新《民事訴訟法》語境下的民事調(diào)解檢察監(jiān)督機(jī)制

汪夜豐

（江蘇省南通市人民檢察院，江蘇 南通 226001）

新《民事訴訟法》確立了檢察機(jī)關(guān)的調(diào)解監(jiān)督職權(quán)。民事調(diào)解是指在人民法院審判人員的主持下，雙方當(dāng)事人就發(fā)生爭議的民事權(quán)利義務(wù)關(guān)系自愿進(jìn)行協(xié)商，達(dá)成協(xié)議，解決糾紛的訴訟活動[1]。這種方式可以回避一些事實問題上的爭議，具有程序上的靈活便捷性。這種結(jié)案手段一直深受法院青睞。但長期的司法實踐也證明，民事調(diào)解存在許多弊端，特別是公開審理之前的調(diào)解和庭中調(diào)解往往事實不清、是非不明，不少是“和稀泥”的結(jié)果。[2]

一、現(xiàn)行民事調(diào)解制度存在的問題

（一）法院忽視對調(diào)解協(xié)議合法性的審查，使違法行為逃避制裁

民事調(diào)解適用范圍寬泛，司法實踐中法院基本貫徹能調(diào)則調(diào)的原則，易忽視對案件事實應(yīng)有的合法審查。調(diào)解中法院一般只會對案件事實進(jìn)行大致了解，對調(diào)解協(xié)議的合法性、案件事實認(rèn)定及證據(jù)調(diào)查不是特別重視，某些違反法律禁止性和限制性規(guī)定及侵害國家、社會公共利益和第三人利益的案件也能調(diào)解結(jié)案，如當(dāng)事人偽造證據(jù)、惡意串通、捏造事實，虛假調(diào)解，騙取法院裁定，侵犯他人利益。

（二）調(diào)解程序不規(guī)范，調(diào)審合一、高度集中，調(diào)解過程不透明

首先，在現(xiàn)行調(diào)審合一模式下，調(diào)審結(jié)合，法官同時具有調(diào)解權(quán)和裁決權(quán)，為其利用調(diào)解中的特殊身份和主導(dǎo)地位提供了便利，為司法腐敗的滋生提供了土壤，如有的具有回避情形的法官不主動回避，或在調(diào)解中偏袒一方，徇私舞弊。其次，沒有明確的調(diào)解范圍。對于哪些案件應(yīng)當(dāng)調(diào)解，哪些案件不應(yīng)調(diào)解，立法缺乏明確規(guī)定。在實踐中，很多案件都是調(diào)解優(yōu)先，能調(diào)就調(diào)。再次，調(diào)解隨意性大，久調(diào)不決。在現(xiàn)行的法院調(diào)解制度框架下，法院調(diào)解可以發(fā)生在作出判決之前的各個訴訟階段，不受次數(shù)限制，易導(dǎo)致久調(diào)不決，訴訟效率低下。最后，調(diào)解不公開，調(diào)解過程缺乏監(jiān)督。目前法院調(diào)解形式多樣，主要由法官個人操作，調(diào)解過程不透明，容易滋生司法腐敗。

（三）調(diào)解自愿原則未能得到嚴(yán)格遵守

《民事訴訟法》規(guī)定了調(diào)解自愿原則。一些法院在處理案件時也是以調(diào)解為主，能調(diào)就調(diào)。特別是我國大部分地區(qū)法院將主審法官的錯案率與工資待遇、職務(wù)升降等直接掛鉤，為了規(guī)避風(fēng)險，法官在審理案件時，特別是在一些法律依據(jù)比較模糊、事實不太清楚以及當(dāng)事人雙方證據(jù)勢均力敵的情形下，往往無視調(diào)解自愿原則，利用自己的特殊身份進(jìn)行調(diào)解勸說，說服甚至威脅或利誘當(dāng)事人接受調(diào)解。[3]對調(diào)解自愿原則的嚴(yán)重違背使調(diào)解的固有優(yōu)勢難以體現(xiàn)，還會導(dǎo)致當(dāng)事人對法官公正產(chǎn)生質(zhì)疑，使法律的公平正義在當(dāng)事人心中大打折扣。

（四）民事調(diào)解對權(quán)利保護(hù)不足

民事調(diào)解注重禮讓，具有程序簡便、靈活高效的優(yōu)點，但也容易忽視對當(dāng)事人及相關(guān)主體的權(quán)利保護(hù)。現(xiàn)行民事調(diào)解制度中，對當(dāng)事人不利的表現(xiàn)主要有：（1）當(dāng)事人調(diào)解不能上訴?！睹袷略V訟法》規(guī)定，對于已經(jīng)發(fā)生法律效力的調(diào)解書，當(dāng)事人可以申請再審，且應(yīng)當(dāng)舉證，舉證事由僅限于調(diào)解違反自愿原則或者調(diào)解的內(nèi)容違反法律。實際上，對于法官調(diào)解過程中違反自愿原則的行為或者調(diào)解內(nèi)容違法，當(dāng)事人均難舉證，啟動再審之難度可見一斑。（2）第三人權(quán)利保障乏力。實踐中，常有當(dāng)事人利用訴訟調(diào)解的方式騙取法院裁決，逃避履行債務(wù)，轉(zhuǎn)移財產(chǎn)，規(guī)避法律責(zé)任。如在以轉(zhuǎn)移夫妻共同財產(chǎn)為目的的虛假離婚案件中，當(dāng)事人借法院離婚判決分割夫妻共同財產(chǎn)，逃避履行債務(wù)。

二、加強(qiáng)民事調(diào)解檢察監(jiān)督的必要性

民事調(diào)解本質(zhì)上是人民法院的一種民事審判活動，調(diào)解書是人民法院對調(diào)解過程的結(jié)果確認(rèn)。調(diào)解書與人民法院生效的判決、裁定具有同等的法律效力，對民事判決、裁定可提出抗訴，對確有錯誤的民事調(diào)解進(jìn)行監(jiān)督也于法不悖。[4]

（一）對違反合法自愿原則的調(diào)解進(jìn)行監(jiān)督是維護(hù)當(dāng)事人合法利益的保障

從訴訟調(diào)解的內(nèi)在結(jié)構(gòu)上看，自愿是其存在的正當(dāng)性基石。法官介入調(diào)解，對雙方當(dāng)事人開展工作，甚至說服當(dāng)事人在利益面前讓步，其底線是不能違反合法自愿原則。但在民事調(diào)解過程中，不少法官為了達(dá)到調(diào)解目的，不惜采取以利誘調(diào)、以拖促調(diào)、變相強(qiáng)迫調(diào)解的方式，甚至以不立案、判決敗訴威脅調(diào)解，違背了民事調(diào)解合法自愿原則，侵犯了當(dāng)事人的權(quán)利處分權(quán)。而且當(dāng)事人對于法官調(diào)解過程中的言語威脅及不接受調(diào)解就判敗訴的暗示均難以舉證，法院啟動再審的幾率很小。因此，對違反合法自愿原則的調(diào)解進(jìn)行監(jiān)督是維護(hù)當(dāng)事人合法利益的保障。

（二）加強(qiáng)調(diào)解監(jiān)督是保障第三人利益、維護(hù)司法公正的客觀需要

程序法和實體法具有既定的執(zhí)行規(guī)范要求，但在司法實踐中，調(diào)解制度的執(zhí)行不論是在程序上還是在實體上都有較大的活動空間和韌性，損害第三人利益的調(diào)解案件在一定程度上就難以避免，甚至有可能超過損害國家利益和社會公共利益案件的數(shù)量。檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，在維護(hù)國家利益和社會公共利益的同時，也負(fù)有維護(hù)廣大人民群眾合法權(quán)益的法定職責(zé)。因此，對損害第三人利益的案件進(jìn)行監(jiān)督是維護(hù)司法公正的客觀需要，也是檢察監(jiān)督權(quán)的應(yīng)有之義。[5]

（三）加強(qiáng)調(diào)解檢察監(jiān)督是彌補(bǔ)法院自身監(jiān)督不力的有力舉措

《民事訴訟法》規(guī)定，當(dāng)事人對于已經(jīng)發(fā)生法律效力的調(diào)解書，不得以同一事實和理由向人民法院起訴，故只能依據(jù)第180條的規(guī)定向法院申請再審。但是，再審程序的啟動決定權(quán)在于法院，法院對自身的審判監(jiān)督是一種內(nèi)部監(jiān)督，在監(jiān)督力度和監(jiān)督方式上難免有弱化傾向。相對于當(dāng)事人的申請，檢察權(quán)作為與審判權(quán)同等地位的公權(quán)，在行使時能更好地排除審判機(jī)關(guān)內(nèi)部因素的干擾，更有利于再審程序的啟動，保障司法公正。檢察機(jī)關(guān)通過依法履行監(jiān)督權(quán)，對法院的調(diào)解從外部進(jìn)行監(jiān)督。這也是權(quán)力制約原理的客觀體現(xiàn)：通過國家權(quán)力之間的相互制約，達(dá)到權(quán)力的基本均衡，防止其中的一項權(quán)力過于強(qiáng)大而被濫用。[6]

三、民事調(diào)解檢察監(jiān)督的機(jī)制重構(gòu)

（一）民事調(diào)解檢察監(jiān)督的案件受理范圍

檢察機(jī)關(guān)開展民事調(diào)解檢察監(jiān)督工作，首先就要明確調(diào)解監(jiān)督的合理范圍。在司法實踐中，我們認(rèn)為，對以下類型的調(diào)解案件，檢察機(jī)關(guān)可以受理并予以監(jiān)督：一是違背調(diào)解自愿原則的調(diào)解案件，即在調(diào)解中法官違背自愿原則，強(qiáng)制或變相強(qiáng)制當(dāng)事人調(diào)解的案件。二是雙方當(dāng)事人為規(guī)避法律義務(wù)或謀取非法利益，惡意串通損害國家利益和社會公共利益的案件。三是法院未盡審核之責(zé)，損害第三人合法權(quán)益的調(diào)解案件，即當(dāng)事人惡意串通，歪曲事實，虛假調(diào)解，損害他人合法權(quán)益，法官怠于履行對案件的真實性審查職責(zé)而作出裁決的案件。四是法官嚴(yán)重違反法定程序，可能影響調(diào)解結(jié)果的案件。如法官遺漏應(yīng)該參加訴訟的當(dāng)事人徑行判決、應(yīng)當(dāng)回避未主動回避等案件。五是法官徇私舞弊，枉法調(diào)解的案件。法官在調(diào)解中徇私舞弊、貪贓枉法、偏袒一方，直接威脅司法公正的實現(xiàn)，損害了法律的權(quán)威和尊嚴(yán)，當(dāng)然屬于檢察機(jī)的監(jiān)督范圍。

（二）民事調(diào)解案件檢察監(jiān)督的啟動程序

民事調(diào)解檢察監(jiān)督程序的啟動應(yīng)以當(dāng)事人提出申訴為原則，檢察機(jī)關(guān)依職權(quán)提出為例外。因此，民事調(diào)解案件檢察監(jiān)督程序的啟動方式主要有兩種：

一是基于當(dāng)事人的申訴而立案。當(dāng)事人申訴既包括民事調(diào)解案件的當(dāng)事人申訴，也包括因民事調(diào)解而致利益受損的第三人申訴。對于違反自愿原則的強(qiáng)制調(diào)解、一般性程序違法、在調(diào)解中明顯偏袒某一方當(dāng)事人及當(dāng)事人惡意串通損害第三人合法權(quán)益的案件，基于民事處分原則，以當(dāng)事人或第三人向檢察機(jī)關(guān)申訴為前提。申訴人須提供證據(jù)加以證明，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)結(jié)合案件卷宗進(jìn)行書面審查。

二是檢察機(jī)關(guān)依職權(quán)而立案。檢察機(jī)關(guān)依職權(quán)立案的案件主要有兩種：一種是當(dāng)事人惡意串通達(dá)成調(diào)解協(xié)議，損害國家利益和社會公共利益的民事調(diào)解案件，檢察機(jī)關(guān)可以根據(jù)案件情況決定立案并行使調(diào)查取證權(quán)。另一種是法官在調(diào)解中貪污、受賄、徇私舞弊、故意歪曲事實、捏造證據(jù)，可能影響調(diào)解結(jié)果或者嚴(yán)重違反法定程序且有可能影響案件正確處理，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在立案后進(jìn)行必要的調(diào)查。

（三）民事調(diào)解案件檢察監(jiān)督的方式和措施

在監(jiān)督方式上，應(yīng)充分尊重當(dāng)事人自愿原則，兼顧法治秩序，靈活采用多種監(jiān)督方式，包括抗訴、檢察建議、糾正違法通知書、督促起訴等方式。必要時，檢察機(jī)關(guān)可啟動調(diào)查權(quán)，對爭議和疑點環(huán)節(jié)進(jìn)行調(diào)查取證。對于法官在調(diào)解過程中有違法情形的，檢察機(jī)關(guān)可向其發(fā)出檢察建議或糾正違法通知書；如果構(gòu)成犯罪，則移送有關(guān)部門追究刑事責(zé)任，形成以查促改的工作局面。

1.對違反合法自愿原則調(diào)解案件的檢察監(jiān)督

對違反合法自愿原則但未損害國家利益和社會公共利益的錯誤民事調(diào)解案件，要分清錯誤程度，區(qū)別審查。對于法官違反自愿原則，強(qiáng)制或變相強(qiáng)制調(diào)解的錯誤調(diào)解案件，如果雖有錯誤但未達(dá)到嚴(yán)重程度，對當(dāng)事人或第三人權(quán)益未造成嚴(yán)重影響，檢察機(jī)關(guān)可以以檢察建議的形式督促法院正確履行職責(zé)。而對于違反合法自愿原則且嚴(yán)重危害國家利益或者社會公共利益的調(diào)解案件，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依職權(quán)啟動監(jiān)督程序，查明違法行為的發(fā)生時間、案發(fā)過程、行為性質(zhì)和損害后果，以抗訴或檢察建議的形式予以針對性監(jiān)督；相關(guān)責(zé)任人構(gòu)成犯罪的，應(yīng)及時移送公訴或職務(wù)犯罪偵查部門追究其刑事責(zé)任。

2.對損害國家和社會公共利益調(diào)解案件的檢察監(jiān)督

對于損害國家和社會公共利益的民事調(diào)解案件，檢察機(jī)關(guān)可以以剛性的抗訴方式作為監(jiān)督的主要途徑，且可以依職權(quán)主動啟動監(jiān)督程序。[5]如果民事調(diào)解當(dāng)事人超出財產(chǎn)合法處分范圍侵害國家利益和社會公共利益，負(fù)有法律監(jiān)督職責(zé)的檢察機(jī)關(guān)不能僅以當(dāng)事人是否對發(fā)生法律效力的民事調(diào)解書提出申訴為監(jiān)督前提，而應(yīng)積極主動監(jiān)督，因為這種情況下的雙方當(dāng)事人都是既得利益者，不可能申訴。

3.對損害第三人利益調(diào)解案件的檢察監(jiān)督

新《民事訴訟法》對于檢察機(jī)關(guān)能否對損害第三人利益的案件進(jìn)行監(jiān)督?jīng)]有明確規(guī)定。但是在司法實踐中，損害第三人利益的案件卻大量存在。對這類案件的監(jiān)督，應(yīng)以當(dāng)事人先行到法院申訴為前置條件，以六個月的時限為申訴期限，以檢察建議為監(jiān)督的主要方式。[5]依當(dāng)事人申訴原則是對當(dāng)事人訴權(quán)的尊重。如果當(dāng)事人放棄了自己應(yīng)得的權(quán)益，檢察機(jī)關(guān)自無介入的必要。

4.對虛假調(diào)解案件的檢察監(jiān)督

在民事調(diào)解案件中，一些案件當(dāng)事人惡意串通，虛構(gòu)民事法律關(guān)系，隱瞞或捏造案件事實，利用訴訟程序騙取法院調(diào)解，不僅侵害了他人的合法權(quán)益，也侵害了司法機(jī)關(guān)正常的訴訟活動和法律的權(quán)威。但是，我國現(xiàn)行法律沒有針對性的處罰條款。由于虛假調(diào)解隱蔽性強(qiáng)，檢察機(jī)關(guān)對虛假調(diào)解的查處須從對案件的全面細(xì)致審查入手，充分利用調(diào)查取證權(quán)。民事檢察部門在辦案過程中，對內(nèi)要加強(qiáng)與偵查部門、檢察技術(shù)部門的協(xié)調(diào)，對外要加強(qiáng)與公安、工商、稅務(wù)等部門的合作，排查虛假訴訟的線索。對于當(dāng)事人通過虛假調(diào)解騙取法院判決，進(jìn)而損害國家、社會公共利益和他人合法權(quán)益的案件，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法啟動監(jiān)督程序，向法院提出抗訴，通過法院再審程序撤銷調(diào)解書。對于虛假調(diào)解案件中損害第三人利益的當(dāng)事人，可以通過檢察建議的形式，根據(jù)新《民事訴訟法》第112和第113條的規(guī)定，要求法院依情節(jié)輕重予以罰款、拘留，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。在虛假調(diào)解案件中，如果法官有貪污受賄、徇私舞弊、枉法裁判等行為，導(dǎo)致國家和社會公共利益受損以及他人合法權(quán)益遭受侵害，檢察機(jī)關(guān)在依法提出抗訴時，還應(yīng)依法對審判人員的違法犯罪行為予以查處，通過抗訴與違法犯罪查處雙管齊下，有效打擊民事虛假調(diào)解的滋生和蔓延。

[1]聶鑠.民事調(diào)解案件行使監(jiān)督的思考[J].當(dāng)代法學(xué),2001(5).

[2]蔡濤.民事調(diào)解的檢察監(jiān)督[J].國家檢察官學(xué)院學(xué)報,2009(2).

[3]王娜.為什么對民事訴訟調(diào)解應(yīng)加強(qiáng)監(jiān)督[N].檢察日報,2011-11-24(3).

[4]成效東,陶治平.民事調(diào)解案件應(yīng)當(dāng)列入檢察監(jiān)督的范圍[J].人民檢察,2000(4).

[5]邵建東.從三方面加強(qiáng)對民事調(diào)解的法律監(jiān)督[N].檢察日報,201 2-10-09(3).

[6]湯唯,孫季萍.法律監(jiān)督論綱[M].北京:北京大學(xué)出版社,2001:108.