從行政訴訟功能定位看類型化發(fā)展——以主觀訴訟、客觀訴訟為分析視角

伍 昉

（中國政法大學(xué) 法學(xué)院，北京 100088）

行政訴訟的功能定位對于《行政訴訟法》而言具有“牽一發(fā)而動全身”的影響，如何跳出“民告官”一元訴訟功能定位的桎梏，挖掘行政訴訟區(qū)別于民事、刑事訴訟的功能價值，為國家治理、公法秩序維護(hù)提供新的解決路徑，都是行政訴訟功能應(yīng)當(dāng)關(guān)注和回應(yīng)的問題。同時，行政訴訟功能定位與類型化的思考又是不可分割的。類型是功能的載體，對行政訴訟功能的反思，不僅是理念上的革新，更需要具體的制度支持。

一、對行政訴訟功能定位的再認(rèn)識

（一）主觀訴訟與客觀訴訟的分析框架

一般認(rèn)為，主觀訴訟和客觀訴訟是大陸法系的分類方法，由法國教授萊昂·狄驥（Duguit）所創(chuàng)立，后經(jīng)德國、日本學(xué)者借鑒在行政訴訟法學(xué)研究中廣泛使用。[1]主觀訴訟是指“以回應(yīng)原告訴訟請求為主要意旨的訴訟類型，在具體制度中體現(xiàn)為法院主要就原告的訴訟請求進(jìn)行審查，附帶被訴行政公權(quán)力行為的合法性”[2]。而客觀訴訟是指“以監(jiān)督行政公權(quán)力行為為主要意旨的訴訟類型，在具體制度中表現(xiàn)為法院就行政公權(quán)力行為的合法性進(jìn)行審查”[3]。

可見，主觀訴訟與客觀訴訟在訴訟的出發(fā)點(diǎn)、審理的內(nèi)容上存在區(qū)別，主觀訴訟更多地體現(xiàn)了權(quán)利救濟(jì)的目的，而客觀訴訟更多地是注重監(jiān)督行政。然而，從兩者實(shí)現(xiàn)訴訟功能的角度來看，二者的關(guān)系又不是完全分離的，主觀訴訟在功能上可以附帶實(shí)現(xiàn)監(jiān)督行政的功能，客觀訴訟的附帶效果也可以實(shí)現(xiàn)權(quán)利救濟(jì)的功能。但二者在功能的側(cè)重點(diǎn)上的差異仍舊是明顯的，客觀訴訟對事不對人，可以強(qiáng)調(diào)對公共利益的補(bǔ)救，在監(jiān)督行政權(quán)力的系統(tǒng)性和對公共利益保護(hù)的徹底性上有突出優(yōu)勢。①在法國，客觀訴訟與主觀訴訟是根據(jù)訴訟標(biāo)的的性質(zhì)進(jìn)行分類的，日本行政法學(xué)者是從訴訟目的出發(fā)來界定主觀訴訟與客觀訴訟。由下文可見，中國的分類可能兼采了兩種標(biāo)準(zhǔn)，因此存在一定的復(fù)雜性。參見馬立群：《主觀訴訟與客觀訴訟辨析——以法國、日本行政訴訟為中心的考察》，載《中山大學(xué)法律評論》2010年第8卷，第2輯。

（二）對各國行政訴訟功能定位發(fā)展趨勢的考察

英美法系只有司法審查（judicial review）概念，而沒有真正的行政訴訟概念，然而主觀訴訟與客觀訴訟的分析框架，在英國司法審查的框架下亦可尋覓到發(fā)展的痕跡。在英國，1066年征服英倫的諾曼公爵威廉建立了統(tǒng)一的司法機(jī)構(gòu)加強(qiáng)中央集權(quán)，司法機(jī)構(gòu)一直作為維護(hù)國王統(tǒng)治的工具。王座法院通過英王的名義，以特權(quán)狀制度（作為最早的司法復(fù)審形式）來對下級行政機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)維護(hù)公法統(tǒng)治秩序的目的。自16世紀(jì)末期之后，與旨在保護(hù)公民個人權(quán)利的普通私法救濟(jì)訴訟一樣，公法上的特權(quán)狀已經(jīng)發(fā)展出普通法上保障公民權(quán)益的救濟(jì)功能。但仍需強(qiáng)調(diào)的是，“特別救濟(jì)不僅為私人利益而且是為公共利益而存在的，它是公法制度的核心”[4]。因此，“維護(hù)客觀的公法秩序與公共利益”[5]仍然是特別救濟(jì)訴訟的主要功能。從司法審查的發(fā)展源頭上來看，英國對行政的司法復(fù)審是發(fā)端于旨在維護(hù)客觀公法秩序的特別救濟(jì)訴訟，進(jìn)而逐步產(chǎn)生了對公民權(quán)利救濟(jì)的實(shí)質(zhì)效果，從而與普通私法救濟(jì)訴訟一道形成了司法復(fù)審對公民權(quán)利救濟(jì)的保障體系。

大陸法系區(qū)別于英美法系，往往有單獨(dú)設(shè)立的行政法院。作為大陸法系國家代表的法國與德國，不僅行政法院在國家機(jī)構(gòu)中的地位不同，而且對行政法院的功能也存在理念上的差異。

法國的行政法院產(chǎn)生于法國大革命時期，其前身參事院扮演的是國家治理與行政決策的輔助、參謀的角色，在創(chuàng)立的初期，是把持行政系統(tǒng)的資產(chǎn)階級為避免把持司法系統(tǒng)的封建貴族借司法訴訟而迫害資產(chǎn)階級行政官員。因此，法國的行政法院不屬于司法系統(tǒng)，而隸屬于行政系統(tǒng)，并且最高行政法院至今還保持著為政府的立法提供咨詢的職能。以至于英國學(xué)者戴雪一度認(rèn)為法國的行政法是維護(hù)行政特權(quán)的制度，與英國的憲政精神所不容。隨著時間的推移，法國行政法院通過判例不斷豐富了對行政權(quán)力監(jiān)督的職能，并且通過行政主體的概念實(shí)現(xiàn)了行政訴訟在中央地方分權(quán)監(jiān)督上的重要功能。因此，雖然法國“行政治國”的理念與英國“司法治國”的理念不同，但行政訴訟在其發(fā)展的初期都將主要功能放在了對客觀公法秩序的維護(hù)之上，不可不察。[6]

德國的行政法院獨(dú)立于行政機(jī)關(guān)和普通法院，針對行政訴訟功能的定位問題，歷史上形成了所謂的“北德方案”和“南德方案”。在北德普魯士邦，人們把行政訴訟制度理解為一種客觀的合法性監(jiān)督制度，公益訴訟也因此具有合理性。而在南德諸邦中，則不認(rèn)可公益訴訟，行政訴訟制度被看作保護(hù)個人權(quán)利的制度，而不是由個人來實(shí)現(xiàn)公共利益的工具。后來“南德方案”在德國占據(jù)了主導(dǎo)地位，德國行政訴訟的功能因此定位于為當(dāng)事人提供有效、全面的保護(hù)。[7]如果說德國行政訴訟起于主觀訴訟的話，那么晚近德國行政訴訟法則通過判例的方式認(rèn)可了公益訴訟、機(jī)構(gòu)訴訟，并立法規(guī)定了“規(guī)范審查之訴”，這些都使德國行政訴訟的客觀公法秩序訴訟的色彩在很大程度上得到了加強(qiáng)。

總的來說，不論是從行政訴訟發(fā)源的角度還是從行政訴訟晚近發(fā)展的趨勢來看，客觀公法秩序訴訟的功能都是不容忽視的。它不僅是行政訴訟制度本身的深層基因，也為行政訴訟制度的完善提供了可能，“為我國行政訴訟擴(kuò)大受案范圍、放松原告資格限制、增設(shè)公益訴訟類型、準(zhǔn)確定位行政訴判關(guān)系提供了理論空間”[8]。

二、對我國行政訴訟功能的闡釋

行政訴訟的功能并不等同于行政訴訟的目的。有觀點(diǎn)認(rèn)為行政訴訟目的是“主體對實(shí)行行政訴訟所想要達(dá)到的結(jié)果或目標(biāo)”[9]，而行政訴訟功能則是“行政訴訟實(shí)施的社會后果”[10]?？梢哉f，目的是立法層面的追求，而功能是實(shí)際產(chǎn)生的作用，“行政訴訟功能是設(shè)定行政訴訟目的的客觀依據(jù)”[11]，兩者從主觀的角度上觀察應(yīng)當(dāng)基本重合，但客觀的結(jié)果則可能產(chǎn)生偏差。但是，我們?nèi)孕鑿牧⒎ㄉ蠈π姓V訟目的的規(guī)定，窺探我國當(dāng)前行政訴訟的功能定位。

《行政訴訟法》第1條規(guī)定：“為保證人民法院正確、及時審理行政案件，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，維護(hù)和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使行政職權(quán)，根據(jù)憲法制定本法?！?/p>

一般認(rèn)為，現(xiàn)行行政訴訟法確立的目的，包含保護(hù)相對人合法權(quán)益、維護(hù)和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政。還有觀點(diǎn)認(rèn)為，“保證法院正確、及時審理行政案件”也是一個重要的方面。[12]理論上對其解讀主要包括，解決糾紛說（一元說）、解決糾紛和權(quán)利救濟(jì)說（二元說）及解決糾紛、權(quán)利救濟(jì)和監(jiān)督行政說（三元說）。[13]其中以三元說最為全面，解決糾紛和權(quán)利救濟(jì)即主張行政訴訟的功能是通過審理行政爭議從而保護(hù)公民、法人或其他組織的合法權(quán)益不受行政機(jī)關(guān)的非法侵害，因此有人將行政訴訟視作行政救濟(jì)制度；而監(jiān)督行政即主張行政訴訟是監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政。

實(shí)際上，無論是解決糾紛、權(quán)利救濟(jì)還是監(jiān)督行政，都是對“民告官”這一功能模式不同角度的反映，都會使行政訴訟發(fā)揮著救濟(jì)當(dāng)事人主觀權(quán)利的功能。因此，救濟(jì)是行政訴訟最基本的功能與作用。[14]

三、對我國行政訴訟功能定位的分析與反思

（一）我國行政訴訟功能定位的特點(diǎn)

具體到我國行政訴訟的功能定位，究竟是主觀訴訟還是客觀訴訟呢？

有觀點(diǎn)認(rèn)為，我國目前的行政訴訟審查的是被訴行政行為的合法性而非原告的訴訟請求，故而我國的行政訴訟功能確立的“是客觀訴訟為主、主觀訴訟為輔的體系架構(gòu)”[15]?！懊袷略V訟與行政訴訟性質(zhì)上的根本區(qū)別就是，行政訴訟除了具有解決糾紛和權(quán)利救濟(jì)之基本屬性外，還具有監(jiān)督行政之根本屬性?！盵16]立法中對“監(jiān)督行政”的強(qiáng)調(diào)，亦是行政訴訟客觀法秩序功能的佐證。

但細(xì)查之，“我國現(xiàn)有的行政訴訟制度是在回應(yīng)相對人權(quán)利救濟(jì)訴求的基礎(chǔ)上產(chǎn)生的”[17]。實(shí)踐中，行政訴訟的出發(fā)點(diǎn)遵循的是以當(dāng)事人提起為前提對所訴的行政行為進(jìn)行審查，這樣就把很大一部分直接旨在監(jiān)督公權(quán)力的訴訟排除在外，故對行政的監(jiān)督是救濟(jì)保障的附帶效果，是一種間接的、宏觀的監(jiān)督[18]，有主觀訴訟的性質(zhì)。而從審理內(nèi)容上看，我國行政訴訟限于對行政行為的合法性進(jìn)行審查，又具有客觀訴訟的色彩?？傮w而言，從實(shí)踐中形成的“民告官”為形式，僅對具體行政行為進(jìn)行合法性審查的一元模式來看，我國行政訴訟在功能定位上更偏向于主觀權(quán)利救濟(jì)功能的判斷應(yīng)更為妥當(dāng)。然而，客觀訴訟色彩所體現(xiàn)的對于行政權(quán)力監(jiān)督的有限性反過來也限制了當(dāng)事人主觀權(quán)益的全面、有效保障。

（二）我國行政訴訟功能定位的局限性

反觀我國行政訴訟主要以主觀權(quán)利救濟(jì)為功能的定位模式，一方面，主觀救濟(jì)的功能由于僅對被訴具體行政行為進(jìn)行合法性審查的規(guī)定而得不到全面的發(fā)揮；另一方面，客觀法秩序維護(hù)的功能在現(xiàn)有的功能定位模式中也得不到體現(xiàn)。從某種意義上說，我國行政訴訟功能中所帶有的些許“客觀訴訟”的色彩，不僅沒有為行政訴訟在維護(hù)客觀法秩序的功能上提供依托，反而限制了主觀權(quán)利救濟(jì)功能，因此具有很大的局限性。

1.單一功能定位的先天不足

1989年頒布《行政訴訟法》時，我國正處于由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的過程中。一方面，經(jīng)濟(jì)改革使得很多原本在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部解決的矛盾轉(zhuǎn)化到外部，社會由縱向向橫向轉(zhuǎn)化，利益多元化使得矛盾增加，很多矛盾需要通過“民告官”的訴訟形式解決；另一方面，文革十年浩劫過后，全社會對行政權(quán)的恐懼極大增強(qiáng)，因而傾向于作出控制行政權(quán)的功能選擇，以期通過行政訴訟實(shí)現(xiàn)“人治時代的終結(jié)”和“法治時代的開始”。從現(xiàn)實(shí)的角度出發(fā)，當(dāng)時行政權(quán)力強(qiáng)勢，在國家治理方面也無需司法的支持①而如今有些行政機(jī)關(guān)卻處于弱勢的地位，例如行政調(diào)查手段的缺失，不僅不利于證據(jù)的收集，也不利于決策，產(chǎn)生了“沒有手段后導(dǎo)致不擇手段”的現(xiàn)象。，相反“民告官”卻為民眾對抗公權(quán)力提供了機(jī)會。加之，在立法時對西方制度的研究不夠深入，忽視了行政訴訟在客觀公法秩序維護(hù)和國家治理方面的功能。因此，將行政訴訟定位為“民告官”，既是一種偶然也是一種必然。

2.難以實(shí)現(xiàn)權(quán)利救濟(jì)的保障

第一，行政訴訟合法性審查原則與主觀權(quán)利救濟(jì)的功能定位存在著一定的緊張關(guān)系，導(dǎo)致了審查與救濟(jì)不相對應(yīng)，訴和判不對接的現(xiàn)象。行政訴訟聲稱是對相對人提供救濟(jì)，但卻實(shí)行客觀審查的標(biāo)準(zhǔn)，這就使得主觀訴訟的功能沒有很好地實(shí)現(xiàn)。

第二，“民告官”的功能定位，使得公民個體在與整個行政系統(tǒng)違法行為對抗的博弈中能力不足?，F(xiàn)有的制度讓公民的主觀訴訟承擔(dān)起對行政行為違法性審查“客觀訴訟”的觸發(fā)功能，偏離了公民權(quán)利救濟(jì)的初衷，也與公民和政府之間的力量對比不符。

第三，應(yīng)當(dāng)看到對個人權(quán)利救濟(jì)的保障，首先來源于公共秩序帶來的安定與穩(wěn)固，其次是法院對現(xiàn)代社會行政直接對個人侵益或福利的救濟(jì)。缺失了客觀訴訟的功能定位，限制了對穩(wěn)定的公共秩序進(jìn)行有效的法律控制，從而削弱了對主觀訴訟目的的輔助作用。

3.難以回應(yīng)社會發(fā)展對客觀法秩序維護(hù)的要求

由于我國行政訴訟功能定位長期忽視客觀訴訟功能，使得在實(shí)踐中不能夠很好地回應(yīng)社會變遷中的現(xiàn)實(shí)問題。

首先，行政權(quán)力在規(guī)范制定層面的擴(kuò)張，使得我國的行政法規(guī)、規(guī)章及相關(guān)規(guī)范性文件處于一種雜亂無章的狀態(tài)。方世榮教授指出，維護(hù)行政法制統(tǒng)一應(yīng)是行政訴訟不可缺少的一項(xiàng)功能。[19]現(xiàn)有行政訴訟缺失了對抽象行政行為的審查，不能不說是客觀訴訟功能缺失的體現(xiàn)。其次，公民維權(quán)意識的提高，尤其是近年來食品安全問題、環(huán)境污染問題頻發(fā)，對放開行政公益訴訟的呼聲也越來越高。再次，大量行政權(quán)力結(jié)構(gòu)上游矛盾無法通過下游爭議解決，如何提升法院地位，使得行政訴訟在國家治理、法律控制方面發(fā)揮更大的制度功能，也是擺在我國行政訴訟功能定位面前的重要課題。楊建順教授認(rèn)為，把握司法統(tǒng)制對權(quán)利利益的救濟(jì)和對國家機(jī)關(guān)權(quán)力調(diào)整控制的功能，是一個非常重要的觀點(diǎn)。[20]

以具體行政行為為調(diào)整對象的一元訴訟模式，已不能有效解決當(dāng)下的社會自治糾紛、行政合同糾紛、抽象行政行為糾紛，難以回應(yīng)公共行政發(fā)展的需求，有效維護(hù)公共利益。[21]總體來看，增強(qiáng)行政訴訟在維護(hù)行政法制統(tǒng)一、介入依法行政、維護(hù)公共利益的功能是總體的趨勢。那么在行訴法的修改過程中，如何讓功能定位的重新思考體現(xiàn)在行政訴訟類型化的制度安排上，則是本文接下來所要著重闡述的。

四、對我國現(xiàn)有行政訴訟類型的設(shè)想

（一）對我國行政訴訟類型劃分的整體設(shè)想

國內(nèi)學(xué)者一般把現(xiàn)行行政訴訟的類型概括為確認(rèn)之訴、撤銷之訴、履行之訴、變更之訴等。[22]但這種以判決結(jié)果為標(biāo)準(zhǔn)的分類方式被認(rèn)為“忽略了行政訴訟類型與行政訴訟判決之間的區(qū)別”[23]，并且還是以直接或間接的方式在對具體行政行為是否違法進(jìn)行評判，沒有跳出具體行政行為的一元思維框架。[24]

基于對我國行政訴訟功能的重新定位，為了更好地發(fā)揮主觀訴訟與客觀訴訟的功能，筆者認(rèn)為將我國行政訴訟類型劃分為以下幾類似乎較為合理。

1.個人救濟(jì)之訴

主要發(fā)揮主觀訴訟的功能，維護(hù)當(dāng)事人的主觀權(quán)益。具體包括撤銷之訴、變更之訴、給付之訴、確認(rèn)之訴和禁止令之訴。其中，給付之訴可以再分為給付對象是行政行為的“課予義務(wù)之訴”與給付對象是行政行為之外其他給付的“一般給付之訴”兩種。

2.公法秩序訴訟

主要發(fā)揮客觀訴訟的功能，旨在維護(hù)行政法制統(tǒng)一、保障分權(quán)、監(jiān)督依法行政。具體包括當(dāng)事人訴訟、公益訴訟、機(jī)關(guān)訴訟和執(zhí)行訴訟。

對上述分類還應(yīng)注意以下幾點(diǎn)：首先，主觀訴訟與客觀訴訟相融合的趨勢加強(qiáng)，因此上述區(qū)分是相對的；其次，對于規(guī)范審查，學(xué)界多認(rèn)同對規(guī)章以下抽象行政行為采附帶審查的觀點(diǎn)，可與任何類型的訴訟相結(jié)合，故不單獨(dú)提出；再次，由于公法秩序訴訟多是新確立的訴訟類型，故是否可以采用禁止令之訴等形式還需實(shí)踐探索，往下暫不做細(xì)分（某種意義上還是要區(qū)分訴訟類型化和判決類型化）；最后，應(yīng)強(qiáng)調(diào)該行政訴訟類型的體系是開放式的，應(yīng)適時建立相應(yīng)的行政判例制度。

（二）對特殊訴訟類型的探討

針對新增加的訴訟類型作進(jìn)一步的探討，以探求該訴訟類型本身具有的特殊性以及在我國目前行政訴訟體系下實(shí)現(xiàn)的可行性。

1.當(dāng)事人訴訟

目前我國法院仍以撤銷訴訟來處理行政與民事交叉的案件。由于撤銷訴訟的判決只有維持或者撤銷兩種，不可能最終解決當(dāng)事人之間的民事糾紛，因此，確立當(dāng)事人訴訟對于解決當(dāng)事人民事爭議，科學(xué)理清民事訴訟和行政訴訟的銜接關(guān)系具有必要性，并且在制度上不存在障礙，具有較強(qiáng)的可行性。

從性質(zhì)上看，當(dāng)事人訴訟主要適用民事訴訟法的規(guī)則，并且涉及到兩方當(dāng)事人，不是針對當(dāng)事人主觀公權(quán)利的救濟(jì)，與主觀訴訟存在一定的差異，但審理中并非僅以合法性審查作為唯一內(nèi)容，這與客觀訴訟也不完全一致。因此，當(dāng)事人訴訟處于一種較為混合的狀態(tài)，為了區(qū)別于典型的主觀訴訟，上文姑且將其歸入公法秩序訴訟之中，以突出行政訴訟解決糾紛的功能。

2.公益訴訟

黃學(xué)賢教授指出，我國行政訴訟原告資格經(jīng)歷了從“無標(biāo)準(zhǔn)時期”到“法律規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)時期”，再到“合法權(quán)益標(biāo)準(zhǔn)時期”，進(jìn)而發(fā)展到“利害關(guān)系人標(biāo)準(zhǔn)時期”?？梢?，逐步放開行政公益訴訟，應(yīng)當(dāng)是行政法發(fā)展的一個方向。但通過法律技術(shù)對公益訴訟給予適當(dāng)?shù)南拗?，更符合我國?dāng)前的情況。楊寅教授認(rèn)為，防止民眾濫訴的現(xiàn)象，除了通過法律、法規(guī)列舉的方式限定案件范圍之外，還應(yīng)當(dāng)設(shè)置保證金制度及勝訴獎勵制度。針對起訴的主體，也有學(xué)者提出檢察院的行政公訴前置及訴訟輔助制度。

3.機(jī)關(guān)訴訟

行政主體概念上的偏差和我國地方分權(quán)在制度上的差異，使得行政訴訟監(jiān)督地方的功能在我國現(xiàn)有制度框架下很難構(gòu)建起來。[25]

首先，我國行政主體概念的偏差①我國的行政主體理論雖然也強(qiáng)調(diào)“權(quán)、名、責(zé)”，實(shí)質(zhì)上都?xì)w結(jié)為依法享有職權(quán)一點(diǎn)?！皺?quán)”不是從“分權(quán)”上來理解的，而是從“職權(quán)”上來理解的；“名”雖然形式上體現(xiàn)了對外性和獨(dú)立性，但是忽視了法律人格上的統(tǒng)一性、意思表示上的獨(dú)立性；“責(zé)”更是定位錯誤，淪為一種名義上的“行政法律責(zé)任”，產(chǎn)生了有責(zé)任沒有承擔(dān)的現(xiàn)象，行政主體不具有“主體性”。，使得行政訴訟監(jiān)督地方的功能難以發(fā)揮，很大程度上淪為一種法學(xué)理論上的臆造，回應(yīng)現(xiàn)實(shí)的能力有限。[26]而法國承認(rèn)三種行政主體（即公法人）：國家、地方團(tuán)體和公務(wù)法人，行政機(jī)關(guān)的數(shù)目很多。[27]其次，我國屬于中央集權(quán)制下的權(quán)力下放制，邏輯上仍是同一行政主體內(nèi)部上下級之間的關(guān)系。法國中央對地方的監(jiān)督主要通過行政訴訟。國家對地方團(tuán)體的監(jiān)督可以分為對機(jī)構(gòu)的監(jiān)督和對行為的監(jiān)督，前者如對地方團(tuán)體已決機(jī)關(guān)的解散、對執(zhí)行機(jī)關(guān)的撤職。對于行為的監(jiān)督，起初通過省長批準(zhǔn)的方式來制約地方自治權(quán)（省議會主席），即按行政程序?qū)嵤髞砀鼮榉艑?，遵循事后監(jiān)督、合法性監(jiān)督和統(tǒng)一監(jiān)督的原則。而有權(quán)提出行政監(jiān)督的人，是國家在受監(jiān)督團(tuán)體領(lǐng)域上的代表，如省長、大區(qū)行政長官。①法國采公權(quán)制，指行政職務(wù)分別由國家及其他行政主體實(shí)施，國家對于其他行政主體只有按法律規(guī)定的監(jiān)督權(quán)，沒有指揮命令權(quán)。在此基礎(chǔ)上，法國承認(rèn)地方分權(quán)和公務(wù)分權(quán)。以地方分權(quán)為例，地方分權(quán)以地方團(tuán)體為載體，作為一個獨(dú)立的公法人，同時并不妨礙它作為國家的行政區(qū)域，地方團(tuán)體管理地方公務(wù)以區(qū)別于國家公務(wù)，地方公務(wù)的管理機(jī)關(guān)由當(dāng)?shù)鼐用襁x舉產(chǎn)生，以實(shí)現(xiàn)地方自治。參見王名揚(yáng)：《法國行政法》，北京大學(xué)出版社2007年版。

事實(shí)上，機(jī)關(guān)訴訟在我國仍有其發(fā)展的空間。首先，作為被領(lǐng)導(dǎo)方的行政機(jī)關(guān)不享有獨(dú)立的權(quán)限，必須服從上級行政機(jī)關(guān)的指揮和命令，因此不能以上級行政機(jī)關(guān)為被告提起機(jī)關(guān)訴訟；其次，作為被指導(dǎo)方的行政機(jī)關(guān)（或法律法規(guī)授權(quán)組織），盡管應(yīng)當(dāng)接受指導(dǎo)方行政機(jī)關(guān)的指導(dǎo)，但享有獨(dú)立的權(quán)限，其權(quán)限被指導(dǎo)方侵犯的，可以提起機(jī)關(guān)訴訟，解決行業(yè)協(xié)會與行政機(jī)關(guān)權(quán)限的問題；最后，處于橫向關(guān)系的行政機(jī)關(guān)一方侵犯另一方權(quán)限的，被侵權(quán)的一方可以提起機(jī)關(guān)訴訟，德國法上將這種類型稱為對己訴訟②在行政法院法中并沒有規(guī)定一般性的、禁止對己訴訟的原則。通常行政訴訟的雙方為不同的法律主體，然而這也不是絕對的。如果原告能夠合理主張其自身的權(quán)利受到侵害，則應(yīng)當(dāng)允許其提起對己訴訟。如果根據(jù)有關(guān)的組織法或者行政程序法的規(guī)定，兩個機(jī)關(guān)之間的關(guān)系是原決定機(jī)關(guān)和復(fù)議機(jī)關(guān)之間的關(guān)系，或者兩個機(jī)關(guān)之間的爭議應(yīng)當(dāng)提交給共同的具有相應(yīng)權(quán)限的上級決策機(jī)關(guān)解決，則一般不得提起對己訴訟。參見謝立斌：《行政訴訟類型化研究》，中國政法大學(xué)2002年碩士學(xué)位論文。?？傊?，機(jī)關(guān)訴訟的意義在于通過法律控制的方式，補(bǔ)充和取代原有單一依靠行政控制的模式。

4.執(zhí)行訴訟

在行政訴訟制度中，既要強(qiáng)調(diào)監(jiān)督行政公權(quán)力行為，也要強(qiáng)調(diào)法院作為國家機(jī)關(guān)維護(hù)行政機(jī)關(guān)依法行政?！拔覈鴪?zhí)行案件的數(shù)量尤其是法院執(zhí)行行政決定案件的數(shù)量遠(yuǎn)高于審判案件的數(shù)量?！盵28]通過執(zhí)行訴訟，在一定程度上采用“官告民”的形式，以保證行政機(jī)關(guān)在沒有法律規(guī)定的具體行政執(zhí)行權(quán)時，能夠通過法院訴訟實(shí)現(xiàn)依法行政，應(yīng)對新發(fā)生的行政事務(wù)。

五、結(jié)語

我國目前對于行政訴訟的功能定位存在很大的局限性，不僅不能很好地實(shí)現(xiàn)對公民個人權(quán)利的救濟(jì)，也不能有效地回應(yīng)社會變遷的需求?！缎姓V訟法》的修改，應(yīng)當(dāng)重視對行政訴訟客觀公法秩序訴訟功能的還原與構(gòu)建，并通過細(xì)化行政訴訟類型，為行政訴訟功能的實(shí)現(xiàn)提供依托，構(gòu)建涵蓋個人救濟(jì)訴訟和公法秩序訴訟的訴訟類型體系。根據(jù)訴訟請求完善個人救濟(jì)訴訟的亞類型，包括撤銷之訴、變更之訴、給付之訴、確認(rèn)之訴和禁止令之訴；同時，出于對公法秩序的維護(hù)，可擴(kuò)展新的訴訟類型，建立當(dāng)事人訴訟，在給予適當(dāng)限制的前提下放開公益訴訟，發(fā)揮機(jī)關(guān)訴訟在解決行政機(jī)關(guān)平級（或與授權(quán)組織）之間爭議的作用。從而使修改后的《行政訴訟法》擺脫實(shí)踐中的困境，并為行政法學(xué)和行政法治實(shí)踐的發(fā)展提供更為充分的制度資源。

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