行政處罰公議制度的現(xiàn)實命運
——以合肥市行政處罰案件群眾公議制度為分析對象

引言

2010年3月，安徽省合肥市出臺了《合肥市行政處罰案件群眾公議制度暫行辦法》(以下簡稱《辦法》)。所謂行政處罰群眾公議制度是指行政處罰實施主體在作出行政處罰決定前，將案件卷宗材料及處罰的初步意見提交群眾公議團，由群眾公開評議，并形成公議意見，提交行政處罰實施主體，以作為處理行政案件重要依據(jù)的制度。該制度于2010年4月20日開始在合肥市城鄉(xiāng)建委、衛(wèi)生、環(huán)保、城管4家行政執(zhí)法單位開展試點。4月23日，7名市民組成首個群眾公議團，對合肥市環(huán)保局3宗行政處罰案件進行群眾公議，標志著該制度在實踐層面的正式運作。[注]這3例案件分別是合肥雙榮日用紙品廠建設(shè)項目環(huán)保驗收不合格案、合肥宏偉建筑安裝公司夜間擅自施工噪聲污染案、安徽計算機技術(shù)服務(wù)公司環(huán)保設(shè)施未經(jīng)驗收擅自使用案。前2例行政處罰案群眾公議意見與擬處罰決定一致，只有第3例處罰案群眾公議意見與擬處罰決定有所不同。其中5名公議團成員認為，環(huán)保局擬作出的9萬元罰款決定偏重，應(yīng)酌情減輕，降至5萬元。依據(jù)少數(shù)服從多數(shù)的原則，群眾公議團將這一最終公議意見遞交給了合肥市環(huán)保局。最后，合肥市環(huán)保局采納了群眾公議意見，決定對該企業(yè)處以5萬元罰款，并責令其停產(chǎn)。參見劉純友：《合肥市在全國率先推行行政處罰公議制度》，法制網(wǎng)http：//www：legaldaily.com.cn/dfjzz/content。7月1日，該制度開始在合肥市全市范圍的行政執(zhí)法單位組織實施。作為探索行政裁量權(quán)民主監(jiān)督的一項制度創(chuàng)新，該制度是為落實行政處罰裁量權(quán)公眾參與而采取的一次大膽而又積極的嘗試。該制度的設(shè)置是否正當，是否存在疏漏以及如何完善，都是亟待厘清的現(xiàn)實問題，筆者擬對此進行分析。

一、行政處罰公議制度的正當性與現(xiàn)實意義

(一)推進公眾參與有助于實現(xiàn)執(zhí)法和諧

在當前行政職能不斷膨脹、行政權(quán)不斷拓展和日益擴張且行政裁量恣意行使侵害行政相對人合法權(quán)益時有發(fā)生的情況下，如何在行政裁量權(quán)行使過程中引入第三方力量加以合理規(guī)制，是一個緊迫而又現(xiàn)實的課題。建立行政處罰公議制度，搭建了執(zhí)法機關(guān)與人民群眾的溝通交流平臺，處罰決定作出前，由社會公眾對處罰的事實依據(jù)、法律根據(jù)、合法合理與否及處罰決定所涉及的利害關(guān)系人的利益等相關(guān)因素進行全局考量，綜合形成公議意見。公議員的加入增強了對公共利益的評判基礎(chǔ)，打破了行政機關(guān)對行政決定的壟斷裁判，為實現(xiàn)個體與公共利益的平衡提供了新的路徑和選擇。該制度在較大程度上還可以起到為行政機關(guān)的執(zhí)法行為“減壓”的作用。從形式上看，公議案件的裁判是在公議團認定事實或參與裁判的前提下做出的，是集體意志的體現(xiàn)。行政機關(guān)不僅減輕了對棘手的案件做出決斷的壓力，而且在依據(jù)行政裁量權(quán)做出決定容易引致公眾不滿時，為行政機關(guān)提供了一件方便的外衣。在某種意義上，公議制度和陪審制度一樣，是維護司法權(quán)威的“避雷針”，即該制度雖然在表面上限制行政權(quán)，實際上則加強了行政權(quán)的力量。[注]湯維建：《英美陪審團制度的價值論爭——簡議我國人民陪審員制度的改造》，《人大法律評論》2000年?，F(xiàn)實中，處罰行政相對人和普通民眾在法律認知上并不存在明顯的差異，公議團參加評議并形成的公議意見往往在一定程度上可以代替處罰相對人的主觀感受，經(jīng)過處罰公議案件的可接受程度將大大提高，執(zhí)法工作更容易信服于人，這在客觀上增強了行政機關(guān)的權(quán)威性與公信力，有助于減少執(zhí)法爭議，促進內(nèi)外和諧。

(二)規(guī)范行政裁量有助于促進執(zhí)法公正

“行政法的精髓在于裁量”。但行政裁量權(quán)又是比較容易被濫用的一種權(quán)力，現(xiàn)代的民主法治國家總是力圖將其束縛在一定的原則和框架之中。因此，對于行政裁量權(quán)施加及時、有效、適度而全面的控制，確保其合法合理的行使，是實現(xiàn)私人自由和權(quán)利保障的內(nèi)在要求，也是實現(xiàn)公共利益的具體體現(xiàn)。在我國行政執(zhí)法實踐中，行政系統(tǒng)內(nèi)部自上而下掀起規(guī)范行政裁量權(quán)的熱潮。2004年《國務(wù)院全面推行依法行政實施綱要》、2006年《中辦、國辦關(guān)于預(yù)防和化解行政爭議健全行政爭議解決制度的意見》、2008年《國務(wù)院關(guān)于加強市縣依法行政的決定》和2010年《國務(wù)院關(guān)于加強法治政府建設(shè)的意見》都對規(guī)范和約束行政裁量權(quán)提出明確和剛性的要求。在行政系統(tǒng)內(nèi)部規(guī)制裁量的現(xiàn)實背景下，合肥市政府為實現(xiàn)自我治理、自我反省，又開辟出公眾參與處罰裁量的試驗田——處罰公議，顯然是行政系統(tǒng)主導(dǎo)的公眾參與的程序之治。處罰公議制度作為規(guī)范行政裁量的防護堤壩，一是群眾公議員參與評議，等于在執(zhí)法機關(guān)面前植入一種外在力量，意味著對行政處罰權(quán)的約束和限制，能較好地防治處罰權(quán)的恣意。二是公議團成員的確定具有隨機性、廣泛性、臨時性，不容易受到執(zhí)法部門的影響和其他人情關(guān)系的腐蝕，能保持相對的超脫性和獨立性，公正評議。三是執(zhí)法機關(guān)和群眾公議員能形成對抗外界干擾執(zhí)法活動的合力，減輕了外界對行政執(zhí)法部門的壓力，群眾公議是實現(xiàn)執(zhí)法公正的制度保障。

(三)強調(diào)權(quán)力制衡有助于體現(xiàn)民主監(jiān)督

在行政處罰中引入公議制度即是社會制衡思想的體現(xiàn)，通過選取公議員對行政機關(guān)的行政處罰過程進行獨立評判，實現(xiàn)對公權(quán)力的社會制約，并且通過社會制衡，以社會制約權(quán)力，逐步實現(xiàn)社會公平和正義。在行政決定中引入公眾參與，本身是社會制衡思想的體現(xiàn)。但另一方面，由于公共利益必須得到捍衛(wèi)，而行政權(quán)存在本身有著不可否認的正當性，因此，違法者對公共利益的挑戰(zhàn)必須受到制止和制裁。黨的十七大報告提出：完善制約和監(jiān)督制度，保證人民賦予的權(quán)力始終用來為人民謀利益。確保權(quán)力正確行使，必須讓權(quán)力在陽光下運行。2004年《國務(wù)院全面推進依法行政實施綱要》、2010年《國務(wù)院關(guān)于加強法治政府建設(shè)的意見》等都明確要求要拓寬群眾監(jiān)督渠道，依法保障人民群眾監(jiān)督政府的權(quán)利。處罰公議制度的建立與推行，實現(xiàn)了社會監(jiān)督的常態(tài)化、制度化。實行處罰公議制度是人民群眾參與國家行政事務(wù)的最直接形式，也是社會主義民主的最直接體現(xiàn)?？茖W(xué)發(fā)展觀要求以人為本，執(zhí)法為民。執(zhí)法為民就要體現(xiàn)民眾對執(zhí)法活動的參與，群眾積極參與案件評議，增進對執(zhí)法工作的理解，對行政執(zhí)法實施有效社會監(jiān)督，必將有利于加強政府自身建設(shè)，有利于鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)。

二、行政處罰公議制度存在的立法疏漏

(一)公議員選擇的廣泛性可能導(dǎo)致處罰公議與依法合理行政產(chǎn)生背離

從公議員的選拔來看，凡年滿18周歲，關(guān)心支持行政執(zhí)法工作，能夠投入相應(yīng)時間和精力參加行政處罰案件評議的社會各界人士，均可報名自薦。據(jù)相關(guān)負責人介紹，該市創(chuàng)設(shè)處罰公議制度的初衷就是面對廣大普通群眾，目的是要將廣大的民意吸納到行政執(zhí)法監(jiān)督工作中，作為推動行政權(quán)力陽光運行的基礎(chǔ)和原動力，群眾公議工作并不需要多么高深的知識水平和技術(shù)本領(lǐng)。筆者對于上述說法并不完全認同。盡管說，群眾公議團成員上崗前要進行相關(guān)的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，熟悉掌握公議工作規(guī)則和行為準則；案件正式公議前要熟悉案件情況，了解初步處罰意見的依據(jù)，即自由裁量參考標準；在獨立公議前，公議團成員還可以就相關(guān)疑問對案件具體承辦執(zhí)法單位進行詢問。眾所周知，判斷處罰裁量權(quán)的合理、公正與否，需要遵循一定的標準?！掇k法》第13條規(guī)定，公議團成員發(fā)表公議意見應(yīng)當根據(jù)事實，依照法律，遵循公平合理原則?！掇k法》第4條規(guī)定，公議意見與處罰決定應(yīng)當與違法行為的事實、性質(zhì)、情節(jié)及社會危害程度相當。盡管公議員與執(zhí)法人員作出處罰決定的標準是一致的，對處罰裁量得當與否的適用標準也是一致的，但公議員相較于專業(yè)執(zhí)法人員，終究屬于“外行”。如前所述，公議員絕大多數(shù)來自普通群眾，缺乏行政管理經(jīng)驗和專業(yè)知識，對行政裁量合理與否的判斷，主要還是依靠一般的社會常理、自身的感性認識。但作為執(zhí)法人員應(yīng)當在法定范圍內(nèi)合理行政，英國科克大法官指出：裁量權(quán)意味著根據(jù)合理和公正的原則做某事，而不是根據(jù)個人意見做某事。應(yīng)按照法律做某事，而不是按照個人觀點行事，應(yīng)按照法律行事，而不是隨心所欲。它應(yīng)該是法定的和固定的，而不是獨斷的、模糊的、幻想的。它必須在所限制的范圍內(nèi)行使。[注]〔英〕威廉·韋德：《行政法》，楚建譯，中國大百科全書出版社1997年版，第63頁。如此一來，公議員對處罰裁量合理與否的評判有可能游離于法律之外，從而與處罰主體的法律之內(nèi)合理裁量形成評判基礎(chǔ)不同的局面，合理公議與依法處罰有可能發(fā)生沖突。更糟的是，這種沖突可能會使公議意見偏離規(guī)制行政裁量的目標，無法實現(xiàn)處罰裁量的公正、合理。從一年來處罰公議的實踐來看，很多公議團變成了“砍價團”，公議員對于事實證據(jù)、法律適用、法定程序等基本上很難發(fā)表專業(yè)意見。普通公議員客觀上很難對處罰案件的焦點和核心問題做出是非曲直的判斷和考量。加之有些行政案件兼具復(fù)雜性和專業(yè)性，對于那些缺少社會經(jīng)驗和專業(yè)訓(xùn)練的公議員來說，勢必增加其對案件進行合理、客觀評議的難度。

(二)處罰相對人在處罰公議程序中的缺位對執(zhí)法公正性的負面影響

根據(jù)英國古老的“自然公正”原則，任何人受到不利影響時必須有被聽取意見的機會和權(quán)利。作為監(jiān)督處罰裁量權(quán)的關(guān)鍵角色，被處罰相對人應(yīng)當在公議程序中出現(xiàn)，并且向公議員提出陳述和辯解意見。不排除在公議程序之前，處罰相對人已經(jīng)向執(zhí)法主體陳述了意見，但公議程序同樣應(yīng)當聽取處罰相對人的意見。遺憾的是現(xiàn)有公議制度處罰相對人未被設(shè)計于公議程序之中。根據(jù)《辦法》第6條關(guān)于“群眾公議團，是指由公眾代表組成，參與行政處罰案件民主公議的團體”之規(guī)定，政策制定者是希望發(fā)揮公議員民主評議，運用公眾智識對行政執(zhí)法機關(guān)行使行政裁量權(quán)進行適當監(jiān)督的作用，但卻并不希望將公議制度演變?yōu)橐粓鰧故讲门兄贫取Ｕ麄€公議過程由處罰主體單方面向公議團介紹案情、提供證據(jù)、回答詢問，公議員無從了解處罰相對人的利益訴求，處罰相對人對違法事實、違法證據(jù)、適用法律、法定程序是否已確認，行政處罰雙方有無爭議等關(guān)鍵內(nèi)容，只能根據(jù)處罰機關(guān)提供的材料和證據(jù)，對處罰機關(guān)預(yù)設(shè)的處罰結(jié)論進行評議。公議實踐中，很多公議員對這種安排和定位表示疑慮和不理解，并提出了要對處罰相對人進行詢問的要求。筆者認為，處罰公議光靠執(zhí)法人員“獨白”遠遠不夠，缺少辯論未免是個遺憾。公議員只聽執(zhí)法人員一面之詞，導(dǎo)致許多公議員“跟著感覺走”，結(jié)果是“糊里又糊涂”。因此，一些公議員建議公議活動讓處罰相對人加入進來，且增設(shè)辯論程序，允許被處罰相對人及其代理人進行答辯。這樣，各種意見充分發(fā)聲，經(jīng)過相互辯駁討論，讓“真理愈辯愈明”，就能為公議員準確判斷夯實基礎(chǔ)。公議活動缺乏被處罰相對人的參與或許是處罰公議制度最大“硬傷”，這個“硬傷”應(yīng)當是決策者刻意留下的。處罰相對人未被納入公議程序聽取意見，公議程序的公正性受到質(zhì)疑。因為缺乏處罰相對人的參與，所謂的民主監(jiān)督和公眾參與的公議程序可能會演變?yōu)樾姓C關(guān)自導(dǎo)自演的一個過場，一種“裝點門面”和為執(zhí)法機關(guān)行政執(zhí)法提供“民意包裝”的工具，其結(jié)果必然是偏聽偏信，公眾參與裁量監(jiān)督的實效也會大打折扣，從而對執(zhí)法的公正性產(chǎn)生負面影響。

(三)處罰公議案件篩選機制的缺失對行政執(zhí)法效率提出挑戰(zhàn)

根據(jù)《辦法》規(guī)定，所有適用一般程序的行政處罰案件一般都需要進行處罰公議，但適用簡易程序辦理的行政處罰案件不需要公議。一般程序又稱為普通程序，是指除法律特別規(guī)定應(yīng)當適用簡易程序和聽證程序以外，行政處罰通常所應(yīng)適用的程序。在行政處罰實踐中，一般程序的適用頻率是非常高的。據(jù)統(tǒng)計，試點半年多，城建、環(huán)保、衛(wèi)生和城市管理4個試點單位共召開群眾公議會23次，公議案件88起，其中城管65起，衛(wèi)生13起，建委4起，環(huán)保6起，最終有14起案件采納了群眾公議意見重新作出處理，約占公議案件數(shù)的16%。如果將公議制度在全市具有處罰權(quán)限的54個行政部門全面鋪開，可以想象，公議案件數(shù)量將會大幅攀升。每次公議會召開，不僅需要5-9名公議員到場，而且需要具體承辦執(zhí)法人員到公議現(xiàn)場說明案情。這樣對于一線執(zhí)法人員而言就是多出一個自設(shè)的法定程序，勢必在很大程度上降低行政執(zhí)法效率。另執(zhí)法人員因需要向公議成員介紹案情、說明理由，勢必增加了執(zhí)法成本。不加篩選，而將適用一般程序的所有處罰案件予以公議，極有可能使政府精心設(shè)計的公議程序落入成本增高、效率低下的窠臼。美國維基爾教授提出了在行政決定的評論階段，公眾可以書面提出意見，供行政機關(guān)參考，從而在不嚴重影響行政效率的同時擴大公眾參與。[注]See Paul R.Verkuil，“The Emerging Concept of Administrative Procedure”，Columbiz Law Review，Vol.78，pp.258-329.目前中國的執(zhí)法還是一個效率與公正并重的狀況，如果出現(xiàn)為追求可能的公正而明顯降低執(zhí)法效率的話，這樣的制度生命力能否旺盛還是一個問號。這些實際問題的存在，以及組織公議制度的程序較為繁瑣，耗時耗力過多等原因，導(dǎo)致到了公議制度試行的后期，有些行政處罰機關(guān)的積極性就受到影響，也就不再提議適用公議制度了，而《合肥市推行行政處罰案件群眾公議制度實施方案》中所設(shè)定的“以2010年7月1日為節(jié)點，進入總結(jié)與全面推行階段，在全市全面推行此項制度，建立長效工作制度”的規(guī)定也就沒有嚴格按時執(zhí)行。

(四)處罰公議制度其他程序不夠完善可能對制度執(zhí)行效果產(chǎn)生的沖擊

《辦法》對公議制度的程序規(guī)定較為簡單，只是一般流程的邏輯性規(guī)定，很多細節(jié)問題沒有考慮周全。比如：一是規(guī)定了可以不適用公議制度的例外情況，即涉及國家秘密、商業(yè)秘密的案件，上級部門交辦督辦的緊急案件，以及其他不宜進行公議的案件，可以不實行群眾公議。該規(guī)定帶來新的問題即哪些案件是“不宜進行公議的案件”呢?是否由處罰機關(guān)決定就可以不公議呢？二是公議制度的啟動與公議適用范圍相矛盾?！掇k法》第3條規(guī)定了公議案件的范圍，按照一般程序行政處罰的應(yīng)當公議，同時排除了三種例外情況。但《辦法》第10條又規(guī)定“各行政處罰實施主體視當月行政處罰案件數(shù)量情況，適時提議召開行政處罰案件群眾公議會議?！毖酝庵猓瑔庸h制度的權(quán)力完全是行政機關(guān)自由掌握，是“視當月行政處罰案件數(shù)量情況”而定，這一規(guī)定不僅較為隨意，嚴重忽略了處罰相對人的啟動建議權(quán)，且與《辦法》第3條之規(guī)定明顯矛盾。三是公議團成員的回避問題。根據(jù)《合肥市行政處罰案件群眾公議工作規(guī)則》第7條關(guān)于“群眾公議團成員發(fā)現(xiàn)所公議的案件與本人存在利害關(guān)系時，應(yīng)當主動申請回避”之規(guī)定，公議回避的權(quán)利完全交給了公議員，忽略了行政機關(guān)的主動查詢權(quán)，另如果事后查明某一公議員應(yīng)當回避而未回避，其所參加的案件公議的效果如何認定也沒有明確。四是如果處罰機關(guān)沒有采納公議意見，又沒有足夠的理由，應(yīng)當如何處理缺乏具體規(guī)定，這樣很容易導(dǎo)致處罰機關(guān)“我行我素”，將公議團公議意見當作“嘴上抹石灰——白說”，出現(xiàn)上述情形后如何補救和控制，值得思考。五是關(guān)于公議會議召開次數(shù)的問題。實踐中曾出現(xiàn)過召開兩次公議會議的情況，對于多次召開公議會問題，應(yīng)當如何看待，即進行二次或多次公議的條件如何確定?如果前后幾次公議會形成了不同意見，其效力如何評判，公議意見如何選擇?這些問題有待有關(guān)機關(guān)給予解答。

三、完善行政處罰公議制度的建議

行政處罰公議制度作為中國行政法治進程中的一次地方性制度創(chuàng)新，雖然它在制度設(shè)計和具體實施中還存在一些不完善的地方，但從實踐效果來看，還是取得了非常不錯的效果，且符合中國所追求的和諧法治目標。行政程序是為行政權(quán)力運行設(shè)置的一種安全裝置。程序的實質(zhì)是管理和決定的非人情化，其一切布置是為了限制恣意、專斷和任意裁量。[注]季衛(wèi)東：《法律程序的意義》，《中國社會科學(xué)》1993年第1期。處罰公議制度監(jiān)督行政裁量權(quán)的實效取決于其完善的制度設(shè)計。筆者認為應(yīng)當從如下幾個方面著手完善：

(一)研究制定科學(xué)的裁量基準，為群眾公議行政裁量奠定基礎(chǔ)

為避免前述公議意見與處罰決定所依據(jù)的標準不一的尷尬局面，筆者認為應(yīng)當研究制定并為公議員提供比較科學(xué)的、執(zhí)法主體亦應(yīng)共同遵循的裁量基準。裁量基準是對法律、法規(guī)、規(guī)章授予的裁量權(quán)規(guī)定的細化和量化，充當著連接法律原則規(guī)定與具體執(zhí)法情境的媒介作用。[注]章志遠：《行政裁量基準的興起與現(xiàn)實課題》，《當代法學(xué)》2010年第1期。行政裁量基準被作為基層執(zhí)法機關(guān)執(zhí)法活動的通行準則，一般是對基層執(zhí)法經(jīng)驗的總結(jié)。故其作為執(zhí)法主體裁量執(zhí)法的規(guī)范，將之提供給公議員作為考量裁量行政的范本是恰當?shù)?。公議員對裁量合理與否進行評判，不再是無具體規(guī)范可循，而是根據(jù)行政機關(guān)的內(nèi)在約束規(guī)則對裁量濫用進行規(guī)制，更有利于公議員作出科學(xué)的判斷。絕大多數(shù)的行政處罰案件，法律給出的行政裁量范圍比較大，申誡罰、財產(chǎn)罰或者資格罰的裁量空間都存在于法條之中，即便是財產(chǎn)罰中最為常見的罰款，其上限和下限差距較大，執(zhí)法機關(guān)需要就減輕情節(jié)、從輕情節(jié)、一般情節(jié)、從重情節(jié)等劃分不同等級，進行處罰裁量基準細則的細分，這樣即便是原本裁量權(quán)比較大的情況下，處罰機關(guān)和公議員也可以根據(jù)案件的具體情況和違法事實，基本確定對應(yīng)的處罰等級，從而較好地避免出現(xiàn)處罰畸輕畸重的情況。如果缺少公眾參與的裁量基準，將公議意見置于一個不確定的合理感覺，公眾理性參與行政裁量將缺失相應(yīng)的判斷前提，公議意見的公正性、合理性將受到質(zhì)疑。另外在條件成熟的情況下，也可以考慮建立行政指導(dǎo)案例制度。指導(dǎo)案例是指行政機關(guān)處理具體案件具有普遍性的裁量方式、手段、標準等，可以形成行政機關(guān)的內(nèi)部指導(dǎo)意見，使行政機關(guān)及公議員在相同情形下作出相同判斷或公議，從而在實踐中為行政機關(guān)及公議員提供合理行政的參照。這種案例指導(dǎo)制度相對規(guī)則控制的優(yōu)勢在于，它是在行政機關(guān)處理的數(shù)起行政案例中，不斷提煉和總結(jié)出來的具有一定代表性的經(jīng)驗性內(nèi)容。通過行政指導(dǎo)案例的提示作用，可減少適用行政裁量基準的過度剛性，實現(xiàn)個案正義。

(二)注重選拔公議員，完善配套制度，為合理行政提供保障

鑒于行政處罰案件具有一定的專業(yè)性，應(yīng)當要求公議員具有一定的法律與專業(yè)知識。

一是從公議員的總體來源成分上講，要以普通群眾為主，兼顧社會精英階層。群眾公議的主要目的是從社會公眾認知的角度和倫理道德標準等方面對行政處罰提出監(jiān)督意見，保證行政處罰更加符合社會的積極價值觀念和行為準則，與行政處罰主體從法律角度和專業(yè)標準對案件的分析、判斷形成知識和思維互補，保證案件處理的社會效果與法律效果的統(tǒng)一。

二是公議員選拔的年齡要求適當提高，同時要優(yōu)化公議員任職年限。對行政執(zhí)法工作的理解往往與人的成熟程度和涉入社會的深淺相關(guān)，年齡過低往往難以準確判斷行政機關(guān)的處罰行為，建議公議員選拔的年齡應(yīng)當不低于28歲。目前公議員任職年限是3年，容易使公議員產(chǎn)生懈怠情緒，建議采用流動改聘制度，如可以選取若干公議員，每年改聘1/3或1/4，具體案件中強調(diào)新老配比，這樣既可以保證隊伍的流動性和新鮮感，又可以一定程度上保持隊伍的穩(wěn)定性。

三是公議團的組成還要考慮其年齡結(jié)構(gòu)、知識結(jié)構(gòu)以及性別比例等因素。一個成熟公正的公議團必定是在年齡、知識、性別以及學(xué)歷等方面比例搭配合理的團體。組建公議團，當然要隨機或按一定順序選取以防止公議員可能存在的道德風(fēng)險，但必須要有前提，即首先要將所有公議員按學(xué)歷、知識、性別以及年齡等因素分成各個子信息庫，然后再從各個子信息庫中按照一定比例隨機抽取。

四是要健全培訓(xùn)制度，同時要建立獎勵與考核制度。大多數(shù)公議員都不可能對行政處罰行為非常熟悉，應(yīng)當對初任公議員給予相應(yīng)培訓(xùn)，包括法律和業(yè)務(wù)基本知識的培訓(xùn)，以使其盡快進入角色。再者，除了常規(guī)的年度選拔以外，應(yīng)當根據(jù)實際情況和個人表現(xiàn)，建立起一定的獎勵與考核制度，鼓勵廣大市民愿意做行政執(zhí)法的熱心人，積極參與群眾公議，實行制度化的動態(tài)管理。

五是為保證案件能夠更加充分地被公議員知悉和理解，可以讓公議員提前獲知案件情況。目前的公議程序是由行政處罰實施主體當場向群眾公議團通報案件有關(guān)情況，就案件的違法事實、適用的法律法規(guī)、自由裁量標準等作出解讀說明，然后由公議員進行一定詢問以后就進入評議階段。因為知悉案情過程簡單，經(jīng)常導(dǎo)致很多公議員無從詢問，不知所措。鑒于此建議在公議程序中考慮提前幾天讓公議員熟悉案件材料，從而能夠在公議會上作出合理且精確的提問和評議。

(三)消除群眾公議的程序硬傷，建立說明理由的硬約束制度

一是公議程序中要聽取處罰相對人的意見。通過參與而使行政決定得到合法化的邏輯來自于一個基本的信念，即當所有利益都得到考慮時，正義也就隨之產(chǎn)生。[注]王錫鋅：《公眾參與和現(xiàn)代行政法治的模式變遷》，《行政法論叢》(第10卷)，法律出版社2007年版，第365頁。基于程序正義和實質(zhì)正義的要求，行政相對人必須參加處罰公議程序。只有認真聽取了處罰相對人的意見，了解處罰相對人對處罰決定有無質(zhì)疑、雙方當事人對處罰決定有無爭議、處罰相對人對處罰機關(guān)認定的事實是否存在異議，對適用的法律依據(jù)是否存在質(zhì)疑，處罰機關(guān)是否做到了考慮相關(guān)因素、未考慮不相關(guān)因素等基本情況，公議員才能以中立的立場，作出客觀公正且符合情理的判斷，從而保證了公議意見監(jiān)督的實效。當然，如果決策者不想在群眾公議過程中讓公議員作為居中裁判者的話，保障處罰相對人參加到公議程序中也并不妨礙決策者的意圖。通過聽取相對人的意見，對行政裁量形成有效的制約，防止裁量濫用，保證了行政機關(guān)理性決策、裁量權(quán)的正當行使。

二是說明理由。說明理由是正當法律程序的重要組成，其核心意義在于對程序操作過程中的自由裁量權(quán)進行一種理性的控制，促使人們建立起對法律程序的公正性的信心。[注]王錫鋅：《程序正義之基本要求解釋：以行政程序為例》，《行政法論叢》(第3卷)，法律出版社2000年版，第312頁。說明理由制度要求行政機關(guān)在做出行政相對人的決定、裁決時，特別是做出了對于行政相對人不利的行政決定或裁決時，必須在決定書或裁決書中說明其實施依據(jù)、法律依據(jù)以及用事實推導(dǎo)出相關(guān)處理結(jié)論的論證過程，行政機關(guān)的政策考量等相關(guān)理由。[注]姜明安：《新世紀行政法的發(fā)展走向》，《中國法學(xué)》2002年第1期。處罰公議中的說明理由主要包括兩方面內(nèi)容：一是對提交公議團評議的處罰案件，處罰機關(guān)應(yīng)當向公議團說明處罰決定的合法合理的理由。二是對處罰機關(guān)未采納公議意見的，應(yīng)當說明理由。筆者之所以特別強調(diào)說明理由，主要是處罰決定理據(jù)不足的案例時有出現(xiàn)，不采納公議意見又不給出令人信服的說明理由的情況時有發(fā)生。筆者并不是說“真理永遠掌握在群眾公議團手里”。但因為建立群眾公議制度就是要對行政機關(guān)的行政裁量權(quán)設(shè)一道“軟約束”。[注]馬俊、王智源：《〈合肥市行政處罰案件群眾公議暫行辦法〉述評》，《安徽警官職業(yè)學(xué)院學(xué)報》2011年第2期。鑒于此，筆者建議對無正當理由而不采納群眾公議意見的，由該處罰機關(guān)主要負責人定期通過召開新聞發(fā)布會，公開作出說明。對一年內(nèi)“無正當理由拒不采納群眾公議意見”的案件數(shù)量占該單位應(yīng)進行群眾公議的案件總數(shù)的30%以上者，予以行政處理，否則僅讓處罰機關(guān)承擔“10個工作日內(nèi)向群眾公議團成員書面說明，同時將處罰決定報市政府法制辦公室備案”的責任恐怕是遠遠不夠的。正是通過說明理由，架構(gòu)起執(zhí)法主體與公議員之間的商談與溝通制度，防范執(zhí)法主體裁量的恣意，規(guī)范行政裁量的正當行使；并且在法律框架內(nèi)使行政機關(guān)與公眾達成共識，最終增強裁量決定的可接受性。[注]張娟：《行政處罰公議制度述評——對合肥市公議案例的考察》，《國家行政學(xué)院學(xué)報》2010年第4期。

(四)科學(xué)界定處罰公議的適用范圍，提高針對性和有效性

自20世紀以來，“基于社會事務(wù)的復(fù)雜性和緊急情況的常發(fā)性，行政權(quán)必須具有必要的應(yīng)變能力，也因而行政機關(guān)更關(guān)心自己的行政目標和效率?！盵注]胡建淼：《公權(quán)力研究：立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)》，浙江大學(xué)出版社2005年版，第205頁。因此，在引入群眾公議制度以后，如何保證在實現(xiàn)監(jiān)督行政裁量權(quán)行使的同時，而不會過度削弱行政權(quán)的效率價值，是在行政處罰公議制度設(shè)計中所要解決的問題。筆者認為，可以從兩個方面考慮建立公議案件的篩選機制：一是在公議程序中引入行政處罰相對人的程序選擇權(quán)，即凡是處罰相對人認為需要進行群眾公議的向行政機關(guān)提出公議申請，行政機關(guān)應(yīng)當組織群眾公議。二是行政機關(guān)可以依職權(quán)決定對某些處罰案件組織群眾公議。具體而言，筆者建議適用一般程序進行行政處罰的案件，滿足如下條件之一的，處罰機關(guān)應(yīng)當組織群眾公議：(一)申請人提出群眾公議要求的；(二)行政相對人對處罰機關(guān)認定的事實存在較大爭議的；(三)行政相對人對處罰機關(guān)的具體行政行為適用依據(jù)有異議的；(四)行政處罰案件重大、復(fù)雜或者爭議的標的價值較大的；(五)社會影響性較大或者公眾關(guān)注度較高的處罰案件；(六)行政處罰機關(guān)認為有必要組織公議的其他情形。除此之外的其他行政處罰不宜適用群眾公議。按照上述原則確定處罰案件的公議范圍，有助于及時開展公議監(jiān)督，降低了公議活動的運作成本，提高了行政執(zhí)法效率。另外值得指出的是，如果在已經(jīng)開展群眾公議的行政機關(guān)，應(yīng)當公議而沒有公議的，在發(fā)生行政復(fù)議、行政訴訟之后，復(fù)議機關(guān)或者司法機關(guān)應(yīng)當依法認定處罰機關(guān)程序違法，這樣有利于提高該制度的公信力和受重視程度。

結(jié)語

如果說行使行政處罰自由裁量權(quán)是一株可塑性強的“植物”，那么群眾的監(jiān)督把關(guān)就是一縷“陽光”，只有在充分的“光合作用”之下，讓權(quán)力行使公開透明，才能使其茁壯成長。合肥市積極探索行使自由裁量權(quán)的創(chuàng)新模式，以群眾公議制的方式，打破了以往處罰彈性過大的格局，不斷推進了法治政府建設(shè)。我們希冀群眾公議制度，一方面為合肥市的行政執(zhí)法營造了一片公平公開、風(fēng)清氣正的“綠色地帶”，另一方面也為中國政府的法治建設(shè)提供經(jīng)驗積累和可資借鑒的范例。