng)新突破、轉(zhuǎn)型發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期。我們所講的創(chuàng)新突破、轉(zhuǎn)型發(fā)展絕不是撇開法制，任意搞寬松、搞變通、搞特殊處理、搞“法外開恩”，在執(zhí)法尺度與執(zhí)法程序上必須始終堅(jiān)持嚴(yán)格依法辦事，這是海關(guān)工作必須堅(jiān)守的生命線。任何改革發(fā)展，必須有制度約束，不得突破法治框架。

三、準(zhǔn)確把握培樹和踐行法治意識、推進(jìn)法治型海關(guān)建設(shè)的路徑和具體措施

從組織行為來講，可從以下四方面加以組織和推動：

(一)不斷灌輸，強(qiáng)化“明法、守法、執(zhí)法”的理念，做到“培樹意識、入腦入心”

從目前的社會大環(huán)境看，我國的整體法治環(huán)境還不理想，因而對社會整體法治意識的培樹而言，其沖擊和影響很大，對海關(guān)關(guān)員法治意識的培樹影響也較大。概括起來，社會大環(huán)境的不利影響，主要體現(xiàn)在以下六個(gè)方面：一是整個(gè)社會還沒達(dá)到法治社會的理想境地，“權(quán)大于法”、“以言代法”、“以權(quán)壓法”等人治現(xiàn)象很普遍，其中既有歷史原因也有體制原因；二是片面理解“講政治、講穩(wěn)定、講和諧”，導(dǎo)致執(zhí)法的寬嚴(yán)尺度不一、舍法搞變通；三是運(yùn)動式、指標(biāo)式的執(zhí)法行為導(dǎo)致冤假錯(cuò)案頻現(xiàn)；四是人情社會、人情執(zhí)法、看關(guān)系辦事而形成的通融性執(zhí)法，嚴(yán)重破壞了執(zhí)法的公平、公正和統(tǒng)一，這也成為政府部門缺乏公信力的主要原因；五是受利益驅(qū)動和逐利影響，“權(quán)力尋租”、“功利執(zhí)法”現(xiàn)象的存在，導(dǎo)致“有利則行、無利則惰，有利則寬、無利則嚴(yán)”的選擇性執(zhí)法，執(zhí)法的嚴(yán)肅性、公正性受到嚴(yán)重破壞；六是當(dāng)前社會彌漫著暴躁和戾氣，網(wǎng)絡(luò)社會的情緒化、偏激化、意氣化尤為明顯，對執(zhí)法人員嚴(yán)格依法辦事的信念產(chǎn)生了一定程度的沖擊，有時(shí)為規(guī)避網(wǎng)絡(luò)評論寧可搞變通。為此，我們要把握好界限，加大力度，推進(jìn)全體關(guān)員“明法、守法、執(zhí)法”意識的進(jìn)一步培樹與固化。

法治不僅是更好地治理社會、處理各種利益關(guān)系的有力杠桿，也是市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本保障，更是解決社會矛盾、維護(hù)社會穩(wěn)定的有效手段。前英國首相“鐵娘子”撒切爾夫人有句名言：“注意你的言辭，因?yàn)樗鼘⒆兂尚袆?；注意你的行動，因?yàn)樗鼘⒆兂闪?xí)慣；注意你的習(xí)慣，因?yàn)樗鼘⒆兂尚愿?。”我們必須進(jìn)一步強(qiáng)化法制宣傳教育，在各級領(lǐng)導(dǎo)干部和廣大海關(guān)關(guān)員中培樹堅(jiān)定、堅(jiān)實(shí)的法治觀念和執(zhí)法理念，使之入耳入腦入心，成為大家自覺的行動、習(xí)慣和性格。

(二)完善海關(guān)法律制度體系，做到“廣開言路、廣泛納諫”，廣泛參與、突出重點(diǎn)

首先，要根據(jù)海關(guān)改革發(fā)展和執(zhí)法實(shí)際需要，制定更加科學(xué)、系統(tǒng)的海關(guān)立法規(guī)劃。具體來說，要把那些基礎(chǔ)性制度，海關(guān)業(yè)務(wù)改革急需、執(zhí)法迫切要求規(guī)范的制度以及實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)豐富、已經(jīng)形成共識、條件基本具備、出臺時(shí)機(jī)比較適當(dāng)?shù)闹贫茸鳛榻ㄔO(shè)重點(diǎn)，加快立法進(jìn)程。當(dāng)前，海關(guān)正處于改革發(fā)展的攻堅(jiān)期，如何處理好立法與改革的關(guān)系，使立法進(jìn)程與改革進(jìn)程相適應(yīng)，及時(shí)研究解決新情況，是迫切需要考慮與推進(jìn)的問題。

其次，要將立“新法”與改“舊法”并重，對從具備對外法律效力的規(guī)章、規(guī)范性文件到內(nèi)部的執(zhí)法制度規(guī)范，開展全方位、各條線的清理工作。要以制度的形式將法規(guī)的規(guī)范清理工作固化下來，以維護(hù)法治的統(tǒng)一和法律的尊嚴(yán)。其中各相關(guān)部門的高度重視和共同推進(jìn)顯得尤為關(guān)鍵。但總體而言，這方面目前還有很大工作余地與潛力。我們往往一方面抱怨制度不完善，另一方面在有機(jī)會參與時(shí)又未能珍惜?？梢哉f，當(dāng)前我們的首創(chuàng)精神相當(dāng)多體現(xiàn)在個(gè)案的靈活處理方面，而未體現(xiàn)在固本強(qiáng)基方面，而這正是目前規(guī)制自由裁量權(quán)的重要課題。

(三)健全執(zhí)法運(yùn)行機(jī)制，做到“規(guī)范統(tǒng)一、公正文明”

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“要努力讓人民群眾在每一個(gè)司法案件中都感受到公平正義”，同樣，“努力讓人民群眾在每一項(xiàng)行政執(zhí)法中都感受到文明公正”也應(yīng)當(dāng)成為培樹和踐行法治意識的重要組成部分。

一是認(rèn)真積極統(tǒng)一執(zhí)法尺度。一方面要分條線開展業(yè)務(wù)規(guī)范性文件的全面清理，抓緊編制各業(yè)務(wù)系統(tǒng)的《制度規(guī)定匯編》和《執(zhí)法案例匯編》，明確各類業(yè)務(wù)事項(xiàng)的執(zhí)法依據(jù)、業(yè)務(wù)流程、作業(yè)規(guī)范和工作指引；另一方面，要針對查驗(yàn)等執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)模糊、執(zhí)法程序不盡規(guī)范、執(zhí)法操作比較隨意化的重點(diǎn)敏感領(lǐng)域，細(xì)化崗位操作規(guī)范、認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和執(zhí)法程序，以降低自由裁量權(quán)、減少執(zhí)法的隨意性。

二是在依法界定執(zhí)法職責(zé)的基礎(chǔ)上，完善海關(guān)執(zhí)法的內(nèi)外協(xié)作機(jī)制。完善業(yè)務(wù)接合部門之間的銜接配合，進(jìn)一步明確各部門事權(quán)劃分，有效解決因業(yè)務(wù)接合導(dǎo)致部門之間職責(zé)交叉、理解不一、缺乏溝通等原因造成的執(zhí)法不統(tǒng)一問題。同時(shí)，要積極建立執(zhí)法不統(tǒng)一現(xiàn)象的發(fā)現(xiàn)、會商和解決機(jī)制，保證海關(guān)內(nèi)外各部門之間因法規(guī)理解不一致、適用依據(jù)有分歧而出現(xiàn)的爭議(如商品歸類爭議)能夠得到有效協(xié)調(diào)和及時(shí)解決。

三是在依法行政的基礎(chǔ)上，維護(hù)相對人合法權(quán)益。在日常實(shí)際執(zhí)法過程中，至少在作出對相對人權(quán)益產(chǎn)生不利影響的具體行政行為時(shí)必須履行告知義務(wù)，向當(dāng)事人說明依據(jù)和理由，并聽取意見、釋疑解惑，給予當(dāng)事人申辯和磋商的機(jī)會，以有效提升海關(guān)執(zhí)法的嚴(yán)謹(jǐn)性和合理性。

(四)提升執(zhí)法監(jiān)督水平，做到“有錯(cuò)必糾、有責(zé)必究”

全國人大常委會委員長張德江強(qiáng)調(diào)：“絕不可把權(quán)力游離于人民的監(jiān)督和制約之外?！迸鄻浜哇`行法治意識，加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督是保障。目前，海關(guān)在執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制方面雖取得很大進(jìn)步，但也存在三個(gè)不容忽視的問題：一是執(zhí)法透明度不足導(dǎo)致外部監(jiān)督不夠給力；二是內(nèi)部責(zé)任追究不夠力度導(dǎo)致未能很好汲取前車之鑒；三是復(fù)議訴訟的影響僅限于一事一案導(dǎo)致司法監(jiān)督乏力。

針對上述情況，可從以下幾方面著手改進(jìn)：

一是全面推進(jìn)政務(wù)公開，拓寬群眾反映問題的渠道。通過提高海關(guān)執(zhí)法的公開性和透明度，主動接受社會廣泛、客觀的評價(jià)，力求實(shí)現(xiàn)海關(guān)與管理相對人、與社會公眾、與中介組織間的多方互動，為社會監(jiān)督提供暢通途徑。

二是充分重視各類救濟(jì)方式對海關(guān)執(zhí)法工作的監(jiān)督和促進(jìn)作用。廣義的救濟(jì)方式包括復(fù)議和訴訟，也包括企業(yè)直接向海關(guān)反映情況。要把握好申辯這一機(jī)會，善于聽取企業(yè)的意見并做好必要的法制宣傳、解釋工作，既不要怕復(fù)議和訴訟，也不要“逼”著企業(yè)去復(fù)議或訴訟。在復(fù)議和訴訟過程中，要注意及時(shí)總結(jié)提高。

三是強(qiáng)化專門監(jiān)督職能，完善層級監(jiān)督機(jī)制。一方面，要確保審計(jì)、監(jiān)察等專門的監(jiān)督部門依法獨(dú)立行使監(jiān)督權(quán)力，把是否嚴(yán)格按照法定權(quán)限和程序行使職權(quán)、履行職責(zé)，各項(xiàng)工作是否有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)，作為檢查的重點(diǎn)貫穿始終。另一方面，要充分發(fā)揮各條線的監(jiān)督合力，對重點(diǎn)部門、重點(diǎn)崗位、尤其是具有較大風(fēng)險(xiǎn)的執(zhí)法行為進(jìn)行重點(diǎn)監(jiān)督、加強(qiáng)預(yù)防，著力查發(fā)執(zhí)法過程中的不到位、不作為問題，及時(shí)予以提醒，最大限度地保護(hù)好廣大關(guān)員，真正做到海關(guān)權(quán)力運(yùn)行到哪里、法律監(jiān)督就延伸到哪里、法律責(zé)任就落實(shí)到哪里。

四是呼吁加快建立起以法治工作能力評判為重要組成部分的干部評議考核機(jī)制。一方面，在任前考試中強(qiáng)化對法治能力的考核和評估；另一方面，要將依法行政和學(xué)法用法情況(也可稱為法治GDP)作為海關(guān)關(guān)員尤其是領(lǐng)導(dǎo)干部績效考評的重要內(nèi)容。通過教育、考核和問責(zé)并重的方式，推動各部門、各單位、各崗位法治意識的培樹和踐行。

四、培樹和踐行法治意識需要注意的幾個(gè)方面

有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)是建設(shè)法治型海關(guān)的重中之重，但在培樹和踐行法治意識的過程中也要注意防止和克服偏頗傾向，避免片面化、機(jī)械執(zhí)法。

第一，既要培樹和踐行法治意識、堅(jiān)持嚴(yán)格執(zhí)法，也要加強(qiáng)理性思考、注重解放思想。法治絕不意味著簡單、局限地以法律來治理一切。法律不可能包羅萬象，其涉及的范圍是有限的，同時(shí)法律自身還存在滯后于社會發(fā)展等缺陷。因此，既要強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持嚴(yán)格執(zhí)法，又要注意在執(zhí)法過程中加強(qiáng)理性思考，注重解放思想，創(chuàng)造性地開展工作，注意克服教條主義、機(jī)械執(zhí)法的傾向。

第二，既要培樹和踐行法治意識、堅(jiān)持嚴(yán)格執(zhí)法，也要積極改革創(chuàng)新。嚴(yán)格執(zhí)法與改革創(chuàng)新并不沖突，不能簡單把兩者割裂與對立起來。任何改革創(chuàng)新，必須有制度約束，必須“在憲法、法律范圍內(nèi)活動”，不得突破法治框架。但堅(jiān)持嚴(yán)格執(zhí)法也不應(yīng)成為改革創(chuàng)新的束縛。改革要有靈活度，要鼓勵先行先試，在法治總體框架內(nèi)可對滯后與約束的條款通過法律程序予以修訂，先修法后推行。如修法有難度或不允許，也可求真務(wù)實(shí)、因事而異地開拓突破，在請示上級同意后實(shí)行一些個(gè)性化的操作。當(dāng)改革創(chuàng)新成熟到一定程度，及時(shí)用制度將其定型，使之成為長期穩(wěn)定、更加剛性的長效規(guī)范體系。

第三，既要培樹和踐行法治意識、堅(jiān)持嚴(yán)格執(zhí)法，也要堅(jiān)持從實(shí)際出發(fā)。推進(jìn)法治型海關(guān)建設(shè)很重要的一條是在堅(jiān)持法律價(jià)值準(zhǔn)則的前提下，從實(shí)際出發(fā)，探索建立并實(shí)踐符合海關(guān)實(shí)際的法律制度。要將堅(jiān)持從實(shí)際出發(fā)、為實(shí)踐服務(wù)貫穿于立法、執(zhí)法實(shí)踐，使法治在推進(jìn)海關(guān)改革發(fā)展中發(fā)揮更重要的作用。

第四，既要培樹和踐行法治意識、堅(jiān)持嚴(yán)格執(zhí)法，也要堅(jiān)持以人為本。黨的十八大報(bào)告關(guān)于法治建設(shè)的一大亮點(diǎn)就是確立了人本法律觀，將以人為本作為法治建設(shè)的指導(dǎo)思想，凸顯了“萬事民為先”，這也應(yīng)當(dāng)是我們必須堅(jiān)持的執(zhí)法理念。法治不僅僅是為了約束規(guī)范人的行為，更重要的是要真正成為造福人民、提升安全感與幸福感、為廣大人民謀利益的工具。為此，我們的執(zhí)法工作應(yīng)當(dāng)符合大眾的利益，符合社會發(fā)展的利益，將以人為本貫穿法治建設(shè)的全過程。

法治是人類政治文明的重要成果。正如有學(xué)者所指出的，“經(jīng)濟(jì)是一個(gè)國家的血肉，但法治是國家的骨架和脊梁?！敝挥写罅霌P(yáng)法治精神，牢固樹立法治理念，真正用法治思維替代習(xí)慣思維，才能為追求和維護(hù)“自由、平等、公正、法治”的價(jià)值沉淀提供支撐，才能為加快推進(jìn)法治型海關(guān)建設(shè)進(jìn)程提供動力。