生態(tài)環(huán)境的公共經(jīng)濟(jì)學(xué)分析

■ 朱紅瓊 教授（貴州財(cái)經(jīng)大學(xué) 貴陽 550025）

生態(tài)環(huán)境是指影響人類生存與發(fā)展的水資源、土地資源、生物資源以及氣候資源數(shù)量與質(zhì)量的總稱，是關(guān)系到社會和經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的自然資源和生態(tài)系統(tǒng)，是人類賴以生存及社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本條件和物質(zhì)基礎(chǔ)。生態(tài)環(huán)境是一個(gè)公共品，很容易產(chǎn)生“搭便車”行為，即不承擔(dān)生產(chǎn)、治理環(huán)境的成本，卻享受生態(tài)環(huán)境帶來的好處。如何提供良好的生態(tài)環(huán)境，如何區(qū)分污染者與受益者，有關(guān)政策如何發(fā)揮作用、如何達(dá)到目標(biāo)等一系列問題都是急待解決的。本文主要從生態(tài)環(huán)境的公共品特性出發(fā)，通過分析政府機(jī)制與市場機(jī)制對生態(tài)環(huán)境的影響，提出制訂生態(tài)環(huán)境政策的公平與效率的目標(biāo)選擇，從而實(shí)現(xiàn)政府為主、市場為輔，公平為主、效率為輔的生態(tài)環(huán)境發(fā)展思想構(gòu)架。

生態(tài)環(huán)境的公共品特性

公共品是指由公共部門提供用來滿足社會公共需要的商品和服務(wù)，具有不可分割性、非競爭性和非排他性。生態(tài)環(huán)境具有公共品的特性，現(xiàn)從以下幾方面加以說明：

（一）公共需要

說生態(tài)環(huán)境具有公共品的特性，是由于生態(tài)環(huán)境具有滿足社會公共需要的特點(diǎn)，主要表現(xiàn)在：生態(tài)環(huán)境是社會公眾在生產(chǎn)、生活和工作中的共同需要，每一個(gè)社會成員可以無差別地共同享用，每個(gè)消費(fèi)者的消費(fèi)都不影響其他消費(fèi)者的消費(fèi)數(shù)量和質(zhì)量。一個(gè)或一些社會成員享用并不排斥其他社會成員享用，具有這種非排他性和非競爭性的生態(tài)環(huán)境，如優(yōu)質(zhì)的空氣、良好的自然環(huán)境等。

（二）外部性

生態(tài)環(huán)境具有公共品的另一個(gè)特征是外部性，成本和效益對等是市場機(jī)制發(fā)揮作用的前提。但由于外部性的存在，使得成本與效益無法對等，如上游植被造林、凈化水質(zhì)給下游居民帶來效益，這是正的外部性，當(dāng)出現(xiàn)正的外部性時(shí)，上游保護(hù)者的成本大于收益，得不到應(yīng)有的效益補(bǔ)償；而鋼廠對河流造成污染，則是負(fù)的外部性，當(dāng)出現(xiàn)負(fù)的外部性時(shí)，生產(chǎn)者的成本小于收益，受損者得不到損失補(bǔ)償。

外部性還有一個(gè)常被忽視的問題，即代際之間的外部性，即期對生態(tài)環(huán)境的消費(fèi)會對后代的人有負(fù)的外部性，使其無法享受到與這一代人等質(zhì)等量的生態(tài)環(huán)境。

（三）公有產(chǎn)權(quán)

較多的生態(tài)產(chǎn)品以公有產(chǎn)權(quán)的形式出現(xiàn)，產(chǎn)權(quán)無法得到合適的界定而產(chǎn)生外部性?！肮驳乇瘎　北砻?，只要多人共同使用稀缺性的資源，環(huán)境就會惡化。企業(yè)在開采使用不可再生資源的過程中，因?yàn)樯a(chǎn)外部性給社會福利帶來損失，使經(jīng)濟(jì)體系偏離帕累托最優(yōu)狀態(tài)。要使社會福利損失最小化，需要適度擴(kuò)大資源稅征收范圍、制定合理的稅率、改進(jìn)計(jì)稅方法和明確資源產(chǎn)權(quán)標(biāo)準(zhǔn)，引入市場機(jī)制等方法來解決。

生態(tài)環(huán)境同其他公共品一樣具有層次性，即按受益范圍的大小，有全國性公共品、跨區(qū)域性公共品和地方性公共品。清潔的空氣屬于全國性（甚至是全球性）公共品，跨幾個(gè)省份或轄區(qū)間的河流則屬于跨區(qū)域性公共品，而某一地區(qū)的自然資源則屬于地方性公共品。

當(dāng)然，并不是所有的生態(tài)環(huán)境都如空氣一樣是純公共品，更多的生態(tài)環(huán)境產(chǎn)品則是準(zhǔn)公共品，提供方式也就有所差別。

生態(tài)環(huán)境的提供方式：政府與市場

雖然生態(tài)環(huán)境具有公共品的特性，但并不一定就說明市場機(jī)制在其中就不能發(fā)揮作用，生態(tài)環(huán)境就應(yīng)由政府供給。雖然面對公共品，市場機(jī)制會存在著失靈的情況，但政府機(jī)制在起作用時(shí)，也會存在政府失靈的情況。因此，在生態(tài)環(huán)境供給上，應(yīng)對比分析市場與政府在該類生態(tài)環(huán)境產(chǎn)品上作用的效果。

對于具有不可分性、非競爭性和非排他性的生態(tài)環(huán)境產(chǎn)品，如優(yōu)質(zhì)的空氣、良好的自然環(huán)境等，為維持生態(tài)產(chǎn)品的生態(tài)功能，需要一定的成本進(jìn)行彌補(bǔ)，但由于生態(tài)產(chǎn)品的特性使得通過市場機(jī)制進(jìn)行等價(jià)交換顯得尤其困難，而滿足社會公共需要是政府的職責(zé)，故通過政府征稅籌集資金是必要的。但是，由于這類公共品的不可分割性，如何精確地計(jì)量某一個(gè)消費(fèi)者愿意消費(fèi)的生態(tài)環(huán)境的數(shù)量和愿意承受的稅收大小是困難的。雖然林達(dá)爾均衡嘗試找出稅收負(fù)擔(dān)與公共品供給量的均衡條件，但仍不免受限于偏好信息的充分表達(dá)與否。在生態(tài)環(huán)境方面典型的稅收是庇古稅或污染稅（環(huán)境稅），但如何估計(jì)邊際損害函數(shù)是困難的，導(dǎo)致如何找出一個(gè)準(zhǔn)確的稅率也是困難的。當(dāng)然，問題不在于庇古稅是否是處理這類生態(tài)環(huán)境產(chǎn)品的十全十美的辦法，而在于它是否優(yōu)于其他辦法。

解決生態(tài)環(huán)境的外部性，科斯定理認(rèn)為在某些條件下，經(jīng)濟(jì)的外部性可以通過當(dāng)事人的談判而得到糾正，從而達(dá)到社會效益最大化。但這一條件是交易費(fèi)用為零，如前所述，無論是上游保護(hù)者與下游受益者之間的談判，還是鋼廠與周圍居民或下游居民的談判，都存在著一定的交易費(fèi)用，有時(shí)這種交易費(fèi)用還是巨大的，市場機(jī)制無法很好地起作用，這時(shí)也需要政府進(jìn)行干預(yù)。因此，政府通過征稅、收費(fèi)、補(bǔ)貼等方式籌集資金，彌補(bǔ)保護(hù)者或?qū)κ軗p者進(jìn)行補(bǔ)償是必要的。

生態(tài)環(huán)境的產(chǎn)權(quán)問題的解決手段有兩種，一是私人產(chǎn)權(quán)，如科斯指出，清潔空氣、安靜的權(quán)利或產(chǎn)生有害的活動是一種產(chǎn)權(quán)，與其他財(cái)產(chǎn)所有權(quán)（如耕種土地或砍伐樹木）完全類似，這類權(quán)利一樣可以給予或出售給另外一方。但這種交易的前提是交易費(fèi)用為零，并能明確界定完全的產(chǎn)權(quán)。因此，政府在這方面的作為就是界定這些生態(tài)產(chǎn)品的產(chǎn)權(quán)，如水權(quán)、林權(quán)等，如果私有產(chǎn)權(quán)一旦確立，政府就沒有在這個(gè)問題上進(jìn)行干預(yù)的必要；但當(dāng)交易費(fèi)用大于零，公共產(chǎn)權(quán)可能是較佳的選擇。顯然，由于空氣污染涉及到無數(shù)人（包括污染者和被污染者），他們之間的討價(jià)還價(jià)很難沒有交易費(fèi)用，無法將空氣的產(chǎn)權(quán)清晰地進(jìn)行分配。在這種情況下只能采取第二種手段，即管制。雖然無法對空氣污染進(jìn)行談判，但限制對大氣的排放物或排放量卻是可能的，如不允許隨意向空中排放某些化學(xué)物質(zhì)，即實(shí)行進(jìn)入限制，或每個(gè)污染者被限定應(yīng)把污染降低到一定數(shù)量，否則就會受到法律制裁。這種是典型的法律管制，如何有效找到每一個(gè)污染者并對每個(gè)污染者規(guī)定具體的污染標(biāo)準(zhǔn)是一個(gè)難點(diǎn)。另一種管制則是通過拍賣污染許可證得以實(shí)現(xiàn)，拍賣污染許可證與庇古稅一樣也存在一定問題，如何掌握誰在污染，污染程度如何，如何明確知道廠商的私人邊際成本與邊際收益曲線是困難的。

生態(tài)環(huán)境中有一大類是公共資源，如沒有排他性的所有權(quán)，就會導(dǎo)致對這種資源的過度消費(fèi)，如自由放牧的草地。政府只有將其收歸國有，對使用者征收資源稅或收取類似的費(fèi)用，才能避免出現(xiàn)“公共地悲劇”。對資源征收資源稅或資源使用費(fèi)，其重點(diǎn)是如何設(shè)計(jì)一個(gè)恰當(dāng)?shù)亩惵?，能夠?qū)崿F(xiàn)促進(jìn)自然資源的合理開發(fā)和使用，防止資源的無效損耗。在資源稅費(fèi)的設(shè)計(jì)過程中，不僅要考慮當(dāng)代人使用資源的需求，還應(yīng)考慮代際之間的公平問題，使得下一代或幾代人也能夠享受到相同或相似的資源收益。

通過以上分析知道，政府在生態(tài)環(huán)境方面發(fā)揮著主導(dǎo)作用，但市場機(jī)制也有著不可替代性，在某些情況下，則是政府與市場共同發(fā)揮作用。

生態(tài)環(huán)境政策目標(biāo)：公平與效率

公平與效率歷來是經(jīng)濟(jì)活動的目標(biāo)，生態(tài)環(huán)境政策目標(biāo)如何？政策是否達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，是否成本最小，政府是否有決策需要的充分的信息？執(zhí)行與監(jiān)督的力度有多大？公正性如何（誰多承受成本，誰少承受成本；誰多享受好處，誰少享受好處）？這些都是在生態(tài)環(huán)境政策制訂時(shí)需要考慮的問題。歸納起來，其實(shí)也脫離不開公平與效率兩大目標(biāo)。

公平關(guān)注點(diǎn)有三個(gè)方面：起點(diǎn)公平、規(guī)則公平、結(jié)果公平，由于起點(diǎn)的追溯較難，起點(diǎn)公平的衡量更不容易，因而這里不再加以論述；規(guī)則公平則是要求在有關(guān)生態(tài)環(huán)境活動中的規(guī)則對于任何人、任何集團(tuán)都是一致的，而不是區(qū)別對待。這一點(diǎn)就如生態(tài)環(huán)境活動中規(guī)定的“誰開發(fā)誰保護(hù)，誰破壞誰恢復(fù)，誰使用誰付費(fèi)”的原則，只有這個(gè)原則在生態(tài)環(huán)境保護(hù)中得以實(shí)現(xiàn)，才能真正體現(xiàn)出最后的結(jié)果公平，使得生態(tài)環(huán)境通過開發(fā)者保護(hù)、破壞者恢復(fù)、使用者付費(fèi)的途徑實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

當(dāng)然，正如前面所述，公平不僅要考慮當(dāng)代人之間的公平，還應(yīng)考慮到代際之間的公平，故而為達(dá)到代際之間的公平，資源配置的帕累托最優(yōu)狀態(tài)時(shí)應(yīng)當(dāng)考慮代際間的外部影響。

效率是指投入-產(chǎn)出或成本-收益之間的比例關(guān)系，效率的高低取決于一定的成本下的收益的多少或一定的收益下成本的大小。但對于生態(tài)環(huán)境而言，如何對投入-產(chǎn)出或成本-收益進(jìn)行計(jì)量是較難的。投入相對容易衡量，可以用人力、物力、時(shí)間的投入加以計(jì)量，當(dāng)然由于生態(tài)環(huán)境產(chǎn)品的公共品特性，不易分割性、非排他性與非競爭性，其單位成本的核算、邊際成本的核算等也是不易獲得的；生態(tài)環(huán)境的產(chǎn)出或收益更難以衡量，如何將空氣質(zhì)量、水源質(zhì)量、人們的舒適感等用價(jià)格單位來計(jì)量是困難的。當(dāng)然，部分產(chǎn)出或收益也是能衡量的，如提供了多少樹木、開采了多少礦產(chǎn)。于是，多數(shù)生態(tài)環(huán)境的產(chǎn)出或收益就只能進(jìn)行合理的轉(zhuǎn)化，如人的壽命提高了多少歲，某一類疾病發(fā)生率降低了多少等。

正是由于生態(tài)環(huán)境中效率難以衡量，因而在多數(shù)人的目標(biāo)衡量時(shí)，認(rèn)為將資源投入到生態(tài)環(huán)境保護(hù)中是不值的，是低效或是無效的，因?yàn)槠淇粗氐氖怯行蔚?、直接的、可用價(jià)格衡量的產(chǎn)出或收益，而對于生態(tài)環(huán)境提供的無形的、不可用價(jià)格衡量的產(chǎn)出或收益則缺乏恰當(dāng)?shù)呐袛?，故出現(xiàn)低估生態(tài)環(huán)境產(chǎn)出或收益，出現(xiàn)低估生態(tài)環(huán)境投入-產(chǎn)出或成本-收益的比例，從而出現(xiàn)不重視甚至忽視生態(tài)環(huán)境保護(hù)的情況。

當(dāng)然，在公平與效率這兩個(gè)目標(biāo)上，是公平為主還是效率為主，兩者是相互替代還是相互轉(zhuǎn)換的，為了公平是否會損失效率等問題仍是困擾經(jīng)濟(jì)活動的目標(biāo)抉擇，生態(tài)環(huán)境政策目標(biāo)也會受到這些問題的困擾。作為在生態(tài)環(huán)境活動中發(fā)揮重要作用的政府機(jī)制，能夠?qū)綘顩r做出主動調(diào)整，如采取橫向轉(zhuǎn)移支付制度使得下游受益地區(qū)對上游保護(hù)地區(qū)進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償。當(dāng)然，這一調(diào)整也會引發(fā)效率方面的某些變化，上游地區(qū)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)效率就有所提高，而下游地區(qū)的生態(tài)環(huán)境投入則會加大等。

從生態(tài)環(huán)境來看，公平目標(biāo)是前提、是大的原則框架，只有確定了公平的目標(biāo)，效率目標(biāo)才能在公平的框架下得以實(shí)現(xiàn)，缺乏公平指導(dǎo)下的效率將會是無效的考量。

結(jié)論

由于生態(tài)環(huán)境具有滿足公共需要、外部性的公共品特性，且較多以公有產(chǎn)權(quán)的形式出現(xiàn)，從而決定了其供給主要由政府進(jìn)行提供，或者說在生態(tài)環(huán)境的供給上應(yīng)由政府作為主導(dǎo)地位，其他方式作為補(bǔ)充。而判斷究竟由政府還是市場提供的標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)考核對比分析市場與政府在該類生態(tài)環(huán)境產(chǎn)品上作用的效果，包括經(jīng)濟(jì)效益和社會效益，在經(jīng)濟(jì)效益和社會效益發(fā)生沖突時(shí)，更多考慮生態(tài)環(huán)境的社會效益。

同樣，生態(tài)環(huán)境的公共品特性也決定了政府在制定有關(guān)政策時(shí)，應(yīng)將公平作為優(yōu)先考慮的政策目標(biāo)。而規(guī)則公平是制定生態(tài)環(huán)境政策時(shí)尤為關(guān)注的，只有確保規(guī)則公平，才能真正確保生態(tài)環(huán)境活動中的“誰開發(fā)誰保護(hù)，誰破壞誰恢復(fù)，誰使用誰付費(fèi)”這一原則。只有這個(gè)原則在生態(tài)環(huán)境保護(hù)中得以實(shí)現(xiàn)，才能真正體現(xiàn)出最后的結(jié)果公平。使得生態(tài)環(huán)境通過開發(fā)者保護(hù)、破壞者恢復(fù)、使用者付費(fèi)的途徑實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。反之，如果聽任市場機(jī)制發(fā)揮作用，則必然會導(dǎo)致開發(fā)者由于得不到資金支持而缺乏對環(huán)境保護(hù)的積極性，破壞者出于利益考慮而不愿意修復(fù)環(huán)境，使用者付費(fèi)的可能性也會受到影響。在確保公平的前提下，應(yīng)采取恰當(dāng)?shù)姆绞皆u估生態(tài)環(huán)境的成本和收益，提高生態(tài)環(huán)境政策的實(shí)施效率。

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