創(chuàng)新報(bào)關(guān)單證管理模式 助力通關(guān)無(wú)紙化改革

隨著世界經(jīng)濟(jì)全球化和區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的發(fā)展，特別是海關(guān)關(guān)稅水平的進(jìn)一步下降，傳統(tǒng)的非關(guān)稅措施(如配額、許可證和數(shù)量限制等)進(jìn)一步受到約束，繁雜的海關(guān)手續(xù)已經(jīng)被全球商界以及相關(guān)的國(guó)際組織視為一種阻礙貿(mào)易順暢發(fā)展、提高貿(mào)易成本的非關(guān)稅措施。特別是烏拉圭回合結(jié)束以后，隨著關(guān)稅和其他貿(mào)易壁壘的大幅度削減和消除，貨物跨境手續(xù)的復(fù)雜和所要求單證的繁多越來(lái)越引起商界的關(guān)注。在WTO多哈回合談判會(huì)議上，貿(mào)易便利化問題被多次討論，從政策和制度層面上規(guī)范和約束與貿(mào)易相關(guān)的各種措施，最大限度地促進(jìn)和便利貿(mào)易。據(jù)國(guó)際商會(huì)調(diào)查，在國(guó)際貿(mào)易中平均一票貨物需要多達(dá)60多種單證，盡管單證的用途各異，但80%的內(nèi)容相似或相同。一些國(guó)家由于對(duì)單證的內(nèi)容缺乏協(xié)調(diào)和數(shù)量上的控制，使得處理單證的工作量增加了4倍，從而導(dǎo)致貨物在邊境耽擱的時(shí)間占整個(gè)運(yùn)輸過(guò)程的20%，費(fèi)用占運(yùn)輸成本的25%。貿(mào)易界認(rèn)為，如此繁雜的跨境手續(xù)和單證要求使烏拉圭回合談判促成的關(guān)稅全面降低的效果被抵消。因此，貿(mào)易便利化成為商界和政府共同追求的目標(biāo)。海關(guān)，作為實(shí)施貿(mào)易便利化的重要部門，如何采取積極措施應(yīng)對(duì)貿(mào)易便利化成為海關(guān)當(dāng)前面臨的重要課題。

一、當(dāng)前海關(guān)推進(jìn)貿(mào)易便利化主要措施

(一)加快“大通關(guān)”建設(shè)，充分發(fā)揮“電子口岸”職能

“大通關(guān)”是指提高口岸通關(guān)效率的系統(tǒng)工程，通過(guò)運(yùn)用電子化手段，改革現(xiàn)行的口岸貨物通關(guān)流程，整合監(jiān)管資源，建立統(tǒng)一的口岸數(shù)據(jù)平臺(tái)，規(guī)范、順通口岸進(jìn)出口貨物的信息流、單證流、貨物流和資金流，實(shí)現(xiàn)口岸數(shù)據(jù)信息共享，以最短的時(shí)間、最低的成本為企業(yè)提供最好的服務(wù)，提高口岸管理部門行政監(jiān)管的能力和效率?！按笸P(guān)”涉及海關(guān)、國(guó)檢、港口、機(jī)場(chǎng)、稅務(wù)、外管、銀行、生產(chǎn)企業(yè)、運(yùn)輸企業(yè)、貨主、代理等單位，是一個(gè)龐大而復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要各個(gè)方面協(xié)同配合、統(tǒng)一步伐?！半娮涌诎丁笔且劳袊?guó)家電信公網(wǎng)建立的跨部門、跨地區(qū)、跨行業(yè)的公共數(shù)據(jù)中心和數(shù)據(jù)交換信息系統(tǒng)。系統(tǒng)集中存放有進(jìn)出口企業(yè)信息流、貨物流、資金流等電子數(shù)據(jù)，為海關(guān)、外匯、工商、稅務(wù)、交通、國(guó)檢等口岸行政執(zhí)法部門提供電子數(shù)據(jù)交換、核查服務(wù)，同時(shí)也向企業(yè)提供網(wǎng)上報(bào)關(guān)、報(bào)檢、結(jié)付匯核銷、出口退稅、網(wǎng)上支付等實(shí)時(shí)在線服務(wù)。加快“大通關(guān)”的建設(shè)，并拓展“電子口岸”在數(shù)據(jù)交換和共享上的廣度和深度，逐步實(shí)現(xiàn)口岸通關(guān)、物流和商務(wù)管理的信息化。

(二)實(shí)施“前推后移”的通關(guān)管理模式，實(shí)現(xiàn)口岸快速通關(guān)

傳統(tǒng)的通關(guān)模式是貨物運(yùn)抵口岸，進(jìn)入海關(guān)監(jiān)管場(chǎng)所后，企業(yè)向海關(guān)進(jìn)行申報(bào)，海關(guān)按照審單、征稅、查驗(yàn)、放行的程序?qū)嵤┍O(jiān)管，無(wú)疑會(huì)在一定程度上阻礙物流順暢，增加企業(yè)通關(guān)的時(shí)間和經(jīng)濟(jì)成本。而“前推后移”的通關(guān)模式則通過(guò)監(jiān)管時(shí)空的延伸避免了以上情況。“前推”就是在艙單提前申報(bào)基礎(chǔ)上，實(shí)施“提前報(bào)關(guān)、貨到放行”的監(jiān)管模式，貨物進(jìn)口前，結(jié)合申報(bào)情況進(jìn)行綜合分析，確定監(jiān)管重點(diǎn)，為貨物運(yùn)抵后快速通關(guān)奠定基礎(chǔ)。所謂“后移”，是指改變將海關(guān)監(jiān)管重心局限于口岸的做法，加強(qiáng)稽查、統(tǒng)計(jì)、緝私等部門的協(xié)作配合，依托企業(yè)動(dòng)態(tài)信息庫(kù)和統(tǒng)計(jì)部門的數(shù)據(jù)資料，以企業(yè)和商品為單元，加強(qiáng)對(duì)“結(jié)關(guān)后”貨物流、信息流的跟蹤監(jiān)控分析，既方便合法進(jìn)出，又對(duì)違法企業(yè)形成威懾，從而大大縮短貨物在口岸滯留的周期。

(三)建立健全風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制，提高通關(guān)管理效能

海關(guān)通過(guò)運(yùn)用風(fēng)險(xiǎn)管理的方法，加強(qiáng)物流動(dòng)態(tài)的分析和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警，從“粗放式”管理向“集約式”管理轉(zhuǎn)化，實(shí)現(xiàn)有效的物流監(jiān)管，從而達(dá)到加快物流通關(guān)速度的目的。一是完善查驗(yàn)決策輔助系統(tǒng)的功能。主要做法是借助計(jì)算機(jī)信息技術(shù)，結(jié)合口岸進(jìn)出口動(dòng)態(tài)開展風(fēng)險(xiǎn)分析，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)較高的進(jìn)出境貨物進(jìn)行布控。通過(guò)對(duì)海關(guān)風(fēng)險(xiǎn)管理系統(tǒng)數(shù)據(jù)信息的綜合運(yùn)用和分析，輔助風(fēng)險(xiǎn)分析人員在實(shí)時(shí)監(jiān)控狀態(tài)下于第一時(shí)間內(nèi)，對(duì)相關(guān)的進(jìn)出口單證信息做出準(zhǔn)確的判斷。通過(guò)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的考察和評(píng)估，將進(jìn)出境企業(yè)、進(jìn)出境貨物、運(yùn)輸工具及運(yùn)輸線路等分別分成若干個(gè)等級(jí)，將海關(guān)監(jiān)管的重點(diǎn)在風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)中加以區(qū)分，保護(hù)守法，打擊非法，提高海關(guān)監(jiān)管的效能。二是全面推行查驗(yàn)績(jī)效評(píng)估。依托海關(guān)業(yè)務(wù)信息化管理、風(fēng)險(xiǎn)管理、業(yè)務(wù)統(tǒng)計(jì)等系統(tǒng)，完善評(píng)估體系，圍繞布控指令、查驗(yàn)實(shí)施、查驗(yàn)結(jié)果三大類指標(biāo)，采取定性與定量相結(jié)合，對(duì)職能部門、監(jiān)管現(xiàn)場(chǎng)的布控效能和查驗(yàn)效能進(jìn)行全面評(píng)估，建立三級(jí)查驗(yàn)績(jī)效評(píng)估機(jī)制，即監(jiān)管職能部門負(fù)責(zé)對(duì)各隸屬海關(guān)進(jìn)行評(píng)估，各隸屬海關(guān)負(fù)責(zé)對(duì)轄下各監(jiān)管現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行評(píng)估，各監(jiān)管現(xiàn)場(chǎng)負(fù)責(zé)對(duì)布控、查驗(yàn)人員進(jìn)行評(píng)估，以此提高查驗(yàn)工作質(zhì)量。

(四)加快無(wú)紙化通關(guān)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)通關(guān)管理網(wǎng)絡(luò)化

實(shí)行無(wú)紙化電子報(bào)關(guān)是解決紙質(zhì)單證通關(guān)速度慢、重復(fù)性審核多的一個(gè)有效途徑。這意味著所有與通關(guān)有關(guān)的部門都必須實(shí)行網(wǎng)絡(luò)化管理，以便實(shí)現(xiàn)海關(guān)內(nèi)部、海關(guān)與其他口岸單位間的數(shù)據(jù)互動(dòng)和資源共享，更好地完成通關(guān)的各項(xiàng)任務(wù)。如實(shí)現(xiàn)與港務(wù)部門的聯(lián)網(wǎng)，在海關(guān)放行貨物后，港務(wù)就可以憑海關(guān)計(jì)算機(jī)放行信息和海關(guān)放行章辦理提發(fā)貨手續(xù)，杜絕利用假冒放行章走私行為的發(fā)生。同時(shí)，海關(guān)可以通過(guò)與港務(wù)的聯(lián)網(wǎng)獲取貨物在庫(kù)場(chǎng)中移動(dòng)、存儲(chǔ)過(guò)程中的相關(guān)信息和數(shù)據(jù)。此外，與質(zhì)檢、商務(wù)、銀行等口岸相關(guān)部門的聯(lián)網(wǎng)也能夠減少審核通關(guān)單、許可證、外匯憑證的時(shí)間，在提高海關(guān)監(jiān)管效能的同時(shí)優(yōu)化通關(guān)環(huán)境。

二、實(shí)行通關(guān)無(wú)紙化改革，推進(jìn)貿(mào)易便利化

根據(jù)海關(guān)總署的統(tǒng)一部署，2012年8月1日起在全國(guó)海關(guān)實(shí)行通關(guān)無(wú)紙化改革，通關(guān)無(wú)紙化改革的最終目標(biāo)是要實(shí)現(xiàn)通關(guān)全程無(wú)紙。為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，海關(guān)一直在積極探索和研究解決報(bào)關(guān)單隨附單證電子化的途徑和方法，2012年4月1日，在總署綜合統(tǒng)計(jì)司的大力支持下，在上海海關(guān)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的親自部署下，上海海關(guān)存量報(bào)關(guān)單證檔案電子化試點(diǎn)工作順利開展。經(jīng)過(guò)半年多的試點(diǎn)，報(bào)關(guān)單證檔案電子化工作已構(gòu)建一套完整的實(shí)施思路，制定系列行之有效的管理規(guī)范，建立功能完備的存量報(bào)關(guān)單證電子檔案管理系統(tǒng)(以下簡(jiǎn)稱“電子檔案系統(tǒng)”)，形成調(diào)閱快捷的存量報(bào)關(guān)單證電子檔案庫(kù)，并具備與通關(guān)無(wú)紙化有效對(duì)接的條件。

由于海關(guān)業(yè)務(wù)量連年攀升，上海海關(guān)庫(kù)存的報(bào)關(guān)單證檔案合計(jì)已超過(guò)6000萬(wàn)份，存放的單證總量超過(guò)5億張，報(bào)關(guān)單證紙質(zhì)檔案管理模式存在流轉(zhuǎn)散失、火災(zāi)、水浸損壞的風(fēng)險(xiǎn)，檔案調(diào)閱過(guò)程存在調(diào)檔環(huán)節(jié)多、信息流轉(zhuǎn)滯后、流轉(zhuǎn)時(shí)間長(zhǎng)等單證信息利用效率低下的弊端。針對(duì)上述問題，上海海關(guān)研究開發(fā)電子檔案系統(tǒng)，電子檔案系統(tǒng)由單證電子化、單證查閱、查閱管理、授權(quán)管理4大功能模塊構(gòu)成，具備了電子檔案日常應(yīng)用的管理能力。上海海關(guān)從規(guī)范電子檔案形成轉(zhuǎn)化、提高電子檔案應(yīng)用價(jià)值、探索電子檔案管理方法三個(gè)方面開展工作，奠定電子化試點(diǎn)工作的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

1.規(guī)范電子檔案形成轉(zhuǎn)化

實(shí)現(xiàn)報(bào)關(guān)單證紙質(zhì)檔案向電子檔案的轉(zhuǎn)換。對(duì)已放行結(jié)關(guān)且完成理單的報(bào)關(guān)單證在紙質(zhì)單證正式歸檔之前，通過(guò)掃描采集，實(shí)現(xiàn)紙質(zhì)單證的電子化保存、傳輸、調(diào)閱，將隨附單證電子數(shù)據(jù)與報(bào)關(guān)單電子數(shù)據(jù)同步配套管理和使用?？紤]到單證多樣性和完整性的要求，分別設(shè)置正常理單單證、刪/改單證、暫存類單證及其它單證的電子化作業(yè)模式。

(1)制定配套制度規(guī)范

制發(fā)相關(guān)系列配套制度規(guī)范，從多角度確保工作順利開展。其中《上海海關(guān)存量報(bào)關(guān)單證電子檔案管理辦法》，明確電子檔案的存放形式、查閱、補(bǔ)充以及銷毀的規(guī)則，從制度角度保證了報(bào)關(guān)單證電子檔案的使用規(guī)范；《上海海關(guān)存量報(bào)關(guān)單證電子檔案管理系統(tǒng)授權(quán)管理辦法》，明確電子檔案應(yīng)用系統(tǒng)的管理職責(zé)與權(quán)限設(shè)置規(guī)則，從使用安全角度保證了報(bào)關(guān)單證電子檔案的應(yīng)用；《上海海關(guān)存量報(bào)關(guān)單證檔案電子化操作規(guī)程》，明確電子檔案生成、轉(zhuǎn)化的作業(yè)流程和要求，從準(zhǔn)確性角度保證了報(bào)關(guān)單證電子檔案的信息質(zhì)量。

(2)規(guī)范電子化作業(yè)流程

通過(guò)取單交接、錄入、整理單證、單證掃描、著錄審核、質(zhì)檢補(bǔ)錄、打包成冊(cè)等7個(gè)規(guī)范流程，形成電子檔案文件存入電子檔案庫(kù)。

步驟(1)取單交接：實(shí)現(xiàn)紙質(zhì)單證在崗位間的交接流轉(zhuǎn)。

步驟(2)錄入：采集單證卷信息，如關(guān)區(qū)、進(jìn)出口類型、年限、單證來(lái)源等，核實(shí)每卷報(bào)關(guān)單證份數(shù)與實(shí)物是否相符，以“報(bào)關(guān)單號(hào)”建立報(bào)關(guān)單證圖像文件索引，實(shí)現(xiàn)與H2000等系統(tǒng)的對(duì)接。

步驟(3)單證整理：拆除卷上的各種訂書釘，整理每票順序，平整紙張，以利于紙質(zhì)單證通過(guò)掃描設(shè)備。

步驟(4)掃描：將紙質(zhì)文件轉(zhuǎn)變?yōu)殡娮有畔ⅰ?/p>

步驟(5)著錄審核：利用OCR技術(shù)(Optical Character Recognition，光學(xué)字符識(shí)別)，對(duì)發(fā)票、提單、許可證、通關(guān)單、查驗(yàn)單等幾十種單證進(jìn)行類型標(biāo)識(shí)，實(shí)現(xiàn)電子檔案按單證類型進(jìn)行分類管理和分類應(yīng)用，提高電子化工作和單證調(diào)閱的效率，為強(qiáng)化電子檔案應(yīng)用打下基礎(chǔ)。導(dǎo)入各類單證模板60余種，自動(dòng)識(shí)別率達(dá)到80%。對(duì)于無(wú)法通過(guò)OCR技術(shù)識(shí)別的部分報(bào)關(guān)單證，則人工進(jìn)行識(shí)別。

步驟(6)質(zhì)檢補(bǔ)錄：自動(dòng)抽取一定比例電子檔案，質(zhì)檢人員對(duì)圖像進(jìn)行質(zhì)檢，如發(fā)現(xiàn)異常及錯(cuò)誤單證，經(jīng)與紙質(zhì)單證核對(duì)后統(tǒng)一進(jìn)行二次掃描。

步驟(7)打包成冊(cè)：將已實(shí)現(xiàn)電子化的紙質(zhì)單證打包入檔案庫(kù)。

(3)規(guī)范海關(guān)作業(yè)程序

規(guī)范海關(guān)內(nèi)部作業(yè)程序，提高報(bào)關(guān)單證電子化的質(zhì)量和效率。

一是規(guī)范現(xiàn)場(chǎng)通關(guān)作業(yè)，保證紙質(zhì)單證質(zhì)量。規(guī)范申報(bào)單位制單，明確海關(guān)內(nèi)部紙質(zhì)單證裝訂與流轉(zhuǎn)規(guī)范，提高紙質(zhì)單證的裝訂齊整性和內(nèi)容完整性，保證電子化作業(yè)質(zhì)量。

二是確立紙質(zhì)檔案交接機(jī)制，確保電子化時(shí)效性。確定合理的交接時(shí)間和交接頻率，確保電子化作業(yè)在紙質(zhì)單證移交后1日內(nèi)完成。

三是提高作業(yè)智能性，加快電子化作業(yè)速度。收集許可證、通關(guān)單等主要報(bào)關(guān)單證隨附單證樣例，制作單證電子模板并導(dǎo)入電子檔案管理系統(tǒng)，大幅提高OCR技術(shù)對(duì)報(bào)關(guān)單隨附單證類型的自動(dòng)識(shí)別能力。

2.提高電子檔案應(yīng)用價(jià)值

(1)建立嚴(yán)密高效的授權(quán)體系

嚴(yán)密高效的授權(quán)管理模式為電子檔案的應(yīng)用提供安全保障。電子檔案管理系統(tǒng)采用完整統(tǒng)一的安全訪問控制，對(duì)用戶進(jìn)行基于角色的合理授權(quán)，確保用戶在權(quán)限范圍內(nèi)合法操作以及電子文件的實(shí)體安全。采用“功能-角色-用戶”分布式授權(quán)架構(gòu)，由系統(tǒng)管理員設(shè)定若干角色，根據(jù)工作需要將相應(yīng)的功能配置給該角色，只需將用戶分配至其對(duì)應(yīng)的角色中，該用戶隨即擁有該角色所具有的全部權(quán)限。授權(quán)管理模式可根據(jù)實(shí)際需要靈活調(diào)整角色的功能，當(dāng)角色所需功能發(fā)生變化時(shí)，只需對(duì)角色添加、刪除對(duì)應(yīng)功能，其對(duì)應(yīng)的全部用戶擁有的功能就隨之發(fā)生變化，高效方便快捷。

(2)提供靈活多樣的查閱手段

電子檔案系統(tǒng)設(shè)置了“單票查閱”、“批量查閱”、“隨機(jī)抽樣查閱”三種電子檔案查閱方式，用戶既可通過(guò)傳統(tǒng)的報(bào)關(guān)單編號(hào)檢索方式單票或批量閱覽電子檔案，也可根據(jù)人工設(shè)定數(shù)量進(jìn)行電子檔案的隨機(jī)查閱?！皢纹辈殚啞笨蓾M足現(xiàn)場(chǎng)改單崗位的業(yè)務(wù)需要，“批量查閱”可滿足職能部門單證調(diào)閱的需要，“隨機(jī)抽樣查閱”則服務(wù)于各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)。系統(tǒng)同時(shí)提供根據(jù)用戶指定的單證類型進(jìn)行篩選與檢索，極大地滿足了海關(guān)各部門對(duì)報(bào)關(guān)單證檔案的不同調(diào)閱需求。

電子檔案系統(tǒng)改變了“填寫調(diào)檔單證—審批—借單—調(diào)檔—借閱—復(fù)印—?dú)w還”的調(diào)檔流程，實(shí)現(xiàn)歷史報(bào)關(guān)資料的實(shí)時(shí)查詢和調(diào)閱。試點(diǎn)海關(guān)充分體驗(yàn)和分享了電子化的成果，極大方便了工作。如以往因?qū)徲?jì)工作，現(xiàn)場(chǎng)海關(guān)調(diào)閱3000余份紙質(zhì)單證，需多人花1周左右時(shí)間查找，而使用電子檔案系統(tǒng)查閱僅需5分鐘。

(3)拓展形式多樣的應(yīng)用途徑

報(bào)關(guān)單證電子化的目的是為了提高檔案利用價(jià)值，利用電子檔案較紙質(zhì)檔案無(wú)可比擬的優(yōu)越性，積極開展報(bào)關(guān)單證二次利用，使“死的資料變成活的材料”，解決了長(zhǎng)期以來(lái)紙質(zhì)單證檔案難以管理，利用率低下的難題。

一是應(yīng)用電子檔案系統(tǒng)開展通關(guān)事務(wù)，優(yōu)化報(bào)關(guān)單的刪改作業(yè)流程。將以紙質(zhì)檔案作為審批依據(jù)的傳統(tǒng)作業(yè)模式調(diào)整為以電子檔案作為審批依據(jù)的新模式，節(jié)省了以往用于調(diào)檔、檔案流轉(zhuǎn)、再歸檔的大量時(shí)間和人力。現(xiàn)場(chǎng)海關(guān)刪、改單業(yè)務(wù)作業(yè)效率顯著提高，作業(yè)人員業(yè)務(wù)負(fù)荷明顯下降。

二是電子檔案系統(tǒng)與H2000系統(tǒng)聯(lián)動(dòng)，實(shí)現(xiàn)報(bào)關(guān)單證二次利用。相關(guān)職能部門充分利用H2000系統(tǒng)強(qiáng)大的組合查詢功能，通過(guò)設(shè)置邏輯檢控條件，批量獲取需要調(diào)閱的電子檔案報(bào)關(guān)單號(hào)，通過(guò)電子檔案系統(tǒng)“批量查詢”功能，輕松調(diào)出需查閱報(bào)關(guān)單的電子檔案，同步進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)分析、判斷，提高報(bào)關(guān)單證二次利用效率。

三是直觀展示執(zhí)法評(píng)估結(jié)果，提升防范三大風(fēng)險(xiǎn)的能力。從執(zhí)法評(píng)估系統(tǒng)中提取出可能存在三大風(fēng)險(xiǎn)類別報(bào)關(guān)單單號(hào)，批量導(dǎo)入電子檔案系統(tǒng)，各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)、相關(guān)管理部門即可直觀地查閱可能存在風(fēng)險(xiǎn)的報(bào)關(guān)單及隨附單證，提供查詢報(bào)關(guān)單證包括“查驗(yàn)率高但查獲率為零的報(bào)關(guān)單”、“通關(guān)時(shí)間超長(zhǎng)報(bào)關(guān)單”、“一般貿(mào)易價(jià)格指數(shù)偏低報(bào)關(guān)單”。

四是電子檔案系統(tǒng)與其他應(yīng)用系統(tǒng)聯(lián)接，電子檔案發(fā)揮更大績(jī)效。電子檔案系統(tǒng)充分考慮實(shí)際使用需要，實(shí)現(xiàn)與HL2008系統(tǒng)、審單批量復(fù)核系統(tǒng)等多個(gè)業(yè)務(wù)管理系統(tǒng)的對(duì)接，海關(guān)各類業(yè)務(wù)工作形成管理合力。監(jiān)察部門可直接在HL2008系統(tǒng)中從電子檔案系統(tǒng)中調(diào)取電子檔案信息，改變傳統(tǒng)的“先鎖定廉政風(fēng)險(xiǎn)報(bào)關(guān)單，后調(diào)檔查閱單證”的核查模式，在大大提升廉政風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)監(jiān)督的工作效率的同時(shí)，確保了廉政風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)監(jiān)督工作的安全性、保密性。

3.探索電子檔案管理方法

(1)實(shí)施電子檔案應(yīng)用績(jī)效管理。檔案系統(tǒng)提供電子檔案調(diào)閱的明細(xì)記錄，電子檔案使用統(tǒng)計(jì)報(bào)表，為監(jiān)控電子檔案應(yīng)用情況以及提高電子檔案應(yīng)用成效提供重要依據(jù)。系統(tǒng)對(duì)所有操作進(jìn)行日志管理，確保電子檔案的使用安全。同時(shí)，系統(tǒng)提供對(duì)電子檔案添加“涉案”、“借出”等特殊標(biāo)記功能，滿足緝私、監(jiān)察等部門的業(yè)務(wù)管理需要，并具有電子檔案打印和出證功能。

(2)借助系統(tǒng)強(qiáng)化紙質(zhì)檔案管理。啟用檔案?jìng)}庫(kù)紙質(zhì)單證電子調(diào)檔模式，對(duì)需調(diào)閱的報(bào)關(guān)單證實(shí)施電子化后，相關(guān)人員通過(guò)電子檔案系統(tǒng)調(diào)閱電子檔案，報(bào)關(guān)單證紙質(zhì)檔案不再?gòu)臋n案庫(kù)借出，全面控制紙質(zhì)檔案管理風(fēng)險(xiǎn)。

(3)試行單證代存報(bào)關(guān)單證電子化。接收單證代存企業(yè)交付海關(guān)的企業(yè)自主掃描報(bào)關(guān)單電子檔案，通過(guò)光盤導(dǎo)入方式，存入海關(guān)電子檔案管理系統(tǒng)，為通關(guān)無(wú)紙化改革接收企業(yè)事后傳輸電子數(shù)據(jù)積累經(jīng)驗(yàn)。

三、創(chuàng)新報(bào)關(guān)單證管理模式助推通關(guān)無(wú)紙化改革

上海海關(guān)2007年起在全國(guó)率先實(shí)施分類通關(guān)改革，按照風(fēng)險(xiǎn)高低對(duì)進(jìn)出口貨物實(shí)施分類作業(yè)模式，目前，分類通關(guān)模式已覆蓋了全部的進(jìn)出口報(bào)關(guān)單。分類通關(guān)有效提高了口岸通關(guān)效率、緩解了一線壓力、實(shí)現(xiàn)了通關(guān)環(huán)節(jié)海關(guān)作業(yè)智能化，但是受當(dāng)時(shí)條件限制，雖然試行“無(wú)紙通關(guān)、事后交單”、“無(wú)紙通關(guān)、單證暫存”作業(yè)模式，但大部分的紙質(zhì)報(bào)關(guān)單證仍需在通關(guān)環(huán)節(jié)進(jìn)行人工處理，“橄欖型”的通關(guān)作業(yè)特征未得到根本改善。究其根結(jié)，是紙質(zhì)單證流轉(zhuǎn)模式未發(fā)生根本變革，尚未建立報(bào)關(guān)單隨附單證電子化的有效途徑。因此，我們必須創(chuàng)新報(bào)關(guān)單證管理模式，助推通關(guān)無(wú)紙化改革，結(jié)合存量報(bào)關(guān)單證電子化試點(diǎn)的經(jīng)驗(yàn)，可從以下四方面著手：

(一)建立電子數(shù)據(jù)管理平臺(tái)，為結(jié)構(gòu)性通關(guān)模式改革提供實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)

上海海關(guān)黃勝?gòu)?qiáng)關(guān)長(zhǎng)提出實(shí)施“逐票電子放行，匯總計(jì)征稅費(fèi)、批量復(fù)核結(jié)關(guān)”的通關(guān)模式，這一通關(guān)模式是實(shí)現(xiàn)海關(guān)通關(guān)作業(yè)前推、后移的有效途徑，體現(xiàn)了“耳聰目明”智能型海關(guān)的發(fā)展方向。為實(shí)現(xiàn)結(jié)構(gòu)性通關(guān)模式改革，必須使報(bào)關(guān)單電子數(shù)據(jù)的傳輸、審核、放行與隨附單證的傳輸、審核分離，而伴隨著通關(guān)無(wú)紙化前端放開，海關(guān)必須要有事后對(duì)報(bào)關(guān)單證的復(fù)核作為保障，否則通關(guān)無(wú)紙化改革將不可持續(xù)，也存在較大風(fēng)險(xiǎn)；并且我們不能指望在初次通關(guān)時(shí)全部解決對(duì)報(bào)關(guān)單證及隨附單證的審核問題，報(bào)關(guān)單及隨附單證的分離傳輸可改變以往海關(guān)需在狹小時(shí)空內(nèi)完成復(fù)雜任務(wù)的困境，拓寬時(shí)空，提高有效性，同時(shí)，輔之以報(bào)關(guān)單及隨附單證電子數(shù)據(jù)的事后批量結(jié)關(guān)，實(shí)現(xiàn)嚴(yán)密監(jiān)管和高效運(yùn)作的有機(jī)統(tǒng)一。為實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)，需建設(shè)“報(bào)關(guān)單電子數(shù)據(jù)管理平臺(tái)”，平臺(tái)由報(bào)關(guān)單電子數(shù)據(jù)庫(kù)以及報(bào)關(guān)單電子檔案庫(kù)組成，實(shí)現(xiàn)以下三大功能：

1.接收無(wú)紙化企業(yè)通關(guān)后傳輸電子數(shù)據(jù)

根據(jù)海關(guān)總署2012年第38號(hào)公告，經(jīng)營(yíng)單位為AA類企業(yè)但不符合單證暫存條件的或者A類企業(yè)經(jīng)海關(guān)審核同意，可在海關(guān)放行之日起10日內(nèi)向海關(guān)發(fā)送隨附單證電子數(shù)據(jù)。

通關(guān)無(wú)紙化試點(diǎn)企業(yè)向H2000系統(tǒng)發(fā)送報(bào)關(guān)單電子數(shù)據(jù)，海關(guān)審核放行后10日內(nèi)，通過(guò)“報(bào)關(guān)單電子數(shù)據(jù)管理平臺(tái)”，企業(yè)向報(bào)關(guān)單電子數(shù)據(jù)庫(kù)發(fā)送隨附單證電子數(shù)據(jù)；海關(guān)監(jiān)管通關(guān)部門通過(guò)H2000系統(tǒng)完成對(duì)報(bào)關(guān)單及隨附單證電子數(shù)據(jù)的事后復(fù)核并確認(rèn)，系統(tǒng)將報(bào)關(guān)單及隨附單證電子數(shù)據(jù)從報(bào)關(guān)單電子數(shù)據(jù)庫(kù)轉(zhuǎn)入報(bào)關(guān)單電子檔案庫(kù)，可提供對(duì)外使用。為保證電子數(shù)據(jù)安全性、合法性、可用性，企業(yè)須采用電子傳輸?shù)姆绞较颉皥?bào)關(guān)單電子數(shù)據(jù)管理平臺(tái)”提交報(bào)關(guān)單隨附單證電子數(shù)據(jù)，并使用數(shù)據(jù)簽名及加、解密方式。

2.接收完全無(wú)紙化報(bào)關(guān)單及隨附單證電子數(shù)據(jù)

通關(guān)無(wú)紙化企業(yè)通關(guān)前報(bào)關(guān)單隨附單證實(shí)現(xiàn)格式化，或?qū)ξ锤袷交瘮?shù)據(jù)實(shí)施掃描，隨報(bào)關(guān)單電子數(shù)據(jù)向海關(guān)傳輸，監(jiān)管通關(guān)部門完成相關(guān)審核并放行貨物后，報(bào)關(guān)單及隨附單證電子數(shù)據(jù)通過(guò)報(bào)關(guān)單電子數(shù)據(jù)管理平臺(tái)直接進(jìn)入報(bào)關(guān)單電子檔案庫(kù)，可提供對(duì)外使用。

3.接收存量報(bào)關(guān)單證檔案電子化數(shù)據(jù)

對(duì)于尚未納入通關(guān)無(wú)紙化改革試點(diǎn)的企業(yè)所遞交的紙質(zhì)單證，則采用目前的電子化操作模式，將完成理單的紙質(zhì)單證掃描為電子檔案。

以上三部分構(gòu)成一個(gè)完整的電子檔案管理平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)對(duì)所有報(bào)關(guān)單證電子數(shù)據(jù)的統(tǒng)一管理。

(二)建立報(bào)關(guān)單證電子圖像格式和單證類別標(biāo)準(zhǔn)

通關(guān)無(wú)紙化改革后，統(tǒng)計(jì)部門對(duì)報(bào)關(guān)單證檔案的管理也將同步從傳統(tǒng)的紙質(zhì)單證的管理過(guò)渡到對(duì)電子數(shù)據(jù)檔案的管理。為從源頭上確證報(bào)關(guān)單證電子檔案的質(zhì)量，滿足報(bào)關(guān)電子檔案的管理、應(yīng)用要求，統(tǒng)計(jì)部門要及早制定報(bào)關(guān)單證電子圖像格式規(guī)范，建立統(tǒng)一的格式標(biāo)準(zhǔn)，從源頭上保證報(bào)關(guān)單證電子數(shù)據(jù)的質(zhì)量，滿足報(bào)關(guān)電子檔案的管理、應(yīng)用要求，同時(shí)，建立報(bào)關(guān)單證電子檔案單證類別標(biāo)準(zhǔn)。規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)對(duì)企業(yè)公開，并按要求執(zhí)行。

1.統(tǒng)一圖像文件格式標(biāo)準(zhǔn)。目前通關(guān)無(wú)紙化企業(yè)通過(guò)H2000系統(tǒng)向海關(guān)傳輸電子圖像的格式為PDF，圖像精度200dpi，圖像大小平均100-200K，黑白彩色不限；上海海關(guān)建立的存量報(bào)關(guān)單證電子檔案管理系統(tǒng)生成的電子檔案掃描文件格式為JPG，精度200dpi，圖像大小平均200K，彩色。存量報(bào)關(guān)單證檔案電子化試點(diǎn)過(guò)程中，上海海關(guān)已建立一套完整的電子圖像格式標(biāo)準(zhǔn)，從應(yīng)用情況看，電子檔案系統(tǒng)圖像清晰、還原度高、大小適中、存儲(chǔ)方便，且易于實(shí)現(xiàn)。因此，電子數(shù)據(jù)管理平臺(tái)的電子數(shù)據(jù)庫(kù)、電子檔案庫(kù)可按此標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施統(tǒng)一的圖像文件標(biāo)準(zhǔn)。

2.統(tǒng)一報(bào)關(guān)單證類別標(biāo)準(zhǔn)。電子檔案管理系統(tǒng)通過(guò)運(yùn)用OCR技術(shù)以及與人工分類相結(jié)合，對(duì)發(fā)票、提單、許可證、通關(guān)單、查驗(yàn)單等幾十種單證進(jìn)行類型標(biāo)識(shí)，實(shí)現(xiàn)電子檔案按單證類型進(jìn)行分類管理和分類應(yīng)用，解決了長(zhǎng)期以來(lái)紙質(zhì)單證檔案難以管理，利用率低下的難題。在通關(guān)無(wú)紙化改革的起步階段，需盡快制定電子數(shù)據(jù)管理平臺(tái)報(bào)關(guān)單證類別標(biāo)準(zhǔn)并對(duì)外公布，企業(yè)向海關(guān)發(fā)送電子數(shù)據(jù)時(shí)需按海關(guān)要求完成相關(guān)分類工作后方能傳輸。

3.設(shè)置檢測(cè)程序。為使報(bào)關(guān)單證電子圖像格式和單證類別標(biāo)準(zhǔn)得到有效實(shí)施，電子數(shù)據(jù)管理平臺(tái)需在數(shù)據(jù)接收環(huán)節(jié)設(shè)置檢測(cè)程序，對(duì)企業(yè)傳輸?shù)碾娮訄D像格式進(jìn)行規(guī)范性檢查，對(duì)于不符合要求的，自動(dòng)做退回處理。有條件的企業(yè)，可按照海關(guān)公布的標(biāo)準(zhǔn)，在完成非格式化隨附單證掃描，以及單證類別確定后，自行向電子數(shù)據(jù)管理平臺(tái)發(fā)送電子數(shù)據(jù)，實(shí)施過(guò)程中，企業(yè)可自行掃描，海關(guān)也可在作業(yè)現(xiàn)場(chǎng)提供類似“電子快照”服務(wù)。

(三)研究紙質(zhì)單證管理配套改革方案

通關(guān)無(wú)紙化改革是系統(tǒng)工程，不可能一蹴而就，紙質(zhì)單證與電子單證將階段性共存。近期可從三個(gè)方面入手，一是對(duì)現(xiàn)有的隨附單證類型進(jìn)行“瘦身”，減少不必要的紙質(zhì)隨附單證；二是加快紙質(zhì)隨附單證的電子格式化進(jìn)程，包括海關(guān)內(nèi)部紙質(zhì)流轉(zhuǎn)單證的電子化，以及根據(jù)企業(yè)的ERP等電子化企業(yè)管理系統(tǒng)的發(fā)展速度，接受企業(yè)的電子化數(shù)據(jù)格式；三是對(duì)于目前企業(yè)所遞交的紙質(zhì)單證，則采用現(xiàn)有電子化操作模式，將紙質(zhì)單證掃描為電子檔案，紙質(zhì)單證與電子單證的比例與數(shù)量根據(jù)通關(guān)無(wú)紙化改革的推進(jìn)進(jìn)程和階段，此消彼長(zhǎng)。

從已開展的通關(guān)無(wú)紙化改革成效看，單證暫存企業(yè)由于無(wú)需事后遞交紙質(zhì)單證，縮減了通關(guān)流程，提高了通關(guān)效率，參與改革的意愿較強(qiáng)，但企業(yè)反映通關(guān)作業(yè)完成后仍需按海關(guān)檔案管理要求保留紙質(zhì)報(bào)關(guān)單證，企業(yè)提出通關(guān)作業(yè)完成后，向海關(guān)傳送隨附單證電子數(shù)據(jù)，不再保存紙質(zhì)報(bào)關(guān)單證的想法。為進(jìn)一步鼓勵(lì)企業(yè)參與通關(guān)無(wú)紙化改革的積極性，建議同步研究紙質(zhì)單證管理配套改革方案。同時(shí)改革紙質(zhì)單證交單流程：

1.對(duì)無(wú)紙通關(guān)、事后交單的企業(yè)，若企業(yè)按規(guī)定傳輸電子數(shù)據(jù)，則無(wú)需事后遞交紙質(zhì)報(bào)關(guān)單證。

2.對(duì)無(wú)紙通關(guān)單證暫存、單證代存企業(yè)，若企業(yè)愿意按規(guī)定傳輸單子數(shù)據(jù)，則無(wú)需保存紙質(zhì)檔案，逐步向完全的無(wú)紙化過(guò)渡。

3.對(duì)于目前已實(shí)施存量報(bào)關(guān)單證電子化的報(bào)關(guān)單，可適當(dāng)降低保存年限，真正減輕上海海關(guān)報(bào)關(guān)單證庫(kù)存壓力。

(四)開展海關(guān)大數(shù)據(jù)分析應(yīng)用

隨著互聯(lián)網(wǎng)與物聯(lián)網(wǎng)等信息技術(shù)的成熟和深入應(yīng)用，大數(shù)據(jù)的采集、存儲(chǔ)、預(yù)處理的瓶頸將會(huì)得到解決，大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)正加速推進(jìn)，產(chǎn)業(yè)鏈涵蓋了從采集、存儲(chǔ)、分析，再到生成產(chǎn)品和服務(wù)的動(dòng)態(tài)過(guò)程，并將產(chǎn)生巨大的產(chǎn)業(yè)價(jià)值。數(shù)據(jù)正成為知識(shí)經(jīng)濟(jì)的重要特征和最關(guān)鍵的生產(chǎn)要素。海關(guān)新的數(shù)據(jù)管理平臺(tái)涵蓋了海關(guān)報(bào)關(guān)單及其隨附單證數(shù)據(jù)的采集、存儲(chǔ)和處理功能，為海量的數(shù)據(jù)分析和應(yīng)用打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，是巨大的數(shù)據(jù)“富礦”。而新型的報(bào)關(guān)單證電子檔案管理模式將為進(jìn)一步挖掘電子數(shù)據(jù)的分析方法和應(yīng)用價(jià)值，提高海關(guān)數(shù)據(jù)的附加值，為提高海關(guān)管理水平服務(wù)打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

大數(shù)據(jù)具有復(fù)核性、多樣性、聯(lián)系性的特征，包括格式化、非格式化、半格式化的數(shù)據(jù)，大數(shù)據(jù)給我們看得見的信息，同時(shí)還能從數(shù)據(jù)中發(fā)現(xiàn)看不到的東西，通過(guò)對(duì)海量數(shù)據(jù)之間“模式”、“關(guān)聯(lián)”的分析，可發(fā)現(xiàn)很多數(shù)據(jù)表象下的信息。如保險(xiǎn)行業(yè)對(duì)汽車顏色與保險(xiǎn)費(fèi)用之間的關(guān)系進(jìn)行研究，海關(guān)系統(tǒng)應(yīng)用大數(shù)據(jù)開展統(tǒng)計(jì)分析、風(fēng)險(xiǎn)分析以及后續(xù)稽查等工作都將有寬廣的應(yīng)用前景。

數(shù)據(jù)分析能力將是決定其是否能夠變成“黃金”的催化劑，需要研究建立針對(duì)大數(shù)據(jù)的專門分析方法和使用體系，分析方法不應(yīng)局限在一般數(shù)據(jù)規(guī)律和模型的把握上，要有理論思維和全面把握的綜合深入能力，還需要大量高端專業(yè)人才，包括社會(huì)行為心理學(xué)家、社會(huì)網(wǎng)絡(luò)學(xué)家、數(shù)學(xué)和統(tǒng)計(jì)學(xué)家等。

〔1〕黃熠.海關(guān)通關(guān)管理〔M〕.北京：中國(guó)海關(guān)出版社，2003.

〔2〕于廣洲.把好國(guó)門，做好服務(wù)，落實(shí)穩(wěn)中求進(jìn)：在2012年全國(guó)海關(guān)關(guān)長(zhǎng)會(huì)議上的講話.